III SA/Lu 191/23

III SA/Lu 191/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Ewa Ibrom /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 2
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1360
art. 75 § 1 pkt 6, pkt7, § 2 pkt 3, art. 123 § 1, art. 124 § 11, art. 125
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1126
§ 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r.w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego  dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz  prokuratorów do spraw wojskowych
Dz.U. 2023 poz 1634
art, 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Agnieszka Kosowska, , po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rzecz J. B. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2023 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie przyznania prokuratorowi J. B. (dalej jako "skarżący") dodatku wyrównawczego w kwocie 5822,19 zł miesięcznie brutto od 1 stycznia 2023 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Lublinie (dalej jako "organ I instancji" lub "prokurator rejonowy") przyznał J. B. prokuratorowi w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie dodatek wyrównawczy od dnia 1 stycznia 2023 r. w kwocie 5 822,19 zł miesięcznie brutto, w związku ze zmianą kwoty wynagrodzenia prokuratora z tytułu zmiany wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku.
Organ I instancji przytoczył treść art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o obronie Ojczyzny". Na tej podstawie przyznał skarżącemu kwotę dodatku wyrównawczego, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora a uposażeniem żołnierza zawodowego, należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.
Prokurator rejonowy wyjaśnił, że skarżący objął stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie w dniu [...] lipca 2020 r., na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Został on zaszeregowany do stopnia wojskowego kapitana i grupy uposażenia U: 13B. Data początkowa służby wojskowej skarżącego została ustalona na dzień 18 kwietnia 2018 r. Staż pracy skarżącego dla uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od 25 października 2017 r. Natomiast datę początkową dla ustalenia dodatku za długoletnią pracę ustalono na dzień 8 maja 2013 r.
Stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360, z późn. zm.), dalej jako "Prawo o Prokuraturze", art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 608), § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 149 z późn. zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.), dalej jako "ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r.", organ I instancji ustalił miesięczną kwotę uposażenia należną skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym na kwotę 7055,50 zł
Na tę kwotę składają się: stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:13B w kwocie 6 850,00 zł, dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie 205,50 zł.
Organ stwierdził, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota 5 444,42 zł. Wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji co skarżący, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, 2 i 11 Prawa o prokuraturze stanowi kwota 12 877,69 zł. Na tę kwotę składa się wynagrodzenie zasadnicze prokuratora w stawce pierwszej w kwocie 11 814,39 zł, z zastosowaniem mnożnika 2,17 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 9 % wynagrodzenia zasadniczego w kwocie 1 063,30 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2023 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie (dalej jako "prokurator okręgowy" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że prokurator rejonowy prawidłowo ustalił wymiar dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu. Wskazał, że sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych prokuratorów do spraw wojskowych, składniki uposażenia i wynagrodzenia przyjmowane przy obliczaniu dodatku, a także terminy wypłacania dodatku określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1126).
Prokurator okręgowy uznał za niezasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez wydanie decyzji na nieobowiązującej w chwili jej wydania podstawie prawnej, tj. art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. i z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne od 2021 r. ograniczanie stosowania art. 123 Prawa o prokuraturze. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. ma charakter szczególny, okresowy i dotyczy roku 2023. Konieczność zastosowania art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego prokuratorom, z pominięciem uregulowania art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, wynika z zastosowania reguły lex specialis derogat legi generali oraz lex posterior derogat legi priori dla rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między powyższymi unormowaniami. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że normy regulacji ustrojowej o charakterze ogólnym – Prawa o prokuraturze, nie mają zastosowania w okresie obowiązywania ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, która stanowi regulację epizodyczną, obowiązującą jedynie przez okres roku.
Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wliczenia do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, okresu wykonywania zawodu adwokata w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Brak jest również innych, odrębnych przepisów, które normowałyby tę kwestię. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu wymiaru dodatku za wieloletnią służbę okresu, w którym skarżący wykonywał zawód adwokata.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. B. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne zastosowanie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy ograniczenie w stosowaniu art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze nastąpiło od dnia 1 grudnia 2021 r.;
- przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji na podstawie prawnej, która nie obowiązywała w chwili wydania dcyzji, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne od 2021 r. ograniczanie stosowania art. 123 ustawy o prokuraturze, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. K 1/12, może następować wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które faktycznie nie nastąpiły;
- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez naruszenie fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej, polegające na tym, że pomimo ciążącego na organie I i II instancji obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechano wypełnienia tego obowiązku i nie uwzględniono okoliczności wykonywania przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. zawodu adwokata.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i Il instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że za podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora niesłusznie przyjęto kwotę 5444,42 zł., podczas gdy w myśl art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wynagrodzenie to w roku 2022 wynosiło 6 156,25 zł.
Skarżący zarzucił, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. nie obowiązywał w chwili wydania decyzji i nie mógł stanowić podstawy obliczenia wysokości wynagrodzenia prokuratorów. W art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze przewidziany został system wynagradzania prokuratorów i asesorów prokuratury, oparty na mechanizmie samoistnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego, na podstawie kryterium przeciętnego wynagrodzenia. Mechanizm taki oparty jest na obiektywnych przesłankach, co gwarantować ma niezależność prokuratorów i asesorów prokuratury.
Skarżący stwierdził, że sytuacja budżetowa w 2023 r. nie wymagała podjęcia tak radykalnych kroków, jak zamrożenie wynagrodzenia prokuratorów i asesorów prokuratury. Podniósł, że w sytuacji gdy nie były spełnione kryteria "zamrożenia" wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w latach 2021-2023, doszło do dyskrecjonalnej decyzji władzy ustawodawczej i wykonawczej w zakresie podwyżek wynagrodzenia dla wybranych grup zawodowych, przy jednoczesnym zamrożeniu wynagrodzenia prokuratorów, asesorów prokuratury czy też sędziów – wbrew obowiązującym ustawowym zasadom ustalania wysokości wynagrodzenia.
Skarżący podkreślił, że pomimo ciążącego zarówno na organach obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechano wypełnienia tego obowiązku i nie uwzględniono okoliczności wykonywania przez skarżącego od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. zawodu adwokata, co ma wymierny wpływ na wysługę lat, a w konsekwencji na przyznane świadczenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest decyzja o przyznaniu skarżącemu, dodatku wyrównawczego w kwocie 5822,19 zł od 1 stycznia 2023 r. Skarżący jest żołnierzem zawodowym pełniącym służbę na stanowisku prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie.
Dodatek wyrównawczy przewidziany jest w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 439 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.
Zgodnie z art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyzny, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku. Na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1645), które weszło w życie 24 października 2023 r.
Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły jednak w okresie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1126), wydanego na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 536). Rozporządzenie to na podstawie art. 822 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny zachowało moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyny.
Oba rozporządzenia identycznie regulują sposób ustalania dodatku wyrównawczego.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2 czerwca 2017 r., przy ustalaniu wysokości dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych, oraz kwotę miesięcznego wynagrodzenia, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziemu sądu powszechnego albo na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.
Wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (§ 2 ust. 2).
Ustalając wysokość dodatku, określa się wysokość składników porównywanego wynagrodzenia (§ 2 ust. 3).
W świetle przytoczonych unormowań wysokość dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego zależna jest od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i takiej samej pełnionej funkcji. Przy obliczaniu wysokości dodatku dla żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych uwzględnia się zatem te składniki, które stanowią składniki wynagrodzenia prokuratora, niebędącego żołnierzem zawodowym.
Wynagrodzenie prokuratora określone jest w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.).
W tym miejscu wymaga zwrócenia uwagi, że sprawy dotyczące wynagrodzeń prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Wszelkie spory w tym zakresie należą do właściwości sądów powszechnych.
Zważywszy jednak, że przedmiotem sprawy niniejszej jest przysługujący żołnierzowi zawodowemu dodatek, którego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, zaskarżalnej do sądu administracyjnego, dla oceny prawidłowości ustalenia wysokości tego dodatku konieczne jest określenie podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora oraz wysokości dodatków: funkcyjnego, za długoletnią pracę oraz specjalnego, uwzględnianych na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2 czerwca 2017 r. w sprawie dodatku wyrównawczego.
Spór w sprawie dotyczy zarówno podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, jak i dodatku za długoletnią pracę, przewidzianego w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wysokości porównywalnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora.
W myśl art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 123 § 2, jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości.
Wskazane przepisy Prawa o prokuraturze przewidują takie same rozwiązania, jakie w zakresie zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych zwierają przepisy art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217), dalej jako: "u.s.p."
Jednocześnie w art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze przewidziano, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur regionalnych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów sądów apelacyjnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów Prokuratury Krajowej jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów Sądu Najwyższego.
Można przy tym zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze analogiczne unormowania zawierały przepisy art. 61a oraz art. 62 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz.1599 z późn. zm.), które weszły w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., równocześnie z analogicznymi rozwiązaniami wprowadzonym w art. 91 § 1c i § 1d. u.s.p.
W rozpoznawanej sprawie za podstawę ustalenia porównywalnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora nie przyjęto wskazanego w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale roku poprzedniego, czyli roku 2022 r., lecz kwotę 5444,42 zł, wskazaną w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.).
W tym miejscu wskazać należy, że wbrew zarzutowi skarżącego, art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2023 r., obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast okoliczność, że przepis nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania decyzji organu I instancji nie ma znaczenia o tyle, że organ odwoławczy był obowiązany rozpoznać sprawę administracyjną będącą przedmiotem decyzji organu I instancji na nowo i zastosować przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja wydana została 6 lutego 2023 r., a więc w chwili obowiązywania przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r.
Przepis art. 10 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5444,42 zł. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia prokuratora określonej w art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, w roku 2023 za podstawę tę przyjmuje się kwotę w wysokości 5444,42 zł.
W następstwie zastosowania powyższego przepisu, podstawę wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego stanowiło wynagrodzenie prokuratora ustalone w kwocie niższej niż wynikająca z przepisu art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze. Zgodnie bowiem z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r. (M. P. z 2022 r. poz. 764), do którego odwołuje się art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r. wynosiło 6156,25 zł.
Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie można pominąć, że na mocy art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2023 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2777) w ustawie z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 został dodany art. 10a. Stosownie do przepisu art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10. Kwotę zwiększonego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się do dnia 31 grudnia 2023 r., z wyrównaniem od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 10a ust. 2).
Z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. wynika zatem, że w 2023 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratora winno być ustalone w oparciu o podstawę odpowiadającą przeciętnemu wynagrodzeniu wskazanemu w 123 § 1 Prawa o prokuraturze.
Jednocześnie podnieść należy, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt K 1/23 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666, z późn. zm.) są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że art. 7 tej ustawy jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za niezgodny z Konstytucją w szczególności przepis art. 8 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., dotyczący podstawy ustalenia w roku 2023 wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, określonej w sposób tożsamy w odniesieniu do prokuratorów w art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny, po dokonaniu analizy przepisów ustaw okołobudżetowych na lata 2021 – 2023 stwierdził między innymi, że wynagrodzenia sędziów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania, jak i tempa wzrostu płac. Trybunał zauważył również, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, usprawiedliwiające odstąpienie od normatywnych zasad ustalania wynagrodzeń sędziowskich, a w konsekwencji do ich obniżenia.
Jak wskazano już wyżej, wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest zrównana z wynagrodzeniem zasadniczym sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych (art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze).
Potwierdzeniem obowiązywania tej zasady także w 2023 r. jest powołana wyżej treść art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.
W konsekwencji zaskarżona decyzja, która odwołuje się do kwoty określonej w art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, tj. niższej niż wynikająca z art. 123 i art. 10 a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. podlega uchyleniu.
Jak wskazano wyżej, spór w sprawie dotyczy zarówno podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, jak i dodatku za długoletnią pracę, przewidzianego w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze. Zgodnie z tym przepisem, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.
Skarżący zarzuca, że ustalając wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora, organ wadliwie ustalił wysokość dodatku za długoletnią pracę, pominął bowiem okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata.
Rację ma organ, że z przepisów ustawy o prokuraturze nie wynika wprost, by okres wykonywania zawodu adwokata zaliczany był do okresu pracy, uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Żaden przepis tej ustawy nie zawiera doprecyzowania, jakie okresy – poza pracą na stanowisku prokuratora i asesora prokuratury – należy zaliczać do stażu pracy w rozumieniu art. 124 § 11 ustawy.
Z art. 130 ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie zastosowanie ma ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 765), a w sprawach nieuregulowanych także w przepisach tej ustawy – przepisy Kodeksu pracy.
Ustawa o urzędnikach państwowych przewiduje, że urzędnikowi państwowemu przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w urzędach państwowych (art. 22 ust. 1), nie określa jednak zasad przyznawania tego dodatku, w szczególności zaś nie określa w jakich przypadkach i na jakich warunkach do okresu pracy w urzędach państwowych wlicza się inne okresy pracy. Kwestia ta pozostawiona została do uregulowania w rozporządzeniu, które nie dotyczy jednak prokuratorów, gdyż przepis art. 130 Prawa o prokuraturze odsyła jedynie do ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Ponadto prokuratorzy nie są wymienieni w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2023 r. poz. 467 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy o urzędnikach państwowych. Ostatnio powołany przepis wymienia zaś w sposób enumeratywny pracowników urzędów i jednostek, do których rozporządzenie znajduje zastosowanie.
Z kolei przepis art. 773 § 1 kodeksu pracy stanowi, że warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w państwowych jednostkach sfery budżetowej, jeżeli nie są oni objęci układem zbiorowym pracy, określi, w drodze rozporządzenia – w zakresie niezastrzeżonym w innych ustawach do właściwości innych organów – minister właściwy do spraw pracy na wniosek właściwego ministra. Również zatem przepisy wydane na podstawie art. 773 kodeksu pracy nie dotyczą prokuratorów, ponieważ wynagrodzenie prokuratorów uregulowane jest w odrębnej ustawie.
Brak więc przepisów określających, jakie okresy zaliczane są do tzw. wysługi lat prokuratorów.
Wobec braku wyraźnego przepisu ewentualne zaliczenie okresu wykonywania zawodu adwokata do okresu pracy prokuratora uprawniającego do dodatku za długoletnia pracę wymaga dokonania wykładni systemowej i celowościowej.
Wykładni takiej, na tle analogicznych unormowań dotyczących sędziów sądów administracyjnych dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt I PK 103/08, uznając że sędziemu wojewódzkiego sądu administracyjnego do okresu pracy, od którego zależy nabycie prawa do dodatku za długoletnią pracę i jego wysokość, wlicza się okres wykonywania zawodu adwokata.
Sąd Najwyższy zauważył, że nie można zbyt dużej wagi przywiązywać do nazwy przedmiotowego dodatku – "za długoletnią pracę". W prawie pracy tego typu składnik wynagrodzenia za pracę jest różnorodnie określany (dodatek stażowy, za wysługę lat itp.). Najogólniej rzecz ujmując, jest to składnik wynagrodzenia, który uzależniony jest od stażu pracy, od którego zależy doświadczenie zawodowe pracownika, a przez to także wyższa jakość świadczonej pracy. Sąd Najwyższy uznał za trafny pogląd, że "długoletnia praca", o jakiej stanowi art. 91 § 7 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być identyfikowana z pracą wykonywaną na podstawie stosunku pracy, czy z zatrudnieniem na podstawie niepracowniczych stosunków prawnych. Taka wykładnia nie wynika z brzmienia (treści) powołanego przepisu. Do takiej wykładni nie prowadzi także jednoznacznie porównanie art. 91 § 7 i art. 92 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Rzeczywiście w tym ostatnim przepisie wyraźnie stwierdzono, że do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego, wlicza się nie tylko wszystkie okresy zatrudnienia w sądzie lub prokuraturze na stanowiskach asesorów, sędziów i prokuratorów, w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowisku radcy, ale też okresy wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego lub zajmowania samodzielnego stanowiska w organach władzy publicznej, z którym związana była praktyka prawnicza oraz inne okresy pracy, jeżeli z tytułu tego zatrudnienia przysługiwał zwiększony wymiar urlopu. W ocenie Sądu Najwyższego treść tego przepisu nie może jednak prowadzić do swoistej wykładni a contrario i przyjęcia, że skoro w art. 92 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych wyraźnie uwzględniono doliczanie wykonywania zawodu adwokata, to nie jest ono uwzględniane przy stosowaniu art. 91 § 7. Językowo i logicznie równie uzasadniona jest wykładnia, że w art. 91 § 7 nie było potrzebne wymienianie wykonywania zawodu adwokata, gdyż jest ono objęte szerszym pojęciem "pracy". To samo można odnieść do porównania art. 91 § 7 z art. 92 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych, według którego do okresu pracy uprawniającego do gratyfikacji jubileuszowej wlicza się wszystkie poprzednie zakończone okresy zatrudnienia oraz inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Z tego przepisu wręcz wynika, że ustawodawca posługuje się wyrażeniem "praca" (dokładnie "lata pracy") na określenie różnych form aktywności zawodowej, mających wpływ na uprawnienia sędziów.
Sąd Najwyższy stwierdził, że dodatek za długoletnią pracę przysługuje sędziemu wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwzględnieniem okresów, w których przed objęciem stanowiska sędziowskiego pozostawał on w stosunku pracy (zatrudnienia, służby), a także z uwzględnieniem okresów wykonywania innej działalności zawodowej, które uprawniają do powołania na stanowisko sędziowskie.
Argumentację Sądu Najwyższego powtórzył Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt III APa 3/14, uznał za prawidłowe zaliczenie prokuratorowi do wysługi lat okresu wykonywania zawodu adwokata. Jest to wprawdzie stanowisko w jednostkowej, indywidualnej sprawie, jednak w ocenie sądu zasługuje na podzielenie.
Za zaliczeniem okresu wykonywania zawodu adwokata przemawiają argumenty natury ogólnej, przytoczone w wyroku Sądu Najwyższego. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowania nakazującego zaliczanie do stażu pracy okresu wykonywania zawodu adwokata, jednak przewidują zaliczanie tego okresu do innych celów. Skoro wykonywanie zawodu adwokata przez co najmniej trzy lata uprawnia do powołania na stanowisko prokuratora bez spełnienia wymogu złożenia egzaminu prokuratorskiego lub zatrudnienia na stanowisku asesora przez co najmniej rok (art. 75 § 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1 pkt 6 i 7 Prawa o prokuraturze), to nieuzasadnione byłoby nieuznawanie tego okresu jako uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Zauważyć również należy, że okres ten zaliczany jest do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego (art. 119 § 2). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku, okoliczność, że okres wykonywania zawodu adwokata wskazany został tylko w przepisie dotyczącym urlopu dodatkowego nie daje podstaw do swoistej wykładni a contrario.
Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przez przyjęcie zaniżonej podstawy ustalenia zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Z uwagi na to, że takim samym naruszeniem prawa dotknięta jest także decyzja organu I instancji, sąd uchylił również decyzję tego organu na podstawie art. 135 p.p.s.a., uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali w pierwszej kolejności, czy w sprawie dodatku wyrównawczego dla skarżącego wydana została po wejściu w życie art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. decyzja organu I instancji, przyznająca skarżącemu dodatek wyrównawczy za okres od 1 stycznia 2023 r. Sądowi z urzędu wiadome jest (akta sprawy III SA/Lu 16/24), że w analogicznej sprawie, dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie, wydane zostały w dniu [...] stycznia 2024 r., na podstawie art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., decyzje ustalające na nowo wysokość dodatku wyrównawczego za różne okresy roku 2023. Jeśli decyzja taka została wydana także w sprawie dodatku wyrównawczego dla skarżącego, organ ustali czy jest ostateczna. Jeśli tak, organ rozważy zasadność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jeżeli natomiast decyzja na podstawie art. 10a ust. 1 nie została wydana, albo nie jest ostateczna i toczy się postępowanie odwoławcze, nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania na tym etapie postępowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany byłby do wydania prawidłowej decyzji, uwzględniającej, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy. Organ zobowiązany będzie także do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.