III SA/LU 195/24

III SA/Lu 195/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Ewa Ibrom
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24a § 9 i § 10
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 195/24
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi W. M. (dalej jako "skarżący" lub "strona") jest decyzja Lubelskiego Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2024 r. w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów
i budynków.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Starosta B. w latach 2019-2021 przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków gminy B. . Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu do wglądu w dniach od 12 do 30 lipca 2021 r. Po upływie okresu wyłożenia oraz rozpatrzeniu zgłoszonych uwag operat z modernizacji ewidencji gruntów
i budynków został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w dniu 20 września 2021 r. za nr [...]
Informacja o tym, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (pod pozycją [...]) w dniu 22 czerwca 2022 r.
Skarżący pismem z dnia 6 lipca 2022 r. (uzupełnionym pismami z dnia 3 sierpnia 2022 r., dnia 15 września 2022 r. i dnia 20 października 2022 r.) wniósł zarzuty do przeprowadzonej modernizacji w zakresie działek oznaczonych numerami: [...], [...]
i [...], domagając się wskazania granic w terenie oraz przywrócenia granic i wielkości areału poszczególnych działek zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego
w B. z 1965 r.
Starosta B. (dalej także jako "organ I instancji") decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. odrzucił zarzuty skarżącego, jednak decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także jako "organ
II instancji") z dnia 25 kwietnia 2023 r. uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zobowiązał Starostę [...] do prawidłowego ustalenie stron postępowania oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta B. decyzją z dnia
13 września 2023 r. ponownie odrzucił zarzuty skarżącego.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że granicę pomiędzy działką nr [...],
a działką nr [...] opracowano na podstawie operatu technicznego nr [...] (punkt nr [...]) oraz na podstawie operatu technicznego nr [...]
z pomiaru stanu władania wsi W. (punkty nr [...] i [...]).
Granicę pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] przyjęto na podstawie operatu
z podziału działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i nr [...] (operat techniczny nr [...]). Natomiast w 2014 r. działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Granica wschodnia działki nr [...] (z działką nr [...]) od czasu jej wyznaczenia (w 2005 r.) pozostała niezmieniona.
Granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] wykonawca wykazał zgodnie z operatem technicznym nr [...], z podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi
na działki oznaczone numerami: [...], [...] i [...] (operat techniczny
nr [...] z 2 grudnia 2021 r.).
Punkt nr [...] (działka nr [...] z działką nr [...]) wykazany został na podstawie operatu technicznego nr [...].
Pozostałe granice działek nr [...], nr [...] i nr [...] opracowane zostały na podstawie operatu z złożenia ewidencji wsi W.. Część punktów załamania granic działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] (stanowiących rów), ustalono w myśl
§ 39 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów
i budynków (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia
29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2019 r., poz. 393, dalej jako "Egib.2001").
Organ I instancji wyjaśnił również, że w zasobie Starostwa Powiatowego
w B. brak jest dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia przedmiotowych gruntów, w szczególności postanowienia Sądu Powiatowego w B. z 18 czerwca 1965 r. Ponadto pomiar stanu władania wsi W. odbył się bezpośrednio na gruncie. Szkice polowe zawarte w operacie z tych czynności sporządzone zostały w 1967 r., zatem przyjąć należy, że uwzględniały przebieg granic wykazany podczas rozgraniczenia
z 1965 r., na który powołuje się skarżący.
Organ I instancji wskazał również, że J. M. (ówczesny właściciel działek nr [...], nr [...] i nr [...]) zapoznał się z wynikami pomiaru na gruncie w 1967 r. nie składając żadnych uwag. Ponadto powierzchnia rozgraniczanych gruntów nie uwzględniała przebiegającego przez nie rowu, a także drogi gminnej, ujawnionych podczas pomiaru władania (nr [...] i nr [...]). Powyższe miało wpływ na powierzchnię przedmiotowych działek. Zatem dane zawarte w operacie nr [...], a także
w akcie własności ziemi, uznać należało za wiążące.
Od decyzji Starosty [...] skarżący złożył odwołanie.
W wyniku jego rozpatrzenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 2 lutego 2024 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz odrzucił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz przebiegu granic pomiędzy działkami
nr [...] i nr [...], a działkami nr [...] i nr [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] (pkt 2), a także umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zgłoszonych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami
nr [...], nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] (pkt 3).
W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz
art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2023 r., poz. 1752 ze zm.) i wyjaśnił, że w rozumieniu art. 24a ust. 9 ustawy istotę zarzutów do danych ewidencji gruntów ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, stanowi wskazanie wynikających, z zebranego w postępowaniu modernizacyjnym materiału dowodowego, okoliczności faktycznych i prawnych, które zdaniem wnoszącego te zarzuty winny skłonić starostę do wprowadzenia z urzędu zmian danych ewidencyjnych ujawnionych w obowiązującym już operacie opisowo-kartograficznym. Konsekwencją wszczęcia postępowania na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy jest związanie organu administracyjnego zakresem żądania strony. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wydać decyzję o uwzględnieniu zarzutów w przypadku, gdy wskazane uchybienia w operacie opisowo-kartograficznym są zasadne, a w sytuacji gdy sformułowane żądanie nie jest uzasadnione i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, organ powinien odrzucić zarzuty objęte pismem strony.
Organ II instancji podkreślił, że zarzutami do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym mogą być objęte wyłącznie dane pochodzące z tego operatu tj. z operatu powstałego w ramach prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów
i budynków. Co do zasady dane te do czasu rozstrzygnięcia zarzutów są danymi niewiążącymi. Jednakże organ ewidencyjny zobowiązany jest utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Natomiast z akt sprawy wynika, że niedługo po zaewidencjonowaniu operatu
z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. w dniu 2 grudnia 2021 r., do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto operat techniczny z podziału działki nr [...] (operat techniczny nr [...]).
W wyniku podziału doszło do nowego oznaczenie działek (z dotychczasowej działki
nr [...] powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...]).
Zdaniem organu II instancji zarzuty złożone w stosunku do przebiegu granicy działki nr [...] - stały się bezprzedmiotowe. Bowiem aktualizacja informacji
zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego
nr [...] spowodowała, iż przestał istnieć przedmiot, w stosunku do którego złożono zarzuty. Dane te zostały zmienione. Niewątpliwie więc należało umorzyć postępowanie prowadzone przez Starostę B. w zakresie
zarzutów do przeprowadzonej modernizacji w stosunku do ujawnionego w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...].
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że co do zasady akceptuje ustalenia zawarte w decyzji Starosty B. , natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji wynikało z błędnie wpisanego numeru działki sąsiadującej z działką nr [...]. Zamiast działki nr [...], powinno być [...].
Organ II instancji wskazał, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 Egib.2001. Dopiero w przypadku jej braku lub stwierdzenia, że dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w sposób określony w § 37-39 Egib. 2001. W związku z tym modernizacja w zakresie przedmiotowych działek (z wyłączeniem punktów 28-4392, 28-4381, 28-1769, 28-1452
i 28-3451 - określających przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]) została przeprowadzona w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobie geodezyjnym. Wykonawca prac modernizacyjnych dokonując analizy materiałów zasobu uwzględnił wyniki prac geodezyjnych przeprowadzone na działkach sąsiednich, w których znajdują się protokoły z ustalenia bądź przyjęcia granic, oceniając je pod względem dokładności, aktualności i kompletności, jako możliwe do ich pełnego wykorzystania.
Organ II instancji podkreślił, że nie zostały podjęte żadne działania, które zmieniałyby przebieg granic działek nr [...] i nr [...] z działkami sąsiednimi w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Natomiast, jeżeli zdaniem skarżącego operaty powstałe przed modernizacją ewidencji gruntowi budynków zostały sporządzone wadliwie i nie odzwierciedlają właściwego przebiegu granic, to właściwym sposobem jest zainicjowanie odpowiedniej procedury prawnej np. postępowania rozgraniczeniowego w ramach, której zostanie sporządzony kolejny dokument źródłowy dowodzący innego przebiegu granic.
Organ II instancji wyjaśnił również, że obecnie powierzchnie działek ujawnione
w ewidencji gruntów i budynków zostały obliczone analitycznie ze współrzędnych obliczonych na podstawie danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 62 Egib.2001
z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazane z dokładnością zapisu do 0,01 ha, dlatego występują rozbieżności. Jeżeli powierzchnia obliczona za pomocą dokładniejszej metody różni się od powierzchni wykazanej np. w akcie własność ziemi, to nie ma podstaw do utrzymania nieaktualnego już zapisu.
Organ II instancji podkreślił także, że dla działki nr [...] sporządzono dodatkową dokumentację z rozpatrzenia uwagi (operat techniczny nr [...]
z 10 października 2023 r. - k. 213-217). Jak wynika z dokumentacji powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie (z 1,2277 ha na 1,2557 ha).
W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w L. na decyzję organu II instancji, zarzucając brak całościowego podejścia do sprawy, brak weryfikacji powierzchni oraz przebiegu wszystkich granic działek nr [...]
i nr [...] oraz nr [...] z późniejszymi zmianami w obrębie ewidencyjnym [...]. Zarzucił również brak odniesienia się do autentyczności podpisu J. M. na operacie
z 2005 r. i posługiwanie się dokumentem z zastrzeżeniami co do prawdziwości podpisu.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o zmianę lub unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i uwzględnienie decyzji Sądu
NS 445/63 z dnia 29 czerwca 1965 r.
Dodatkowo skarżący wniósł o zlecenie sprawdzenia autentyczności podpisu J. M. na operacie z 2005 r. nr [...] oraz dokonania pomiarów
w terenie w celu weryfikacji prawidłowości wzniesienia granic.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Podczas rozprawy w dniu 20 czerwca 2024 r. uczestniczka M. K. poparła skargę. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że nie zna powierzchni wszystkich trzech działek nr [...], nr [...], nr [...]. Między działką nr [...] i nr [...] jest płot, który stawiał. Stare słupki są w dawnym miejscu. Granica działki nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...] zmieniła się na jego niekorzyść. Ostatecznie po wyprostowaniu granicy z działką nr [...], powierzchnia działki nr [...] zwiększyła się o 4,6 ara, działka nr [...] zmniejszyła się
o około 3 ary, a działka [...] zmniejszyła się o około 1,5 ara. Uczestniczka wyjaśnia natomiast, że stara granica z rozgraniczenia z 1965 r. pozostaje w jej pamięci. Wyjaśnia, że granica działki nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...] została przesunięta w 2000 r. Ojciec podpisał wtedy protokół. Przesunięta jest też granica miedzy działką
nr [...], a działką nr [...]. Płot, który ojciec budował, a potem brat poprawiał, stoi w tym samym miejscu.
Pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zgodnie
z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone
w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Do zakresu kognicji sądów administracyjnych należą sprawy określone w art. 3 § 2 - § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.
Sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego i to jedynie
z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne
do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (zob. postanowienie NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn.
III FZ [...]). W związku z tym wnioski skarżącego o zlecenie weryfikacji autentyczności podpisu J. M. – poprzedniego właściciela działek nr [...],
nr [...] i nr [...] na operacie technicznym oraz dokonanie pomiarów w terenie, nie mogły zostać uwzględnione z racji braku w tym zakresie podstawy prawnej.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji uchylająca w całości decyzję organu I instancji i odrzucająca zarzuty skarżącego do danych zawartych
w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...]
– w zakresie powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a działkami nr [...] i nr [...]. Ponadto organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], nr [...] i nr [...].
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości)
– rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki
w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, III SA/Kr 633/14, III SA/Lu 140/10).
Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie
z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:
1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz
2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów
i budynków, o której mowa w art. 24a ustawy P.g.k. W myśl powołanego przepisu:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów
i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia,
o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie
15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia
w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów
i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa
w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa
w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski
o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Zauważyć przy tym należy, że sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji
i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia.
Czynią to przepisy wykonawcze do ustawy. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U.
z 2024 r., poz. 219).
Z uwagi jednak na okres przeprowadzenia modernizacji (lata 2019 - 2021), zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z § 47 nowego rozporządzenia, do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia Egib.2001, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych
w rozporządzeniu.
Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia Egib.2001, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio.
Rozdział 2 rozporządzenia Egib.2001 odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia Egib.2001. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:
1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym
i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe
i samorządowe jednostki organizacyjne;
5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej
i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
7) wyniki oględzin.
Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa
§ 36 rozporządzenia Egib.2001. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2) w celu podziału nieruchomości;
3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Jednocześnie stosownie do treści § 37 ust. 1 rozporządzenia Egib.2001, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się
w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Należy zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się w kilku etapach. W pierwszej kolejności dokonuje się tego na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia Egib.2001). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w oparciu o zgodne oświadczenia właścicieli - wówczas - w drugim etapie przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny
z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia Egib.2001).
O ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas, gdy zakres posiadania nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Nadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór, co do zakresu posiadania i przebiegu granicy.
Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może
mieć miejsce wówczas, gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn.
I OSK 615/22).
Ostatnim etapem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych
- w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, jest ustalenie granicy przez wykonawcę po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia Egib.2001).
Należy podkreślić, że kolejność poszczególnych etapów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych musi być ściśle zachowana. Oznacza to, że kolejny etap może być zastosowany jedynie gdy poprzedni nie doprowadzi do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający
z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonywać zmian na podstawie dokumentów np. już nieaktualnych z powodu ich późniejszych zmian wynikających np. z podziałów nieruchomości.
W oparciu o analizę akt sprawy administracyjnej sąd stwierdził, że tryb i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Jak wynika z powyższych regulacji wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną
w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności. Jak ustaliły organy dokumentacja sporządzona w ramach procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków uwzględnia dokumentację źródłową określającą stan prawny przedmiotowych działek, istniejącą
w zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
W istocie spór w sprawie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego zarówno przebiegu granic działek nr [...], nr [...] i nr [...] z działkami sąsiednimi oraz powierzchni tych działek ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji. W ocenie skarżącego powierzchnia i przebieg granic powinny odzwierciedlać dane wynikające z dokumentów na podstawie, których wydane zostało postanowienie Sądu Powiatowego w B. z dnia 29 czerwca 1965 r.
w sprawie Ns 44/73 w przedmiocie rozgraniczenia. Jednocześnie ani skarżący ani uczestniczka nie byli w stanie precyzyjnie wskazać na czym polega, ich zdaniem, wadliwy przebieg granic oraz których dokładnie działek.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w dacie wydania postanowienia Sądu Powiatowego w B. skarżący miał skończone 3 lata, natomiast uczestniczka M. K. 5 lat (k. 62 akt adm.). W związku z tym twierdzenia, że pamiętają przebieg "starej granicy" są zupełnie niewiarygodne. Stoją także w sprzeczności z wyjaśnieniami samych stron, że płot, który ojciec budował, a potem skarżący poprawiał, stoi w tym samym miejscu. Już to wskazuje, że granice nie uległy przesunięciu, wbrew temu co podnosi skarżący.
Dodatkowo trzeba podkreślić, że postanowienie Sądu Powiatowego w B.
z dnia 29 czerwca 1965 r. wydane zostało zarówno przed założeniem jednolitej ewidencji gruntów i budynków dla całego obrębu (wsi) W. (pierwszy operat pomiarowy z 1968 r. – k. 139 akt adm.) jak i przed uwłaszczeniem (Akt własności ziemi z 20 czerwca 1975 r. – k. 120 akt adm.).
Z aktu własności ziemi (k. 120 akt. adm.) wynika, że J. M. stał się
z mocy prawa właścicielem działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,41 ha. Działka nr [...] miała powierzchnię 0,96 ha, działka nr [...] - powierzchnię
0,41 ha, a działka nr [...] - powierzchnię 1,21 ha, co łącznie dawało powierzchnię
2,58 ha (k. 123 akt adm.). Przy czym z dokumentu obliczenia powierzchni działek do założenia ewidencji (k. 131 i nast. akt adm.) wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,9650 ha, działka nr [...] – 0,4100 ha, a działka nr [...] – 1,2090 ha, co łącznie stanowi 2,5840 ha.
Natomiast z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 listopada
2023 r. (po modernizacji) wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,9324 ha, działka nr [...] – powierzchnię 0,3956 ha, a działka nr [...] – powierzchnię 1,2557 ha, co łącznie daje powierzchnię 2,5837 ha (k. 62 akt adm.).
W zasadzie więc łączna powierzchnia działek nr [...], nr [...] i nr [...] jest taka sama.
W ocenie sądu należy z całą stanowczością podkreślić, że dane miarodajne do określenia zarówno powierzchni spornych działek jak i przebiegu ich granic znajdują się w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B.. Jak słusznie wskazywały organy, w dokumentacji tej nie ma postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia 29 czerwca 1965 r. w sprawie Ns 44/73 w przedmiocie rozgraniczenia. Postanowienie to, jak podkreślono wyżej, wydane zostało przed założeniem ewidencji gruntów i budynków obrębu W. . Nie mogło więc stanowić podstawy do ujawnienia danych z niego wynikających obecnie, skoro już po jego wydaniu zostały sporządzone pomiary i mapy stanowiące podstawę założenia ewidencji.
Dodatkowo należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się operat techniczny z dnia 18 sierpnia 2005 r. z podziału działki nr [...] (k. 105 i nast. akt adm.), który zawiera m.in. protokół przyjęcia granic działki nr [...] z działką nr [...]. Z protokołu wynika, że J. M. – właściciel działki nr [...] złożył podpis na tym dokumencie. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodobniałyby, że widniejący własnoręczny podpis nie pochodził do J. M.. W szczególności skarżący nie wykazał, aby podjął próbę zakwestionowania autentyczności podpisu.
W aktach sprawy znajduje się również operat techniczny z kwietnia 2000 r.
z podziału działki nr [...] (k. 117 i nast. akt adm.), którego częścią jest protokół graniczny sporządzony 5 maja 2000 r. Z treści protokołu wynika, że J. M. – właściciel działki nr [...] nie zgłaszał zastrzeżeń w zakresie przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością, a działką nr [...]. Także i w tym zakresie skarżący nie wykazał, aby podpis J. M. został podrobiony.
W ocenie Sądu należy zwrócić uwagę, że w zasadzie przebieg wszystkich granic działek nr [...], nr [...] i nr [...] został opracowany na podstawie operatu technicznego
z założenia ewidencji w 1969 r. oraz późniejszych operatów z podziałów działek sąsiednich.
Jednocześnie sam skarżący nie precyzuje, jego zdaniem, wadliwych zapisów
w ewidencji gruntów i budynków ograniczając się wyłącznie do żądania ujawnienia danych wynikających z postanowienia sądu powszechnego, wydanego jeszcze sprzed założenia ewidencji dla całego obrębu [...].
Należy zgodzić się z organem II instancji, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak zostało to wskazane wyżej powierzchnia spornych działek wykazana w ramach modernizacji jest w istocie taka sama jak w dacie założenia ewidencji.
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że z mapy rozgraniczenia gruntów sporządzonej do sprawy toczącej się przed Sądem Powiatowym w B., w wykazie powierzchni po rozgraniczeniu ujęte zostały drogi o powierzchni 0,0179 ha oraz wody
o powierzchni 0,0101 ha. W związku z tym powierzchnia ogólna wynosząca 2,6349 ha pomniejszona o powierzchnię dróg i wód wynosi 2,6069 ha. Natomiast powierzchnia obliczona do założenia ewidencji – 2,5840 ha.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności
i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny.
Sąd nie dostrzegł też innych naruszeń prawa, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił