III SA/Lu 227/23

III SA/Lu 227/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Anna Strzelec
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2157
art. 29 ust. 1, ust.  1c, ust. 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 227/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agenci Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej, jako "organ
II instancji") z dnia 17 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
E. Sp. z o.o. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") - w drugim roku zobowiązania - wystąpiła o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. W toku prowadzonego postępowania spółka poinformowała na piśmie Kierownika Biura Powiatowego Agenci Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Włodawie (dalej jako "organ I instancji") o zaistnieniu – jej zdaniem – przypadku siły wyższej, uniemożliwiającym realizację zobowiązania na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie S. i K. . Do pisma spółki dołączony został protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 8 czerwca 2018 r., zgodnie z którym E. Sp. z o.o. przekazuje Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie działki nr [...], [...] (obręb S. – "B. S."), [...], [...] (obręb S. – "B. S. – W. "), [...] (K. ), [...] (obręb B.), [...], [...] (obręb K. – "R. ").
Natomiast w dniu 30 lipca 2018 r. spółka wycofała w części wniosek
o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w zakresie działek w gminie W., obręb T.. Tego samego dnia, tj. 30 lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie wydał decyzję w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Zgodnie z decyzją spółce przyznana została płatność w łącznej wysokości 555 729,11 zł obejmująca:
Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków derkacza w wysokości 11 975,28 zł,
Wariant: 4.3 Murawy w wysokości 28 266,46 zł,
Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 19 921,18 zł,
Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 6 166,95 zł,
Wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające w wysokości 886,49 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 92,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 67 157,42 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę
w wysokości 4 830,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
Wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wodniczki w wys. 368 283,04 zł,
Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 37 579,79 zł,
Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 1 092,50 zł,
Wariant: 7.1.2 Bydło białogrzbiete w wysokości 14 400,00 zł,
oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 3 000,00 zł.
W decyzji został także ustalony obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:
Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków derkacza na powierzchni 19,34 ha;
Wariant: 4.3 Murawy na powierzchni 21,71 ha;
Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 35,12 ha;
Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 8,63 ha;
Wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające na powierzchni 1,13 ha;
Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na powierzchni 123,22 ha;
Wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wodniczki na powierzchni 481,09 ha;
Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 64,61 ha;
Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 1,58 ha;
Ustalono również zwierzęta objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym - Wariant: 7.1.2 Bydło białogrzbiete do liczby zwierząt 11 szt.
Przedmiotowa decyzja została odebrana osobiście w dniu 31 lipca 2018 r. przez Prezesa Zarządu spółki.
Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. W dalszej kolejności organ I instancji decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. uchylił swoją decyzję z dnia 31 lipca 2018 r. oraz przyznał spółce płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 201 603,47 zł obejmującą:
Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków derkacza w wysokości 12 636,93 zł,
Wariant: 4.3 Murawy w wysokości 28 266,82 zł,
Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 22 417,94 zł,
Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 5 493,38 zł,
Wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające w wysokości 787,26 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 225,29 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk łęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 74 081,98 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę
w wysokości 5 417,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
Wariant: 5.4 Półnaturałne łąki wilgotne w wysokości 42 289,73 zł,
Wariant: 5.5 Półnaturałne łąki świeże w wysokości 1 229,43 zł,
Wariant: 7.1.2 Bydło białogrzbiete w wysokości 14 400,00 zł,
oraz odmówił przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki. Przyznał jednocześnie spółce kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 2 941,57 zł.
W przedmiotowej decyzji organ I instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym (Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza na powierzchnię 19,24 ha, Wariant: 4.3 Murawy na powierzchnię 21,41 ha, Wariant: 4.4 Półnaturałne łąki wilgotne na powierzchnię 34,67 ha, Wariant: 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające na powierzchnię 1,00 ha, Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka krwawodzioba lub czajki na powierzchnię 123,22 ha, Wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki na powierzchnię 481,09 ha, Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchnię 64,15 ha, Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchnię 1,58 ha) oraz zwierzęta objęte zobowiązaniem - Bydło białogrzbiete do liczby zwierząt 7 szt.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 26 czerwca 2021 r. organ I instancji odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. Spółka złożyła odwołanie, jednak okazało się ono nieskuteczne, bowiem decyzją z dnia 14 września 2021 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Natomiast skarga spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie na decyzję organu II instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem
z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 715/21.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie zawiadomieniem z dnia
15 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych przyznanych spółce na mocy decyzji z dnia 30 lipca 2018 r. Następnie 5 maja 2022 r. organ I instancji – w nawiązaniu do poprzedniego zawiadomienia poinformował skarżącą, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności na postawie złożonego spółkę wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 dotyczy kwot wypłaconych w dniach: 17 sierpnia 2018 r. i 29 grudnia 2020 r. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone w dniu 23 maja 2022 r.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) w wysokości 384 419,50 zł.
Spółka wniosła odwołanie, w wyniku którego Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia 28 grudnia
2022 r. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) w wysokości 371 186,19 zł. Od tej decyzji spółka również złożyła odwołanie, jednak tym razem organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że art. 29 ustawy z dnia
9 maja 2008 r o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm. dalej "ustawa o ARiMR") został zmieniony przez art. 135 ustawy
z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r., poz. 412), która to ustawa weszła w życie z dniem
15 marca 2023 r. Jednakże w myśl art. 158 ustawy nowelizacyjnej w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych,
w których płatność lub pomoc finansowa zostały przyznane na podstawie przepisów m.in. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - stosuje się przepisy ustawy
w brzmieniu dotychczasowym.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1, 1c oraz 2 ustawy
o ARiMR postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności ze środków unijnych i nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny,
z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych, uznanych następnie za pobrane nienależnie. Ustalenie, czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z ostatecznych decyzji wydanych
w postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Ustalenia te bowiem stanowią podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności.
Organ II instancji wskazał, że płatności nienależne to wszystkie przypadki,
w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić.
Zwrócono uwagę, że ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie z dnia 30 lipca 2018 r. przyznano spółce płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2017 w łącznej wysokości 555 729,11 zł. Jednakże wskazana decyzja została wydana z pominięciem istotnych dla sprawy szczegółów, które miały wpływ na wysokość przyznanych stronie płatności. Podkreślono, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Przestrzeganie tych wymogów wiąże się natomiast z posiadaniem przez ten okres gruntów, w stosunku do których przyznano płatności. Pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej E. Sp. z o.o. złożyła w roku 2016.
Z ostatecznej decyzji za 2016 rok wynika, że E. Sp. z o.o. podjęła zobowiązanie w ramach wariantu:
4.3 Murawy do powierzchni 21,41 ha,
4.4 Półnaturaine łąki wilgotne do powierzchni 34,67 ha,
4.5 Półnaturaine łąki świeże do powierzchni 8,63 ha, w tym: dz. ew. [...] - 0,78 ha
i - 0,99 ha,
4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki do powierzchni 123,22 ha,
4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki do powierzchni 481,09 ha, w tym: dz. ew. [...] - 6,00 ha, dz. ew. [...] - 60,00 ha, dz. ew. [...] - 210,00 ha, dz. ew. [...] - 111,21 ha, dz. ew. [...] - 6,00 ha, dz. ew. [...] - 45,00 ha, dz. ew. [...] - 4,00 ha, dz. ew. [...] - 38,88 ha;
5.4 Półnaturaine łąki wilgotne do powierzchni 64,15 ha,
5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 1,58 ha,
7.1.2 Bydło białogrzbiete do liczby zwierząt 7 szt.
Organ II instancji wskazał, że w 2017 roku, tj. w drugim roku trwania zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, skarżąca we wniosku o przyznanie płatności ubiega się o przyznanie płatności w ramach wariantu:
4.3 Murawy do powierzchni 28,45 ha,
4.4 Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 35,12 ha,
4.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 7,79 ha,
4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające do powierzchni 1,13 ha,
4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki do powierzchni 123,22 ha,
4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki do powierzchni 481,09 ha,
4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza do powierzchni 19,13 ha,
5.4 Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 64,61 ha,
5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 1,58 ha,
7.1.2 Bydło białogrzbiete do liczby zwierząt 11 szt.
Następnie spółka dokonała zmiany wniosku, zgodnie z którą zmianie uległa deklaracja w ramach wariantu: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków derkacza
z pierwotnie deklarowanej ogólnej powierzchni na 2017 rok - 19,13 ha nastąpiło zwiększenie powierzchni do 19,34 ha. Dodatkowo zmianie uległa deklaracja
w ramach wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże z pierwotnie deklarowanej ogólnej powierzchni na 2017 rok - 7,79 ha nastąpiło zwiększenie powierzchni do 8,63 ha.
Organ II instancji podał, że w gospodarstwie rolnym spółki w roku 2017 zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu: Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR i Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR,
a stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości miały wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni uprawnionej do płatności.
Organ II instancji wyjaśnił, że spółka w 2017 roku (w drugim roku trwania zobowiązania) zwiększyła powierzchnię podjętego w 2016 roku zobowiązania deklarując nowe warianty, tj.:
4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające do powierzchni 1,13 ha,
4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza do powierzchni 19,34 ha.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. na rachunek spółki zostały przekazane środki w wysokości 555 729,11 zł. Kolejna wypłata nastąpiła w dniu 29 grudnia 2020 r. na podstawie decyzji (ostatecznie uchylonej) o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014- 2020) na rok 2017, tj. 14 930,20 zł.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż spółka miała zawartą umowę dzierżawy ze Skarbem Państwa - Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Lublinie obejmującą m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki położone w obrębie B. - nr [...] i obrębie K. P. - nr [...] i [...] - przy czym umowa zawarta została na czas określony od dnia 10 maja 2012 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., a więc w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 30 lipca 2018 r. spółka nie była w posiadaniu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Jednocześnie z uwagi na fakt, że spółka poinformowała o utracie posiadania tytułu prawnego do wskazanych działek na ponad miesiąc przed wydaniem decyzji - należało uznać, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie nie mógł weryfikować w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 30 lipca 2018 r.
Jednak – jak zauważył organ II instancji postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem niezależnym i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, bowiem w toku tego postępowania powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do przesłanek zwrotu środków nienależnie lub nadmiernie pobranych.
Organ II instancji szczegółowo raz jeszcze obliczył powierzchnię działek do których powinna zostać przyznana płatność zgodnie z przepisami i uznał, że należna kwota płatności w ramach wariantu:
4.3 Murawy za rok 2017 wynosi 27 833,00 zł;
4.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 20 925,59 zł;
4.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 5 479,93 zł (płatność powinna być pomniejszona o 13,45 zł);
4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające wynosi 844,23 zł;
4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosi 74 202,07 zł;
4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wodniczki wynosi 0 zł - z uwagi na fakt, że
w dniu 30 lipca 2018 r. skarżąca nie była już w posiadaniu zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych;
4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza wynosi 12 674,96 zł;
5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 41 883,91 zł;
5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 1 229,43 zł;
7.1.2 Bydło białogrzbiete wynosi 14 400,00 zł
Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. z 2014 r., Nr 227, poz. 69 ze zm., dalej jako "rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) Nr 809/2014"). Stosownie do powołanej regulacji w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Jednocześnie obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost
z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2422, ze zm., dalej jako "ustawa o PROW"), zgodnie
z którym nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej, podlegają zwrotowi wraz
z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy,
o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Powierzchnia uwzględniona do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w roku 2017 była większa niż faktyczna powierzchnia ustalona na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym spółki, a także dokumentów, dotyczących utraty tytułu prawnego do części działek objętych zobowiązaniem. W związku z tym środki wypłacone spółce były w nienależnej wysokości, zasadne stało się ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za rok 2017 w łącznej wysokości 371 186,19 zł, na którą składają się kwoty nienależnie pobrane w ramach wariantów:
• 4.3 Murawy - 433,82 zł,
• 4.5 Półnaturalne łąki świeże - 687,02 zł,
• 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki – 368 283,04 zł,
• 4.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające - 42,26 zł,
• 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne – 1 492,35 zł,
• 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne - 405,82 zł.
Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że ustalony stan faktyczny wskazuje na konieczność uwzględnienia dopłaty w ramach następujących wariantów:
• 120,09 zł w wariancie 4.8
• 38,03 zł w wariancie 4.11
Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o PROW
w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.
z 2013 r., Nr 347, poz. 549 ze zm., dalej jako "Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013"), organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARIMR odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy. Art. 54 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 stanowi, że
w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie
w następujących przypadkach:
a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony
i. jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek;
lub
ii. jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek,
a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;
b) w przypadku, gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.
Organ II instancji wyjaśnił, że kwota nienależnie pobranych płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych wyniosła łącznie 371 186,19 zł i przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, tym samym w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Natomiast przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W ocenie organu
II instancji analizując przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności stwierdzić należy, iż nie zaistniały one
w rozpatrywanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że zasadą jest, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężające.
Organ II instancji wyjaśnił, że spółce wypłacone zostały środki na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie z dnia
30 lipca 2018 r. oraz na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie z dnia 10 grudnia 2020 r. Płatności te wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. przyznał spółce płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną m.in. w wariancie 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki do powierzchni 481,09 ha, podczas gdy dokumenty poświadczające utratę posiadania tych działek wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie przed dniem wydania tejże decyzji. W związku
z tym w przypadku stwierdzenia, iż płatność została dokonana na skutek błędu Agencji, dla zastosowania regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 konieczne jest jednoczesne rozważenie, czy błąd ten mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę.
Zdaniem organu II instancji, przyznana spółce płatność do działek, do których utraciła ona tytuł prawny niewątpliwie wynikała z błędu organu I instancji, niemniej jednak błąd ten mógł zostać wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach. Spółka jako podmiot zawodowo zajmujący się rolnictwem winna zachować należytą staranność w prowadzonej przez siebie działalności, której współfinansowania oczekuje ze środków publicznych. Składając wniosek, spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do użytkowania gruntów,
a miała świadomość, iż do części gruntów zgłaszanych we wniosku posiada umowę dzierżawy zawartą na czas określony. Podkreślenia wymaga, że umowa dzierżawy została zawarta na czas określony od dnia 10 maja 2012 r. do dnia 31 grudnia
2017 r. Złożenie w dniu 8 czerwca 2018 r. pisma przez Prezesa Zarządu
E. Sp. z o.o., w którym informuje o zaistnieniu przypadku siły wyższej, uniemożliwiającym realizację zobowiązania na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], nie stanowi zatem, że jest to zdarzenie o charakterze siły wyższej, bowiem ta okoliczność "braku zapewnienia posiadania gruntu zgłoszonego do płatności przez, cały czas trwania zobowiązania", nie mieści się w katalogu przypadków "siła wyższa i "nadzwyczajne okoliczności".
Zatem druga przesłanka wykluczająca obowiązek zwrotu nie została spełniona. A tylko łączne spełnienie obu przesłanek może skutkować odstąpieniem od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Oceniając, czy wystąpiły kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności organ II instancji wyjaśnił, że spółka dnia 8 czerwca 2018 r. poinformowała
o zaistnieniu przypadku siły wyższej, uniemożliwiającym realizację zobowiązania na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], przy czym spółka składając wniosek w dniu 31 maja 2017 r., miała świadomość terminu zakończenia umowy. W okolicznościach sprawy nie można mówić o wystąpieniu siły wyższej. Spółka posiadała wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności. Za zdarzenie o charakterze siły wyższej nie może być bowiem uznana okoliczność braku zapewnienia posiadania gruntu zgłoszonego do płatności przez cały czas trwania zobowiązania.
Dokonując oceny przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r, ze zm., dalej jako "Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95") organ II instancji, stwierdził że nie zaistniały przesłanki wymienione
w tym przepisie. Organ II instancji wyjaśnił bowiem, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie powstaje, jeżeli upłynął okres wynoszący 4 lata (maksymalnie 8 lat uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika.
Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu, bowiem przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
W ocenie organu II instancji - szkoda dla budżetu Wspólnoty powstała w dacie wypłaty pomocy za rok 2017, która miała miejsce w dniach: 17 sierpnia 2018 r. oraz 29 grudnia 2020 r. Natomiast za datę działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii, należy przyjąć dzień 8 czerwca 2018 r., tj. datę podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, przekazania nieruchomości Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie. W związku z tym, 4 letni okres przedawnienia należy liczyć od dnia 8 czerwca 2018 r., tj. od daty podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, dlatego też termin przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych płatności za rok 2017 nie minął w dacie wszczęcia postępowania
w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności na rok 2017, tj. 15 kwietnia 2022 r. Termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Jeżeli zaś chodzi
o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono
w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.
Organ II instancji wyjaśnił, że na przerwanie biegu terminu miały wpływ zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz uzupełnienie przedmiotowego zawiadomienia, a także wydane w ich następstwie decyzje.
Organ II instancji podkreślił również, że błędy popełniane przez rolnika podczas wypełniania i składania wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności. Podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy prawa wskazują jednoznacznie, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść tak daleko idące konsekwencje.
Z tych też powodów organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agenci Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa zarzucając jej naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w efekcie błędnego ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych oraz poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania, w których skarżąca wskazywała na okoliczności wykluczające zastosowanie w stosunku do niej zmniejszeń płatności;
2. art. 6 k.p.a poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie
i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tego aktu;
4. art. 29 ustawy o ARiMR poprzez zupełnie bezpodstawne przyjęcie, że normy te oprócz wskazania formy prawnej, w której odchodzi do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności oraz wskazania organu właściwego do ustalenia w tejże formie decyzji wysokości kwot nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi, miałyby jakoby zawierać również rzekome upoważnienie dla wymienionego organu do merytorycznego rozstrzygania
o nienależnym charakterze określonych środków otrzymanych w przeszłości przez danego beneficjenta, w oderwaniu od istniejących, obiektywnych okoliczności prawnych - w tym w szczególności od prawomocnych
i niepodlegających wzruszeniu decyzji administracyjnych - stwierdzających należność tychże środków;
5. art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (EU) Rr 809/2014 poprzesz jego niezastosowanie, pomimo niewykazania, że beneficjent pomocy mógł wykryć ewentualny błąd organu przydzielającego płatność;
6. art. 3 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 poprzez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie doszło do przerwania okresu przedawnienia.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie
o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu na jej rzecz koszów postępowania według przepisanych norm.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzję organ usiłuje uzasadnić za pomocą argumentacji o charakterze merytorycznym, tzn. podnosząc okoliczności faktyczne i argumenty, które mogły być analizowane w ramach postępowania
w przedmiocie wniosku strony o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na dany rok, nie zaś w ramach postępowania o ustaleniu kwoty nienależnych płatności, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania "merytorycznego". W szczególności decyzja, o której mowa w normie kompetencyjnej z art. 29 ustawy o ARiMR nie stanowi sama w sobie podstawy prawnej, umożliwiającej zmianę obowiązującego, ostatecznego i niewzruszalnego rozstrzygnięcia organu administracji. Wymieniony przepis nie daje organom ARiMR żadnych prawnych narzędzi do tego, aby podważać prawomocne rozstrzygnięcia. Tymczasem w sprawie niniejszej organ usiłuje za pomocą wspomnianego przepisu obejść prawo, konkretnie zaś przepisy ustawy k.p.a., które jasno, a zarazem ściśle określają prawne przesłanki wzruszenia prawomocnych decyzji administracyjnych
i które są wyrazem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Za bezprawne uznać trzeba to, że obecnie to organy administracji w taki sam sposób usiłują kwestionować i podważać ustalenia prawomocnej i niewzruszalnej decyzji w sprawie przyznania płatności (a więc decyzji, której przedmiotem jest ocena spełnienia przez wnioskodawcę prawnych warunków do uzyskania płatności) na bezpodstawnie zainicjowanym przez siebie etapie postępowania w sprawie zwrotu płatności. Beneficjenci, będący adresatami decyzji "zwrotowych", na etapie ich zaskarżenia nie mają już prawnej możliwości prowadzenia polemiki z ustaleniami faktycznymi oraz ocenami prawnymi ustalonych okoliczności zawartymi w poprzedzających decyzjach merytorycznych, tj. decyzjach wydanych we właściwym postępowaniu w przedmiocie wniosku o przyznanie określonych płatności na określony rok, tymczasem organy ARiMR w sprawie niniejszej usiłują wykorzystać postępowanie "zwrotowe", tj. dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do zmiany ustaleń i ocen zawartych w prawomocnej decyzji wydanej we właściwym i zakończonym postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca podkreśliła, że otrzymała płatności na podstawie niewzruszonej decyzji z dnia 30 lipca 2018 r., a obecnie ze względu na fakty istniejące w chwili wydawania decyzji i znane już wówczas organowi, bez eliminowania z obrotu decyzji o płatnościach organ zamierza wypłacone kwoty odebrać. Istniejące w porządku prawnym mechanizmy pozwalające na wyeliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji są precyzyjne i w sposób rozsądny chronią słuszne interesy uczestników obrotu prawnego. Obecnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie dokonuje natomiast ponownej oceny okoliczności sprawy zakończonej ostateczną decyzją
z dnia 30 lipca 2018 r. nie podejmując już próby formalnego działania wobec kwestionowanej przecież przez niego decyzji.
Zdaniem skarżącej przyjęta przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie za oczywistą okoliczność, że beneficjent mógł wykryć, że otrzymuje płatność nienależną, gdyż przyznający płatność organ popełnił błąd, nie została
w sprawie wcale wykazana. Kwestia ta dotyczy przede wszystkim płatności
w zakresie realizacji wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wodniczki, który ma najistotniejsze znaczenie finansowe w niniejszej sprawie, gdyż odmowa płatności w tym zakresie ma wartość 368 283,04 zł. Wydając decyzję z dnia 30 lipca 2018 r. organ I instancji być może błędnie zastosował prawo. Nie mógł natomiast pozostawać w błędzie co do stanu faktycznego sprawy (a na taki błąd de facto się powołuje), gdyż został o tym stanie rzetelnie poinformowany przez stronę, i to
w czasie poprzedzającym wydanie decyzji. Spółka mogła natomiast pozostawać
w przekonaniu, że skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie przyznał jej płatności po złożeniu wyczerpujących i zgodnych z prawdą wyjaśnień co do posiadanych gruntów, to znaczy, że płatności należą jej się w przyznanej wysokości. Stwierdzenie, że beneficjent mógł z łatwością wykryć błąd (co do faktów bądź co do prawa) jest zatem bezpodstawne. Spółka mogła pozostawać bowiem
w przekonaniu, że organ należycie ocenił, jak zgłoszone przez nią, niezgodne przecież z jej intencją i przez nią niezawinione, zmiany stanu posiadania ziemi wpływają na prawo do płatności związane z realizowanym programem.
W ocenie skarżącej nie było wcale oczywiste, że organ I instancji wydając decyzję z 30 lipca 2018 r. działał pod wpływem błędu. Strona mogła pozostawać
w przekonaniu, że organ wydał korzystną dla niej decyzję pomimo posiadania wiedzy o faktycznej wielkości użytkowanych gruntów, gdyż zastosował odpowiednie zasady kwalifikowania gruntów, zaliczające do użytków grunty "utracone" na skutek zaistnienia okoliczności o charakterze siły wyższej. Należy przypomnieć, że właśnie w ten sposób spółka przedstawiła wówczas organowi I instancji okoliczności utraty części posiadanych gruntów. Nie jest zatem wcale oczywiste, że spółka mogła
z łatwością zauważyć błąd organu co do przyjętego stanu faktycznego.
Skarżąca rozwinęła także argumentację dotyczącą przedawnienia podkreślając, że o ile przyjęta przez organ data początkowa nie budzi wątpliwości,
o tyle kwestia przerwania biegu okresu przedawnienia już tak, bowiem korespondencja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie ze spółką
z pewnością nie była aktem organu władzy. W nauce prawa przyjmuje się, że przez akt rozumie się jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygające w sposób prawnie wiążący o sytuacji, materialno-prawnej, bądź procesowej, indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie. Aktem może być decyzja, postanowienie, nakaz, licencja, pozwolenie, koncesja itp. Wspomniana przez organ korespondencja, nie kształtowała w żaden sposób praw materialnych czy procesowych skarżącej. Aktem organu władzy była natomiast niewątpliwie "pierwsza" decyzja zwrotowa z dnia 20 maja 2022 r., doręczona stronie 23 maja 2022 r. Decyzja ta mogłaby zostać uznana za akt przerywający bieg przedawnienia, została ona jednak następnie w dniu 15 lipca 2022 r. uchylona przez organ II instancji. Uchylenie decyzji niewątpliwie spowodowało również automatycznie wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc wszystkich konsekwencji jej zaistnienia. W wyniku uchylenia decyzji należy stwierdzić, że w dniu 23 maja 2022 r. do przerwania biegu przedawnienia nie doszło. Następna decyzja, z 28 grudnia
2022 r., została doręczona dopiero w dniu 16 stycznia 2023 r., czyli już po upływie okresu przedawnienia. Siłą rzeczy nie wpłynęła ona na sytuację prawną strony
w zakresie przedawnienia.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że ma prawo wywodzić swoje prawa
z oficjalnie opublikowanego polskiego tekstu Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Przy czym wydaje się, iż istnieje rozbieżność pomiędzy wersjami językowymi. Przynajmniej niektóre wersje obcojęzyczne mówią
o działaniach bądź czynnościach administracji, a nie o aktach administracyjnych. Skarżąca może obstawać przy żądaniu oceny swojej sytuacji prawnej w oparciu
o wersję polską, w tym przypadku dla niej korzystną: mówi ona o akcie organu administracji, pojęcie takiego aktu jest na gruncie nauki prawa administracyjnego jasne i bez wątpienia w niniejszej sprawie nie było aktu przerywającego bieg przedawnienia przed jego upływem.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Rację ma organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 29 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 marca
2023 r. Zgodnie bowiem z art. 158 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych,
w których płatność lub pomoc finansowa zostały przyznane na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stosuje się przepisy ustawy
o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z tym przepisem środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków (art. 29 ust. 1).
Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c), a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie powołanego powyżej przepisu ma rozstrzygać nie tylko o tym, czy płatność została dokonana nienależnie, ale także o tym czy obowiązek zwrotu płatności przez rolnika ma zastosowanie w danych okolicznościach. Przyjmuje się także, że postępowanie
w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy
o ARiMR, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
28 czerwca 2019 r. sygn. I GSK 192/18).
Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została zaakceptowana
w orzecznictwie. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, w którym stwierdzono, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA
z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20 czy wyroku NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. I GSK 632/22, w którym wyraźnie stwierdzono, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji
o przyznaniu płatności.
Nadto sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do pobrania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne (zob. wyroki NSA z: 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1302/17, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/16,
z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3077/16).
Nietrafne w tym kontekście są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 29 ustawy o ARiMR poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy uprzednio w prawomocnych, indywidualnie adresowanych decyzjach administracyjnych przyznana została płatność, a brak jest przesłanek zastosowania trybów dopuszczających wzruszenie owych decyzji ostatecznych. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. Decyzja
o zwrocie nienależnie pobranych płatności obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Na gruncie prawa wspólnotowego obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisów Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego Rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. W omawianym przypadku środki publiczne wypłacone skarżącej
z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowisko-klimatycznych za rok 2017 pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, a zatem z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Dla ustalenia, czy skarżąca była zobowiązana do zwrotu tych środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły w jakimkolwiek zakresie "płatności nienależne". Przepisy powołanej ustawy nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie wywodzić trzeba z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej
w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego, jakim jest realizacja przez producenta rolnego programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Podejmując się bowiem udziału w tym programie beneficjent z zasady ma świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami w ramach określonych pakietów
i wariantów.
Jednocześnie obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 44 ust. 1 ustawy o PROW, zgodnie z którym, nienależne kwoty pomocy
i pomocy technicznej, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Uszczegółowieniem zasad zwrotu omawianej płatności jest przepis § 34 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. Stosownie do § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne
w ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 - 6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie.
Przypomnieć należy, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności - brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w którym uchybień nie stwierdzono. Obowiązek zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem
i kompleksowym charakterem realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w ww. programie wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania, które w przypadku skarżącego rozpoczęło się 15 marca 2016 r. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolno-środowiskowo-klimatycznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych rozpoznających tego rodzaju sprawy (por. wyroki NSA
z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1175/18; z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 1118/18; z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5397/16; z 30 czerwca 2020 r. sygn.
I GSK 497/20).
Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa
w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków
o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr [...] lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe, przez 5 lat -
w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W świetle art. 28 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia nr 1305/2013, płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 rozporządzenia. W należycie uzasadnionych przypadkach, aby osiągnąć cele środowiskowe płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne mogą być udzielane innym zarządcom gruntów lub grupom takich osób.
Należy pamiętać, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Przestrzeganie tych wymogów wiąże się natomiast z posiadaniem przez ten okres gruntów, w stosunku do których przyznano płatności.
W przedmiotowej sprawie skarżąca w pierwszym roku podjęła zobowiązanie m.in. w ramach wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki, wskazując powierzchnię gruntów 481,09 ha, obejmującą działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże – wskazując m.in. działkę nr [...] o powierzchni 1,77 ha. Działki te skarżąca posiadała na podstawie umowy dzierżawy zawartej dnia 10 maja 2012 r. ze Skarbem Państwa – Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Lublinie. Przedmiotowa umowa zawarta została na czas określony do 31 grudnia 2017 r., a zwrot przedmiotu dzierżawy miał nastąpić do dnia 15 stycznia 2018 r. Faktyczne przekazanie przedmiotu umowy miało miejsce w dniu 8 czerwca 2018 r. Bezspornie więc spółka nie posiadała już w dacie wydania decyzji z dnia 30 lipca 2018 r. tytułu prawnego do wskazanych wyżej nieruchomości.
Należy przy tym podkreślić że zgodnie z § 19 ust. 1a Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej rolnik lub zarządca składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do którego ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny.
Tym samym – spółka składając wniosek o przyznanie płatności na 2017 r. miała pełną świadomość, że nie jest w stanie spełnić warunku wskazanego
w przywołanym przepisie w całym okresie podjętego obowiązania.
Przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone zostały w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014. Przepis ten stanowi, że obowiązek zwrotu, którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu muszą być spełnione łącznie, tj.
1) płatność dokonana musi być na skutek błędu organu,
2) błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10 - Lex nr 1083303 i wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 315/13).
Ponadto, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celem, określonego
w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20).
Przyznanie skarżącej płatności do działek rolnych, co do których straciła ona tytuł prawny i posiadanie było oczywiście błędem organu, w sytuacji gdy 8 czerwca 2018 r. organ I instancji został o tym fakcie poinformowany. Zdaniem Sądu należy jednak przyznać rację organowi II instancji, że błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Decyzja organu I instancji z dnia 30 lipca 2018 r. została osobiście odebrana przez Prezesa Zarządu spółki. Z jej treści wyraźnie wynika, że spółce została przyznana płatność w wysokości 368 283,04 zł do wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki. W orzecznictwie wskazuje się, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20).
Trudno jest przyjąć w takim przypadku, że skarżąca będąca spółką prawa handlowego, a więc przedsiębiorcą, istniejącą na rynku od 2011 r., posiadającą kapitał zakładowy w wysokości 2 mln zł i trzyosobowy zarząd nie zauważyła, że przyznane jej zostały płatności w kwocie ponad 350 tys. zł do nieruchomości, których już nie posiadała.
W tym miejscu zdaniem Sądu warto zwrócić uwagę, że w istotę wykonywania działalności gospodarczej wpisane jest posiadanie określonej wiedzy fachowej, obejmującej nie tylko kwalifikacje niezbędne z punktu widzenia formalnego, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej oraz ustalone, zwłaszcza zwyczajowo, standardy wymagań. Profesjonalizm przedsiębiorcy w zakresie standardów zachowania powinien przejawiać się w dwóch podstawowych cechach: postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy oraz sumienności. Od podmiotu zajmującego się określoną działalnością zawodowo wymaga się, oprócz fachowych kwalifikacji, zwiększonego zaangażowania w podjęte działania przygotowujące
i realizujące świadczenie. Taki podmiot powinien wykazywać w swoim zachowaniu większą zapobiegliwość, rzetelność i dokładność. Konstruując wzorzec należytej staranności przedsiębiorcy, należy uwzględniać to, że jego działalność jest prowadzona stale i, przynajmniej w założeniu, jest oparta na szczególnej wiedzy
i umiejętnościach. Prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności profesjonalnej uzasadnia zwiększone – w porównaniu do nieprofesjonalistów – oczekiwanie otoczenia co do jego umiejętności, wiedzy, skrupulatności i rzetelności, zapobiegliwości oraz zdolności przewidywania. W odniesieniu do modelu profesjonalisty nie chodzi jednak o staranność ponadprzeciętną, lecz o staranność, która jest wymagana od zawodowca należycie wykonującego określoną działalność gospodarczą, w granicach zasad prowadzenia tej działalności (zob. K. Czub [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba,
A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 355).
W związku z tym można było i należało oczekiwać od skarżącej, że dostrzeże ona błąd organu I instancji polegający na przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r. do nieruchomości, co do których nie było już realizowane podjęte zobowiązanie.
Jednocześnie w przypadku pozostałych wariantów podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego należy wskazać, że w gospodarstwie rolnym skarżącej w roku 2017 zostały przeprowadzone czynności kontrolne na miejscu, które wykazały nieprawidłowości polegające m.in. na zadeklarowaniu powierzchni działki większej niż powierzchnia stwierdzona, a nieprawidłowości te miały wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni uprawnionej do płatności. Należy zgodzić się
z organem II instancji, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną,
a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla której potrzeb wykorzystuje się techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS). Przeprowadzona kontrola administracyjna w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości
w deklaracji powierzchni działek. W tych przypadkach przyznanie płatności nie wynikało z pomyłki organu. Dopiero ustalenia w toku kontroli na miejscu co do faktycznej powierzchni kwalifikującej się do płatności pozwoliły stwierdzić opisane nieprawidłowości. W tego rodzaju sytuacji nie można mówić o pomyłce organu, jako przyczynie wypłaty nienależnej kwoty płatności. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych obliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.
Z kolei za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, odpowiada występujący z nim rolnik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie budzi wątpliwości, że skarżąca przy dołożeniu należytej staranności mogła się dowiedzieć, iż część zgłaszanych przez nią we wniosku gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Zasadnie organ zwrócił uwagę na okoliczność podpisania przez skarżącą zawartego we wniosku o przyznanie płatności oświadczenia, iż znane jej są zasady przyznawania płatności.
Wobec powyższego Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że doszło do pobrania przez skarżącą nienależnych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za 2017 r., co obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
W skardze skarżąca akcentuje również, że w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, bowiem za takie nie można uznać korespondencji kierowanej do spółki. Jedynie decyzja administracyjna mogłaby przerwać bieg terminu przedawnienia. W konsekwencji w ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95.
Sąd nie podziela w tym zakresie argumentacji skarżącej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków,
w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Pomiędzy stronami nie jest sporny moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, a jedynie kwestia jego przerwania.
Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko TSUE, że aktem, który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest każde zawiadomienie podmiotu, które wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Herbert Handlbauer GmbH). Jeżeli chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie
z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można znaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za właściwy w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG, pkt 33 i pkt 47).
Dodatkowo wskazać można na postanowienie TSUE z dnia 28 czerwca
2022 r. w sprawie C-728/21 OF przeciwko Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP), w którym zawarto tezę, że celem ustanowienia terminu przedawnienia jest zagwarantowanie pewności prawa, a także że cel ten nie zostałby w pełni osiągnięty, gdyby bieg tego terminu mógł być przerwany przez każdą ogólną czynność kontrolną organów administracji krajowej niemającą związku
z podejrzeniami o nieprawidłowości w odniesieniu do operacji określonych
w wystarczająco dokładny sposób. Jeśli natomiast organy krajowe przekazują danej osobie sprawozdanie stwierdzające nieprawidłowość, do której się ona przyczyniła
w związku z konkretną operacją, i żądają od niej przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących tej operacji lub w związku z ową operacją nakładają na nią karę, organy te wydają dostatecznie precyzyjne akty odnoszące się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.
TSUE wprost stwierdził, że sprawozdanie z kontroli, które ogranicza się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o jakimkolwiek zamiarze wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie tej nieprawidłowości można wszakże uznać za ''akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania''
w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli określa ono w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.
W świetle powyższego skoro nawet sprawozdanie z kontroli może zostać uznane za "akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania" to tym bardziej aktem takim będzie sformalizowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności. Jest to bowiem następny etap po powzięciu informacji przez organ
i zaistnieniu nieprawidłowości.
W związku z tym zawiadomienie skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia 15 kwietnia 2022 r. dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości polegających na nienależnym pobraniu płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na 2017 r. do wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki, w ocenie Sądu w sposób precyzyjny, jasny i dostateczny konkretyzuje o jakie nieprawidłowości chodzi. Co ważne zawiadomienie to nie wskazuje na możliwe inne nieprawidłowości, dlatego też kolejnym zawiadomieniem – tym razem z dnia 5 maja 2022 r. organ I instancji już doprecyzował, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na podstawie złożonego przez spółkę wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 dotyczy kwot wypłaconych na podstawie wniosku za rok 2017 w dniach 17 sierpnia 2018 r. i 29 grudnia 2020 r. tym samym należy stwierdzić, że zawiadomienia te jako – "akt właściwego organu władzy,
o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia. A w konsekwencji zaskarżona decyzja nie została wydana
w warunkach przedawnienia.
W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania
w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu skutkuje przerwaniem biegu terminu przedawnienia (zob. wyrok NSA z 21 września 2022 r. w sprawie I GSK 2864/18, wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. w sprawie I GSK 1055/21, wyrok NSA
z 5 stycznia 2022 r. w sprawie I GSK 2859/18, wyrok NSA z 28 października 2020 r. w sprawie I GSK 596/18, czy wyrok NSA z 28 maja 2020 r. w sprawie I GSK 1909/19).
W ocenie Sądu, również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia. Należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednym z kluczowych zadań organów
w ramach postępowania dowodowego jest obowiązek wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). W istocie stan faktyczny nie był w sprawie sporny, a zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie był przez skarżącą kwestionowany. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły okoliczności związane z podjęciem przez skarżącą zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2016 r., złożeniem wniosku o przyznanie płatności
w kolejnym roku. Skarżąca również nie kwestionowała okoliczności wynikających
z kontroli na miejscu oraz faktu utraty posiadania części gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Zarzuty skarżącej koncentrowały się raczej na naruszeniu prawa materialnego, a nie procesowego.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).