III SA/Lu 236/12

III SA/Lu 236/12 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Marek Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz gminy oraz przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2012 r., nr NK-BP-II.4131.53.2012 Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Terespol z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XIII/83/12 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol oraz przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu "przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol" oraz zapisów:
§ 1 uchwały wskazującego, iż "wyraża się wolę przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol z siedziby w Terespolu na siedzibę w Kobylanach",
§ 2 ust. 2 pkt 1 uchwały w części wskazującej, iż uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby, które w dniu konsultacji mają czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Terespol,
§ 2 ust. 2 pkt 2 uchwały wskazującego, iż "termin rozpoczęcia i zakończenia konsultacji określi Wójt Gminy Terespol po wejściu w życie niniejszej uchwały, poprzez jego podanie do publicznej wiadomości, z tym, że czas trwania konsultacji ustala się co najmniej na 15 dni kalendarzowych",
§ 3 uchwały określającego, że "upoważnia się Wójta gminy Terespol do podjęcia działań w sprawie zmiany siedziby władz Gminy Terespol".
W ocenie Wojewody Lubelskiego zakwestionowane zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, wyznaczonego art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym unormowaniem w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa rada gminy. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach został ustalony przez ustawodawcę przez określenie, iż są nimi mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowościach położonych na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu. Zatem pojęcie mieszkańca nie jest tożsame z pojęciem osoby posiadającej czynne prawo wyborcze, stąd posługiwanie się analogią do praw wyborczych należy uznać za nieuprawnione. Zdaniem Wojewody Lubelskiego w ramach upoważnienia wynikającego z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym znajduje się wyłącznie ogólna norma stanowiąca podstawę do ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, zaś w tym zakresie pojęciowym nie mieści się określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Tym samym Rada Gminy Terespol ustanawiając zapis § 2 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu "uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby zamieszkałe na terenie Gminy Terespol, które w dniu konsultacji mają czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Terespol" przekroczyła granice delegacji ustawowej naruszając prawo w sposób istotny.
Odnośnie zapisu § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały organ nadzoru podkreślił, że określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia konsultacji należy do kompetencji rady gminy, a nie wójta gminy, o czym w sposób jednoznaczny i kategoryczny stanowi art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawiając dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie.
W ocenie organu nadzoru sprzeczny z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest również § 3 uchwały upoważniający Wójta Gminy Terespol do podjęcia działań w sprawie zmiany siedziby władz Gminy Terespol. Zdaniem Wojewody Lubelskiego jest to działanie przedwczesne, bowiem czynności związane ze zmianą siedziby będą podejmowane dopiero po zakończeniu konsultacji. Z tych też względów stwierdzono nieważność tytułu uchwały w części "zmiany siedziby władz Gminy Terespol oraz", a także § 1 uchwały. Zmiany siedziby władz gminy dokonuje się dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.).
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Gminy Terespol. W złożonej skardze skarżący postawił zarzuty naruszenia prawa:
1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie przy ocenie i uzasadnianiu nieważności części uchwały, tj. części tytułu oraz § 1 i § 3 uchwały określającego podstawę stanowienia o kierunkach działania wójta gminy, zatem uprawnione było wskazanie wójtowi gminy podjęcie czynności przygotowawczych do zmiany siedziby władz gminy;
2) art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomijające dyspozycję art. 4a ust. 2 w związku z art. 4b ust. 2 tej ustawy, który pozwala radzie gminy na ograniczenie konsultacji do pewnych grup mieszkańców;
3) art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe przyjęcie, że rada gminy nie miała prawa określić zasady przeprowadzenia konsultacji o treści jak w § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały;
4) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej tym przepisem;
5) art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały;
6) art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pominięcie w uzasadnieniu prawnym odniesienia się do przepisu art. 4a ust. 2 w związku z art. 4b ust. 2 i 4 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 6 w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach, zobowiązujących radę gminy do przedstawienia we wniosku wyników konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gminy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż art. 4a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pozwala radzie gminy zaplanować uczestnictwo w konsultacjach najbardziej pożądanych grup mieszkańców, a ustanowione tym przepisem ograniczenie wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z założenia w konsultacjach biorą udział pełnoletni mieszkańcy uprawnieni do głosowania, wnoszący miarodajny wkład w sprawę poddaną konsultacji.
W ocenie skarżącego przepis art. 5a ust. 2 nie wskazuje, że określenie terminu przeprowadzenia konsultacji należy wyłącznie do rady gminy, wskazuje jedynie, że rada gminy ma określić zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji. Zatem rada gminy była uprawniona do wskazania w § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały, iż termin rozpoczęcia i zakończenia konsultacji określi wójt gminy po wejściu uchwały w życie, poprzez jego podanie do publicznej wiadomości. Ponadto ta część uchwały nie była przedmiotem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ nadzoru winien uwzględnić przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako stanowiący podstawę do wprowadzenia do uchwały treści określonej w części tytułu oraz w § 1 i § 3. Rada gminy była uprawniona w okolicznościach podejmowania uchwały o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji w sprawie zmiany siedziby władz, do wskazania wójtowi gminy podjęcia działań w sprawie. Faktem jest, że intencyjna część treści uchwały nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże część uchwały dotycząca zasad i trybu konsultacji stanowi akt prawa miejscowego. Zatem w skoro w uchwale znajduje się norma o charakterze prawa miejscowego, to tryb publikacji i promulgacji jest zdeterminowany przez taką treść i dotyczy publikacji całości uchwały.
Z tych względów w ocenie strony skarżącej, przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała się również na uchwały innych rad gminy o podobnej treści, które nie były przedmiotem postępowania nadzorczego i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2012 r., nr 0, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, sąd uznał, iż zaskarżony akt odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 2 marca 2012 r., nr NK-BP-II.4131.53.2012 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Terespol z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XIII/83/12 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol oraz przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu "przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol" oraz zapisy § 1, § 2 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 tego aktu.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei w art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz właściwego pouczenia.
Powołane przepisy normują dwa rodzaje wad uchwały /zarządzenia/ w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem". Na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem nadzorczym, którym stwierdzono nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy Terespol z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XIII/83/12 z powodu ich sprzeczności z prawem. Na tle unormowania art. 91 ust. 1 u.s.g., ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06 Lex nr 320891, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05 Lex nr 190588) przyjmuje, iż sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, tj. niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa należy uznać naruszenie prawa materialnego lub procesowego prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem podzielić pogląd Wojewody Lubelskiego o sprzeczności z prawem części uchwały obejmującej zapisy § 1, § 2 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 oraz część tytułu uchwały w brzmieniu "przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz Gminy Terespol". Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5a w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy (art. 5a ust.2 u.s.g.). Powołany przepis wskazuje, że konsultacje takie kierowane są do "mieszkańców gminy", zaś pod tym pojęciem należy rozumieć osoby stale zamieszkujące na obszarze tej gminy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06). Unormowanie art. 5a u.s.g. nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych, ani nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do samodzielnego ograniczania kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Uprawnienie rady gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji oznacza, iż rada gminy w drodze uchwały powinna określić m.in. kto inicjuje konsultacje, sposób, a także termin i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników i formę ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej. W pojęciu zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się natomiast doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy kategorii osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Przedmiotowa uchwała w § 2 ust. 2 pkt 1 wskazując, iż uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby, które w dniu konsultacji mają czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Terespol, zawęziła pojęcie "mieszkańca gminy" do osoby mającej czynne wyborcze. Tym samym w sposób istotny naruszyła prawo materialne, tj. art. 5 a ust. 2 u.s.g. przekroczając określone ustawą kompetencje do określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Podkreślić należy, że ograniczenie praw podmiotowych, w tym m. in. decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach może być ustanowione tylko w ustawie, co wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przyjąć zatem należy, że ograniczenie przedmiotową uchwałą przez Radę Gminy Terespol kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach do osób posiadających czynne prawo wyborcze stanowi naruszenie zasad konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., II SA/Wr 1116/02 niepublik.).
Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż ze względu na zapisy art. 4a ust. 2 i art. 4b ust. 2 i 4 u.s.g. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.), Rada Gminy Terespol, miała prawo ograniczyć konsultacje do pewnych grup mieszkańców.
Przepisy artykułów 4, 4a i 4b u.s.g. tworzą całościową podstawę prawną do dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin, nadawania im statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin, jak również siedzib ich władz. Unormowanie art. 4 u.s.g. stanowi normę kompetencyjną przekazującą decyzje w w/w sprawach do właściwości Rady Ministrów. Decyzje te są podejmowane w formie rozporządzenia z urzędu (art. 4a u.s.g.), bądź też na wniosek zainteresowanej gminy (art. 4b u.s.g.). Zaznaczyć należy, ze wszelkie decyzje Rady Ministrów w sprawach podziału łączenia, dzielenia i znoszenia gmin, jak też w sprawach ustalania ich granic i siedzib ich władz powinny być podejmowane po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W art. 4a ust. 2 u.s.g. w przypadku zmian granic gmin lub granic miasta, które polegają na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy, wprowadzono możliwość ograniczenia konsultacji do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą (pkt 1) lub do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw (pkt 2). W przypadku wniosku rady gminy o wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 u.s.g., przepisy art. 4a ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (art. 4b ust. 2 u.s.g.). W ocenie sądu powołane przepisy nie dają jednak uprawnienia do zawężenia kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach w taki sposób, jak to uczyniła Rada Gminy Terespol w uchwale z dnia 31 stycznia 2012 r. Wykładnia językowa przepisu art. 4a ust. 2 u.s.g. prowadzi bowiem do wniosku, iż ograniczenie konsultacji jest możliwe tylko w przypadku zmian terytorialnych dotyczących danej społeczności lokalnej (zmiany granic gminy lub miasta). Jest to więc w istocie ograniczenie terytorialne (odnosi się do mieszkańców gmin jednostki pomocniczej gminy objętej zmianą i mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw). Ograniczenie konsultacji przewidziane w art. 4a ust. 2 u.s.g., nie zawęża natomiast samego pojęcia "mieszkańca" do "osoby posiadającej czynne prawo wyborcze", nie dawało więc radzie gminy normatywnej podstawy do unormowania kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach tak jak w zakwestionowanym przez Wojewodę zapisie § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały.
Prawa do ograniczenia konsultacji do "mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze" nie można również wywieść z przepisów § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w sprawach ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz wniosek powinien zawierać informacje wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 6. Informacje te obejmują m.in. wyniki konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gminy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach, oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się (§ 2 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia). Unormowanie to wskazuje zatem jaką informacją dodatkową należy opatrzyć "wyniki konsultacji z mieszkańcami", natomiast w żaden sposób nie daje radzie gminy uprawnienia do zacieśnienia katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach.
W ocenie sądu, norma art. 5a ust. 2 u.s.g., pozostawia określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania o charakterze kategorycznym "określa" oraz wskazanie konkretnej formy "uchwała rady gminy" powoduje, że tych kompetencji rada gminy nie może scedować na wójta gminy. Tym samym zapis § 2 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały przekazujący wójtowi gminy uprawnienie do ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia konsultacji jest sprzeczny z prawem.
Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie przy ocenie i uzasadnianiu nieważności części uchwały, tj. części tytułu oraz § 1, § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3. Przepis ten przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy m.in. stanowienie o kierunkach działalności wójta. Kompetencja ta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o zadaniach i celach wójta, które powinien przez swoją działalność osiągnąć oraz o sposobach osiągania tych celów. Regulacje takie powinny jednak stanowić przedmiot odrębnej uchwały rady gminy. Natomiast uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jest aktem prawa miejscowego regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny prawa bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się unormowań o charakterze wewnętrznym, skierowanych do wójta gminy. Akty kierownictwa wewnętrznego obowiązują bowiem jedynie w określonym układzie organizacyjnym i w stosunku do zadań osób wchodzących w skład danej jednostki organizacyjnej. Tym samym unormowania § 1 i § 3 przedmiotowej uchwały oraz część jej tytułu wyrażające wolę do przystąpienia do procedury zmiany siedziby władz gminy oraz upoważniające Wójta Gminy Terespol do podjęcia działań zmierzających do zmiany siedziby władz gminy, są nie tylko przedwczesne, ale i wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 5a ustawy o u.s.g.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały, stwierdzić należy, iż jest on zasadny. Z powyższych przepisów wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru wszczyna z urzędu o czym zawiadamia organ gminy. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zawiadomił w dniu 20 lutego 2012 r. Radę Gminy Terespol o wszczęciu postępowania stwierdzającego nieważność uchwały. W zawiadomieniu organ nadzoru wskazał zakwestionowane zapisy uchwały, pominął jedynie § 2 ust. 2 pkt 2, dlatego w ocenie sądu nie można uznać tego naruszenia za istotne, mające wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie daje podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.
Końcowo odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż Wojewoda Lubelski nie stwierdził nieważności uchwał wydanych przez inne rady gminy w podobnych sprawach i zostały one opublikowane w dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, podnieść należy, iż publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym nie oznacza automatycznie, iż opublikowana uchwała jest zgodna z prawem.
Reasumując, w toku dokonanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.