III SA/Lu 226/25

III SA/Lu 226/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Jerzy Marcinowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 140
art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia 7 grudnia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 30 września 2024 r. A. W. (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez A. W., wniosła do Starostwa Powiatowego w P. podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację przepływu udziałów we wspólnocie gruntowej wsi O. w ewidencji prowadzonej przez Starostę P. , w związku z możliwością podziału wspólnoty podczas wszczętego postępowania scaleniowego.
W dniu 12 listopada 2024 r. do organu wpłynęło kolejne pismo strony, w którym ponowiono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację przepływu udziałów we wspólnocie gruntowej wskazując, że chodzi o aktualizację danych w ewidencji gruntów dotyczących uprawnionych od udziałów we wspólnocie gruntowej.
Organ I instancji wezwał stronę do sprecyzowania żądania wyjaśniając, że podmiotem wyłącznie legitymowanym w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych jest zarząd spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej
W odpowiedzi z dnia 25 listopada 2024 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że w jego opinii przepływ udziałów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i związane z tym zmiany były zgłaszane przez nieformalny zarząd z naruszeniem prawa i żąda on wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu rzetelną weryfikację przepływu udziałów we wspólnocie gruntowej.
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2024 r. Starosta P. odmówił wszczęcia postepowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.).
Stwierdził, że w odniesieniu do działek ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, których dotyczy przedmiotowy wniosek, strona skarżąca nie należy do kręgu osób, o których mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151) – dalej jako "p.g.k." Właścicielem działek jest wspólnota gruntowa wsi O., do zagospodarowania której powołana jest przewidziana przepisami prawnymi spółka. Spółka działa przez swoje organy, m.in. zarząd. Jak wynika z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1454), dalej jako "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych", nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Każda kolejna aktualizacja osób uprawnionych następuje więc w trybie art. 18 tej ustawy, zaś podmiotem uprawnionym do dokonania aktualizacji jest spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą.
Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do skutecznego dokonania aktualizacji. Podmiotem wyłącznie legitymowanym do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych jest zarząd spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
A. W. wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenia oraz uchylenia e postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 §1, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i w zw. z art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wskazała na niezgodność z prawem zapisów w ewidencji gruntów i budynków Starostwa P. , w zakresie wspólnoty gruntowej wsi O., polegającą na przenoszeniu praw do wspólnoty gruntowej od osób uprawnionych na osoby nieposiadające prawa do tych praw (udziałów).
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy błędnie uznały, że nie ma ona statusu strony, ponieważ w rzeczywistości posiada 137 udziałów we wspólnocie i jest samoistnym posiadaczem. W konsekwencji należy do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Skarżąca wskazała również, że posiada interes prawny ze względu na naruszenie jej praw materialnych. Zarząd wspólnoty wnioskował przepływ udziałów niezgodnie z prawem, czego starosta nie weryfikował i dokonywał zmian w ewidencji gruntów, naruszając prawa materialne innych uprawnionych – również skarżącej. Zdaniem strony, po otrzymaniu informacji o nieprawidłowościach, jakie zostały popełnione w ewidencji gruntów, nawet jeśli organ nie uznał podstawy prawnej wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania, to i tak niezwłocznie powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, że organ prawidłowo ustalił treść żądania strony skarżącej. Jak wynika z treści wniosku oraz późniejszych pism kierowanych do organu I instancji, skarżąca wniosła o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez weryfikację przepływu udziałów we wspólnocie gruntowej wsi O. w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem strony, zarząd wspólnoty gruntowej dokonał zgłoszenia osób nieuprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, czego starosta nie zweryfikował i w rezultacie dane zawarte w ewidencji gruntów są niezgodne z prawem. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że wniosek strony dotyczy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O..
Kwestia sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy skarżąca była osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w powyższym zakresie.
Zasady funkcjonowania wspólnot gruntowych zostały uregulowane w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, podobnie jak wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, jest ustalany jednorazowo, według stanu na datę wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to jest na dzień 5 lipca 1963 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (ust. 2). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wyłącznie zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Takiej legitymacji nie posiadają natomiast poszczególne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej.
Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy, stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Stosownie do art. 22 ust. 2 p.g.k., podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. – informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. wskazano właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania..
Z uwagi na treść powyższego przepisu nie można również uznać, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Interesu prawnego strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem nie można wyprowadzać wyłącznie na podstawie przepisów p.g.k., z pominięciem omawianych regulacji zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1529/19). Przede wszystkim zaś, wniosek skarżącej nie dotyczy jej praw do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O., lecz osób trzecich, które jej zdaniem zostały zgłoszone z naruszeniem prawa.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Podmiotem wyłącznie uprawnionym do zgłaszania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziałów w wspólnocie gruntowej jest zarząd spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą, nie zaś osoby, którym te udziały przysługują. Tym samym uznać należy, że zgłoszone w niniejszej sprawie żądanie dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez weryfikację przepływu udziałów pochodziło od osoby nieuprawnionej.
Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. W przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju postanowienie, sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie zasadności wniosku i podniesionych w nim zarzutów co do ewentualnej niezgodności wpisów w ewidencji z przepisami prawa, a jedynie bada prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tych też względów sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi w zakresie niezgodności wpisów w ewidencji z przepisami prawa.
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie również naruszenia przepisów postępowania. W ocenie sądu organy obu instancji wywiązały się z ciążących na nich obowiązków wynikających z przepisów k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.).
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi było postanowienie wymienione w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.