III SA/Lu 233/20

III SA/Lu 233/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 747/21 - Wyrok NSA z 2024-11-06
I GZ 294/20 - Postanowienie NSA z 2020-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2; art. 3 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 1 art. 3
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)  nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej  polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 § 3; art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 70 ust. 1
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 10a ust. 1; art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też jako organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. D. (dalej też jako skarżąca spółka, spółka A.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. (dalej też jako organ I instancji) z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
W dniu 15 marca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynął wniosek skarżącej spółki o przyznanie płatności na 2016 rok, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 119,30 ha.
W złożonym wniosku zadeklarowane zostały m.in. działki wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjne nr: [...] (położone w woj. lubelskim, pow. [...], gm. K.-O., miejscowości D.), na których zadeklarowane zostały działki rolne: A, C, E, F, H, I, J o łącznej powierzchni 45,99 ha.
W związku z tym, iż deklarując działki będące własnością Skarbu Państwa, wnioskodawca musiał spełnić także warunek przyznania płatności wynikający z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2016 r., poz. 337 ze zm.), dalej ustawa o płatnościach, tj. posiadać na dzień 31 maja danego roku tytuł prawny do tych działek, a spółka A. nie dołączyła do wniosku oświadczenia potwierdzającego, że taki tytuł prawny do działek ewidencyjnych nr: [...] posiada, organ I instancji wezwał ją do złożenia wyjaśnień.
W odpowiedzi na wezwanie spółka A. złożyła umowę dzierżawy ww. działek z dnia 2 stycznia 1998 r., zawartą pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych (ANR), a J. P. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym, Aneks nr [...] do umowy dzierżawy z dnia 15 września 2011 r. z którego wynika, że umowa dzierżawy została zawarta na okres 20 lat, oraz umowę użyczenia ww. działek z dnia 2 stycznia 2011r. (oraz Aneks z dnia 2 stycznia 2016 r.) zawartą pomiędzy J. P., a spółką A., z których wynika, że umowa użyczenia obowiązuje do dnia 31 grudnia 2020 r.
W dniu 27 kwietnia 2017 r. J. P. reprezentujący skarżącą spółkę dołączył do wniosku oświadczenia, w których stwierdził, że zawarł umowę z rolnikiem, który posiada tytuł prawny do działek ewidencyjnych, na których we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 deklarowane są działki rolne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W złożonym oświadczeniu wskazano, że rolnikiem, który zawarł umowę z Agencją Nieruchomości Rolnych jest J. P., oraz wskazano dane dotyczące umowy zawartej z rolnikiem, który posiada tytuł prawny, tj. umowa z dnia 2 stycznia 1998 r. pomiędzy ANR a J. P. oraz umowa użyczenia z dnia 2 stycznia 2011 r. (oraz Aneks z dnia 2 stycznia 2016 r.) zawarta pomiędzy J. P., a spółką A..
Na podstawie ww. dokumentów ustalono, że wnioskodawca na dzień 31 maja 2016 r. posiadała tytuł prawny do zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych będących własnością Skarbu Państwa i decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał spółce A. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na łączną kwotę [...]zł, w tym do:
- Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości [...] zł,
- Płatności za zazielenienie - w wysokości [...] zł,
- Płatności redystrybucyjnej - w wysokości [...] zł,
oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - w wysokości [...] zł.
W dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynęły pisma, w których Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w L., poinformował, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w D., zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P., została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a spółką A..
Kierownik Biura Powiatowego w Z. postanowieniem z dnia 10 września 2018 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i decyzją z dnia 1 marca 2019 r. uchylił decyzję własną z dnia 27 kwietnia 2017 r. oraz przyznał skarżącej spółce:
- Jednolitą Płatność Obszarową - w wysokości [...] zł,
- Płatność za zazielenienie - w wysokości [...] zł,
- Płatność redystrybucyjną - w wysokości [...] zł,
oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej - w wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 27 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 1 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 404/19 uchylił obie powyższe decyzji. Skarga kasacyjna nie została dotychczas jeszcze rozpatrzona.
Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. poinformował skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji tego organu z dnia 27 kwietnia 2017 r., a decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.
Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie.
Dyrektor ARiMR nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505) – dalej jako ustawa o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Ustalenie, czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Ustalenia te bowiem stanowią podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Dla oceny zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności są "nienależne". Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata). Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przypisie funduszy. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu, której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych, uznanych następnie za pobrane nienależnie.
Wypłacone na rzecz skarżącej spółki środki publiczne za rok 2016 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu organ na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 ze zm.), dalej rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 był zobowiązany do ustalenia, czy spółka pobrała nienależne lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016.
Dyrektor ARiMR uzasadniał, że w związku z deklaracją działek będących własnością Skarbu Państwa wnioskodawca musiał spełniać warunek przyznania płatności wynikający z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Ubiegając się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych będących własnością Skarbu Państwa, posiadacz takich gruntów musi wykazać podstawę prawną do władania tymi gruntami, czyli stosunek prawny łączący posiadacza gruntów z ich właścicielem - Skarbem Państwa, w którego imieniu występuje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (wcześniej Agencja Nieruchomości Rolnych).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z pism Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w L., które wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2019 r. oraz dokumentów złożonych do wniosku i w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji wynika, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w L. oddała działki ewidencyjne nr: [...], wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położone w miejscowości D. w dzierżawę J. P. działającemu jako osoba fizyczna, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w roku 1998. Ostatni Aneks do umowy dzierżawy został podpisany w dniu 15 września 2011 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych (ANR) a J. P.. W umowie dzierżawy ANR zastrzegła, że do poddzierżawy gruntów wymagana jest pisemna zgoda właściciela. Umowa dzierżawy została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. W dniu 2 stycznia 2011 r. J. P. działając jako osoba fizyczna, będąc dzierżawcą gruntów Skarbu Państwa zawarł umowę użyczenia tych działek skarżącej spółce na okres 6 lat. W dniu 2 stycznia 2016 r. umowa użyczenia została przedłużona do 31 grudnia 2020 r. (Aneks nr [...]).
Organ odwoławczy ocenił, że z analizy powyższej dokumentacji oraz w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, należało uznać, że spółka A. nie posiadała tytułu prawnego do ww. działek. Jak wynika z akt sprawy, stosunek prawny wynikający z umowy dzierżawy, łączący właściciela nieruchomości (ANR) z J. P. ustał wraz z wypowiedzeniem umowy dzierżawy przez ANR w roku 2011. Natomiast skarżąca spółka użytkowała ww. nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej z J. P. nie posiadając do tego zgody właściciela, tj. ANR. Umowa dzierżawy zawarta przez J. P. z ANR zawierała zastrzeżenie, że poddzierżawa, a więc oddanie działek w używanie i pobieranie pożytków wymaga wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości, tj. ANR. J. P. zawarł ze spółką A. umowę użyczenia gruntów, której istotą jest oddanie rzeczy w używanie bez prawa pobierania pożytków, ale skoro spółka korzystała z gruntów użytkując działki i pobierając z tego tytułu pożytki (np. w postaci płatności bezpośrednich), to takie działanie z pewnością wymagało zgody właściciela. Nie można zatem uznać, że pomiędzy spółką a ANR (obecnie KOWR) na dzień 31 maja 2016 r. istniał stosunek prawny, z którego spółka wywodziła tytuł prawny do władania działkami ewidencyjnymi nr: [...].
W związku z niespełnieniem zatem przez wnioskodawcę warunku przyznania płatności określonego w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w zakresie ww. działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadeklarowane we wniosku działki rolne A, C, E, F, H, I, J położone na działkach ewidencyjnych nr [...] o łącznej powierzchni 45.99 ha należało wykluczyć z płatności.
Następnie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych unormowań prawa krajowego i unijnego w kwestii poszczególnych płatności i ustalił kwoty należne, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, jednolitej płatności obszarowej (33.478,94 zł), płatności za zazielenienie (22.469,03 zł), płatności redystrybucyjnej (4.611,04 zł), płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej ( [...] zł). Następnie wyjaśnił, że różnica pomiędzy kwotą wypłaconą na podstawie decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r., a kwotą należną stanowi płatność nienależnie pobraną w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł i kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Następnie organ odwoławczy ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ani braku obowiązku zwroty tych nienależnych płatności. Organ podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy świadczenie w zwiększonej wysokości zostało wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek braku ujawnienia przez skarżącą spółkę faktu zadeklarowania
przez nią działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, niezgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Tym samym, w ocenie Dyrektora ARiMR w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L 1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r. ze zm.), dalej jako rozporządzenie nr 2988/95 i wyjaśnił, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia wskazanego w art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego z dnia 7 lutego 2020 r., zarzucając:
1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia, tj:
a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.),dalej k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 , 2 i 7 ustawy o ARiMR, poprzez nieważność postępowania w postaci objęcia jego przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 27 kwietnia 2017 r.;
b) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do ustalenia w sposób prawidłowy tytułu prawnego do użytkowania gruntów rolnych o pow. 45,99 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i oparcie tych ustaleń jedynie na stanowisku KOWR, przedstawionym w pismach z dnia 21 maja i 15 czerwca 2018 r., z pominięciem dokumentacji źródłowej, przeczącej wnioskom wynikającym z tych pism, a także poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie precyzyjnego wskazania części składowych kwoty żądanego zwrotu płatności [...] zł;
2) naruszenie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że spółka A. nie miała na moment wydania decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r. tytułu prawnego do posiadania nieruchomości rolnych o pow. 45,99 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i przez to nie była uprawniona do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 rok.
W oparciu o powyższe spółka wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o:
2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 2 grudnia 2019 r.;
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącej spółki uzasadniał, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być zawieszone do czasu zakończenia postepowania wznowieniowego i dlatego orzekanie o zwrocie przez organ musi być uznane za rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego pełnomocnik podnosił, że spółka A. dowiodła tytułu prawnego do posiadania gruntów wchodzących w zasób własności rolnej Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). a nadto w punktach 2 i 3 określa podstawy stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji (jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów i czynności w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.).
Po przeprowadzeniu według wskazanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora ARIMR, której przedmiot stanowiło ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w wysokości [...] zł Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ustawy o ARiMR.
Przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym do wydania tej decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).
Wypłacone skarżącej spółce na rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie.
Trafnie zauważa organ, z odwołaniem do orzecznictwa, że ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres (por. wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 96/12, II GSK 822/11, II GSK 4569/16 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA).
Z tych już przyczyn nietrafne pozostają zarzuty skargi co konieczności zawieszenia przez organ postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego co do wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r. przyznającej stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł. i przyznaniu skarżącej spółce tytułem jednolitej płatności obszarowej kwoty [...]zł, kwoty [...]zł tytułem płatności za zazielenienie, kwoty [...]zł tytułem płatności redystrybucyjnej oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określają jedynie tryb oraz organy właściwe w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącą spółkę za rok 2016 obowiązek zwrotu wynika natomiast z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
W niniejszej sprawie spółka A. we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2016 ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 119,30 ha.
We wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 spółka zadeklarowała do płatności m. in. działki rolne: A, C, E, F, H, I, J o łącznej powierzchni 45,99 ha wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
KOWR w pismach, które wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniach 21 maja 2018 r. i 15 czerwca 2018 r. wyjaśniła, iż przedmiotowe grunty były bezumownie użytkowane przez skarżącą spółkę, gdyż umowa dzierżawy na którą powołuje się skarżąca, zawarta pomiędzy ANR a J. P., została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy właściciel nie wyrażał zgody na poddzierżawę gruntów i Agencja nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a spółką A..
Wskazać w tym miejscu należy, że w kwestii, która w niniejszej sprawie, zadecydowała o ocenie organów, iż przyznane skarżącej płatności co do gruntów o łącznej powierzchni 45,99 ha są nienależne, tj. co do posiadania czy nie przez spółkę A. tytułu prawnego do przedmiotowych działek w oparciu o tożsamy materiał dowodowy (przedłożone przez skarżącą spółkę umowy i wyjaśnia KOWR) w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za lata 2017 i 2018 wypowiadał się już tutejszy Sąd w sprawach III SA/Lu 573/18 i III SA/Lu 405/19, a skład orzekający w niniejsze sprawie stanowisko tam zawarte co do istoty sporu i ustaleń organu w zakresie niespełnienia przez skarżącą spółkę warunku z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach podziela.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach (w brzmieniu mającym zastosowanie w 2016 r.) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Przy czym z art. 18 ust. 4 tej ustawy wynika, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Zatem co do zasady przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje zabiegów incydentalnych. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Aby zatem otrzymać płatności za grunty rolne, konieczne jest, by w danym roku objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak i by prowadził o na nich działalność rolniczą. Chodzi o rzeczywiste władztwo nad rzeczą o charakterze materialnym. Nie można bowiem zapominać o celu wprowadzenia dopłat. Ideą płatności, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (zob. wyroki w sprawie sygn. akt: III SA/Wr 448/18 i powołane tam orzecznictwo oraz w sprawie I GSK 589/19, CBOSA).
Natomiast w przypadku tzw. gruntów Skarbu Państwa ta pozycja posiadacza, musi zostać wzmocniona tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu piastując rzeczywiste władztwo nad rzeczą, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Od 2016 r. płatności bezpośrednie oraz płatności obszarowe realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługują rolnikom, którzy na dzień 31 maja 2016 r. mają do takiego gruntu (działki rolnej) tytuł prawny, tzn. zawarli z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy lub wieczystego użytkowania lub dożywotniego użytkowania lub użyczenia albo została wydana decyzja o przekazaniu gruntu w trwały zarząd. Płatności przysługują również rolnikom, którzy posiadają te grunty na podstawie innego tytułu prawnego. Rolnik, który ubiega się o płatności bezpośrednie do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, powinien razem z wnioskiem złożyć do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie, że posiada tytuł prawny do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wskazać, z czego wywodzi ten tytuł prawny ( zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego –Dz.U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.). Jak wyjaśniono w wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 573/18 wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Tym samym wymóg ujęty w art 18 ust. 4 ustawy nie narusza zasad prawa unijnego.
Jak wynika z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.), zgodnie z jej art. 24 ust. 1 w brzmieniu na 2016 r. Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności sprzedaży mienia w całości lub jego części na zasadach określonych w rozdziale 6; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (...). Zawarty z kolei w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.
Zawsze zatem musi być to stosunek obligacyjny. Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. Przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). Jak wynika z uzasadnieniu projektu tej ustawy, wprowadzona regulacja prawna miała na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jak wskazano Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. W uzasadnienie do projektu wskazano też, że "w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."
Tym samym z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że warunek posiadania przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, na podstawie którego rolnik korzysta z gruntu i ten tytuł prawny musi być tytułem niewadliwym.
Prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż ,stosunek prawny wynikający z umowy dzierżawy, łączący właściciela nieruchomości (ANR) z J. P. ustał wraz z wypowiedzeniem umowy dzierżawy przez ANR w roku 2011. Natomiast spółka A.. użytkowała nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie umowy użyczenia zawartej z J. P. nie posiadając do tego zgody właściciela, tj. ANR. Umowa dzierżawy w § 9 zawierała postanowienie, zgodnie z którym dzierżawcy mogą za zgodą wydzierżawiającego poddzierżawić część dzierżawionego majątku osobom trzecim. Umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a J. P. i R. P.. Odstąpienie R. P. od umowy oraz wyłączenie z umowy działki nr [...] o pow. 0,0500 ha przekazanej nieodpłatnie na rzecz gminy K. O. Rep.A. [...] z 15 maja 2006 r., przeznaczenie części dzierżawionej nieruchomości do sprzedaży i zmiany w ewidencji gruntów były powodem zawarcia aneksu do ww. umowy w dniu 15 września 2011 r. Umowę użyczenia z dnia 2 stycznia 2011 r. ze skarżącą spółką zawarł J. P. (umowy k.[...] akt admin.).
Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, a skarżąca tych ustaleń nie podważyła, że skoro spółka A. korzystała z gruntów użytkując działki i pobierała z tego pożytki chociażby w postaci płatności bezpośrednich, to takie działanie wymagało zgody właściciela, czyli ANR, gdyż stanowiło w istocie poddzierżawę.
Cechami charakterystycznymi użyczenia, odróżniającymi je od zbliżonego typologicznie najmu, ale za to upodobniającymi do darowizny są ujęta w opisie ustawowym (art. 710 kodeksu cywilnego – k.c.) nieodpłatność oraz motyw bezinteresowności. Jak wskazano w komentarzu do art. 710 k.c. (Jacek Gudowski (red), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Zobowiązania. Cześć szczegółowa, wyd. II, WKP 2017) treść stosunku użyczenia, a zarazem jego społeczno-gospodarcza funkcja sprowadzają się zatem do – motywowanego zazwyczaj chęcią pomocy, dobroczynnością lub inną bezinteresowną pobudką – przysporzenia przez użyczającego korzyści kontrahentowi. Użyczenie można więc także określić jako bezinteresowne pozbawienie się użytku ze strony użyczającego dla wygody biorącego. Umowa użyczenia zawierana jest zwykle między osobami bliskimi, przy istnieniu osobistej więzi, wzajemnego zaufania, w stosunkach opartych na istnieniu dobrej wiary. Jeżeli u podłoża zwarcia takiej umowy leżą inne względy niż bezinteresowność, dobroczynność, to nie można uznać, że mamy do czynienia z umową użyczenia. Umowa użyczenia nie przesądza o faktycznym użytkowaniu gruntów, dlatego sama umowa użyczenia nie może być dowodem na spełnienie czy niespełnienie przesłanek przyznania płatności, zwłaszcza że umowa taka może być w każdym czasie i w dowolnej formie (nawet ustnie) rozwiązana. Ta okoliczność zaś nie może pozostawać bez wpływu na instytucję płatności i zobowiązań beneficjanta do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej.
Sąd w sprawie sygn. akt III SA/Lu 573/18 i III SA/Lu 405/19 zwrócić uwagę na tytuł egzekucyjny w postaci aktu notarialnego z dnia 30 września 2011 r., nr REP.A [...], któremu Sąd Rejonowy w T. L. postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I Co 188/12 nadał klauzulę wykonalności przeciwko J. P. (k. [...] akt administracyjnych sprawy niniejszej), który to dokument potwierdza wersję organu o braku tytułu prawnego skarżącej spółki do użytkowania tych gruntów, a skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela. Z aktu tego - oświadczenia o poddaniu się rygorowi egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. – wprost wynika, że J. P. poddaje się rygorowi egzekucji w zakresie dotyczącym obowiązku wydania wydzierżawiającemu gruntów określonych w zestawieniu stanowiącym załącznik do aneksu nr [...] z dnia 15 września 2011 r. o ogólnej pow. 184.44 ha oraz budynków i budowli, a także urządzeń trwale z nim związanych wydzierżawionych mu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie umowy dzierżawy z dnia 2 stycznia 1998 r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia 15 września 2011 r. – w terminie 30 dni od daty wygaśnięcia lub rozwiązania umowy. Tym samym posiadacz zależny nie mógł przenieść na inną osobę - spółkę A. posiadania bez zgody właściciela gruntu. Zatem nawet przy faktycznym posiadaniu gruntów przez skarżącą, to i tak to za mało w świetle dodatkowego warunku jakim powinna wylegitymować się strona, a wskazanym w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
Wobec powyższego zasadnie jest stanowisko organu, że pomiędzy spółką A. a Agencją Nieruchomości Rolnej (obecnie KOWR) na dzień 31 maja 2016 r. nie istniał stosunek prawny, z którego skarżąca spółka uprawniona była wywodzić tytuł prawny do władania działkami ewidencyjnymi nr: [...] położonymi w D., gmina K. O., a zatem płatności przyznane do tej części gruntów były nienależne. Jak zaakcentował organ płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika.
Jak już na wstępie wskazano, ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przedstawione w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności, czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.
Kwestia przyznania rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania. Zaś w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej płatności nastąpiło w związku z tym, że co do działek rolnych o łącznej powierzchni 45,99 ha powstała nieprawidłowość w postaci braku posiadania tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jest to samoistna przesłanka wykazana przez organ pozwalająca ustalić, że skarżąca spółka pobrała nienależnie lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016. Wobec czego, nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi, że zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa wskazujący na podstawę stwierdzenia jej nieważności w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 2 i 7 ustawy o ARiMR. Nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki nie są do pogodzenia z zasadami praworządności.
Nienależną płatność, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR , należy rozumieć w ten sposób, że jest to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, wypłaconych jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Postępowanie o przyznanie płatności jak i postępowanie o zwrot płatności to dwie odrębne instytucje choć będące ze sobą w związku.
Wbrew zarzutom skargi organy w sposób precyzyjny wskazały również części składowe żądanego zwrotu płatności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str.[...]) organ odwoławczy, ze wskazaniem przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, ustalił jakie płatności bezpośrednie należało przyznać stronnie skarżącej na 2016 r., po uwzględnieniu wszystkich pomniejszej a następnie wyliczył różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r. a kwotą należną. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle regulacji m.in. art. 7 ustawy o płatnościach, art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE.L. Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE.L. 2013.347.549 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 i art. 3, rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE.L. 2014.181.1) należna kwota do jednolitej płatności obszarowej wynosi 33 478,94 zł. Podobnie w kwestii płatności za zazielenienie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ustawy o płatnościach, art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L. 2014.181.48), art. 8 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, art. 6 ust. 3 lit. c ww. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 kwota przyznanej płatności za zazielenienie wynosi 22.469,03 zł. Natomiast płatność dodatkowa (redystrybucyjna) zgodnie m.in. z art. 14 ust.1 ustawy o płatnościach, art. 18 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 oraz ww. regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 wynosi 4.611,07 zł. Z kolei płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej wynosi 719,74 zł w oparciu o regulacje m.in. art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.
W konkluzji organ odwoławczy wyliczył, że różnica pomiędzy kwotą wypłaconą na podstawie decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r., a kwotą należną stanowi płatność nienależnie pobraną w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:
• jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł,
• płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł.
• kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Prawidłowa również pozostaje ocena organu co do braku podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, z uwagi na ich wysokości każdorazowo przekraczające równowartość 100 euro, w oparciu o regulacje art. 54 ust. 3 lit. a pkt i ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 13 nr 1306/2013 i art. 49 ustawy o płatnościach.
Podzielić także należy ocenę organu co do braku podstaw do odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przewidziany w art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść dalszej części tego artykułu. Z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika bowiem, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Bezspornym jest, że płatności przyznane decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. zostały skarżącej spółce wypłacone.
Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki. Sformułowanie to wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Celem określonego w powołanym przepisie wyjątku od zasady, że płatność nienależna podlega zwrotowi, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. W konsekwencji spod zastosowania powyższego przepisu wykluczyć należy wszelkie te uchybienia w działaniu organu, które sprowadzały się jedynie do zaniechania należytej weryfikacji wniosku oraz braku wykrycia nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności (zob. też wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Lu 735/16, CBOSA). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawie wniosek został prawidłowo zweryfikowany, wypłata płatności nastąpiła, a nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi I instancji przyznającemu płatność, a istniejące w dniu wydawania decyzji w tym przedmiocie ujawniły się w 2018 r.
Z powyższych względów Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja przewidziana w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Świadczenie w zwiększonej wysokości zostało wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek braku ujawnienia przez skarżącą spółkę faktu zadeklarowania przez nią działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu niezgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Za rzetelność danych we wniosku i złożonych dokumentów odpowiada występujący z nimi rolnik.
Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie upłynął termin przedawnienia, o którym mowa art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.
Zgodnie z art. 1 ww. rozporządzenia w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Jak stanowi dalej art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
W kontekście powyższej przesłanki organ odwoławczy trafnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowość powstała z dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2016 rok. Zatem, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, przewidziany przepisem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 czteroletni termin przedawnienia dotychczas nie upłynął.
Oznacza to, że skarżąca spółka zobowiązana jest do zwrotu nienależnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie [...]zł. Przy tym wymieniona kwota powinna zostać zwrócona po powiększeniu o odsetki, co wynika z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 oraz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów w tym art. 47 § 1 i art. 51 § 1 oraz art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017. poz. 201 z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Wbrew zarzutom skargi organ wypełniając dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. wskazał dowody które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast odmienna od oczekiwań strony skarżącej ocena organu nie może oznaczać, iż przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo zastosował przepisy prawa krajowego i unijnego a samo wyliczenie i sposób procedowania nie budzi zastrzeżeń.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.