III SA/Lu 207/09

III SA/Lu 207/09 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak
Marek Zalewski /przewodniczący/
Maria Wieczorek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1563/09 - Wyrok NSA z 2010-01-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1080
art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Wola Mysłowska z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XX/158/08 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Wilczyskach oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 29 grudnia 2008 r. Rada Gminy Wola Mysłowska, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła uchwałę nr XX/158/08 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Wilczyskach.
Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Z kolei zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W myśl art. 19 ust. 2 powołanej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.
Przewidziany powyższymi przepisami obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych rzez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy jako reprezentacja i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obrona ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku.
Wojewoda Lubelski przytacza wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1282/07) oraz z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1402/08), z których wynika, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych wymagających zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Wola Mysłowska nie przedstawiła związkom zawodowym do zaopiniowania projektu uchwały Nr XX/158/08 w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Jak wynika z dokumentów przedłożonych organowi nadzoru, Prezes Zarządu Oddziału ZNP w Woli Mysłowskiej była informowana o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Wilczyskach oraz brała udział w spotkaniu zorganizowanym w Urzędzie Gminy Wola Mysłowska w dniu 29 grudnia 2008 r. dotyczącym zamiaru likwidacji tej szkoły. Z przebiegu spotkania z dnia 29 grudnia 2008 r. sporządzono protokół, zgodnie z którym plany likwidacji szkoły w Wilczyskach zostały zaopiniowane pozytywnie przez Prezesa Zarządu ZNP w Woli Mysłowskiej.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego reprezentowanie ZNP i jego członków wobec pracodawców, organów prowadzących szkoły i placówki oświatowe oraz innych podmiotów na terenie działania oddziału należy do kompetencji zarządu oddziału. Zarząd oddziału może upoważnić prezydium lub sekretariat zarządu oddziału do podejmowania decyzji w niektórych sprawach należących do kompetencji zarządu oddziału (art. 52 ust. 3 statutu ZNP). Prezydium może upoważnić sekretariat zarządu oddziału lub poszczególnych jego członków do podejmowania decyzji w niektórych prawach należących do kompetencji prezydium zarządu oddziału (art. 53 ust. 3 statutu ZNP).
Według nadesłanego do organu nadzoru oświadczenia Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w Woli Mysłowskiej z dnia 11 marca 2009 r. upoważnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 3 Statutu ZNP, nie zostało wydane i Prezes Zarządu nie posiada kompetencji do podejmowania decyzji w sprawach należących do prezydium zarządu oddziału.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że projekt przedmiotowej uchwały sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Wilczyskach nie został konsultowany z odpowiednimi władzami statutowymi związku zawodowego.
W ocenie Wojewody Lubelskiego uchwała Nr XX/158/08 została zatem podjęta z naruszeniem obowiązku w formie zasięgnięcia opinii, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wola Mysłowska wniosła o jej oddalenie oraz o zobowiązanie organu do wykazania, że Związek Nauczycielstwa Polskiego spełnia kryteria reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
Rada wyjaśniła, że mimo, że nie miała takiego obowiązku, to przeprowadziła konsultacje społeczne przed powzięciem zaskarżonej uchwały, a także poinformowała Związek Nauczycielstwa Polskiego w październiku 2008 r. na naradzie dotyczącej uzgadniania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli. Następnie Wójt Gminy uzyskał w dniu 29 grudnia 2008 r. pozytywną opinię Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Woli Mysłowskiej przedmiocie likwidacji szkoły, o czym świadczy stosowny protokół dołączony do akt sprawy.
Rada podnosi też, że Związek Nauczycielstwa Polskiego nie spełnia warunków do uznania go za reprezentatywną organizację związkową, a w każdym razie Wojewoda Lubelski nie przedstawił żadnych na to dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Proces podejmowania uchwały nie naruszył obowiązującego prawa.
Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie, z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Mimo, że kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 333/05, który stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym.
Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (zob. art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych.
W ocenie faktycznym sprawy uchwała dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 353/07 - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ani z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze.
Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo Sąd ten uznał w cytowanym wyroku, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.
Podzielając powyższe poglądy należy więc stwierdzić, że podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Na marginesie należy dodać, że w trakcie prac nad uchwałą Związek Nauczycielstwa Polskiego był informowany wiedział, o toczących się pracach, a Prezes Zarządu Okręgu ZNP w Woli Mysłowskiej uczestniczył w pracach poprzedzających podjęcie takiej uchwały.
Organy związkowe na żadnym z etapów procedowania nie przedstawiły Gminie stosownych informacji, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2002 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. 01.100.1080 ze zmianami).
Brak tychże określonych prawem dokumentów uniemożliwił Radzie Gminy Wola Mysłowska dokonanie oceny, czy zachodzi potrzeba brania pod uwagę tegoż Związku w ramach procedury konsultacyjnej. Ciężar wynikający z obowiązku konsultacji nie może spoczywać na jednej stronie, a współpraca wymaga zaangażowania obu stron.
Jak zaś wyjaśnił to pełnomocnik Rady Gminy Wola Mysłowska na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. – na terenie Gminy funkcjonuje tylko jeden związek zawodowy – mianowicie Związek Nauczycielstwa Polskiego. Pełnomocnik Wojewody nie zakwestionował tego faktu.
Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.