II OSK 640/11

II OSK 640/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 188/10 - Wyrok WSA w Lublinie z 2010-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
art. 7 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 188/10 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 188/10, oddalił skargę K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r.,
nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. – K. G. Jak zauważył organ, wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...], którym skazano K. G. za przestępstwo umyślne z art. 231 § 2 i in. Kodeksu karnego. Sytuacja ta, w ocenie organu nadzoru, oznacza, iż spełniona została przesłanka określona w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), zgodnie z którym wygaśniecie mandatu wójta następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Podkreślono, że stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z mocy zaś odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze (...) przepis ten ma zastosowanie do wyborów wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Z uwagi na to, że Rada Gminy S. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze...), Wojewoda w oparciu o przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania.
W odpowiedzi na wezwanie nadesłano pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2009 r., skierowane do J. G. - radnego Rady Gminy S., z którego wynika, że w opisanym wyżej stanie faktycznym mandat Wójta Gminy S. nie wygasł.
Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując, że problematykę wygaśnięcia mandatu wójta w sposób wyczerpujący normuje ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawa - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które stanowią lex specialis w tym zakresie. W tej sytuacji, wobec bezskutecznego upływu 30 - dniowego terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, w ocenie organu nadzoru zasadne było wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. K. G.
Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powyższe zarządzenie zastępcze K. G. podniósł zarzut błędnego przyjęcia, że w przypadku skazania wójta przez sąd za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu na podstawie przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, z pominięciem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi powołał się na odpowiedź udzieloną Radzie Gminy S. przez Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w którym to piśmie wyjaśniono, że warunek niekaralności nie dotyczy osób zatrudnianych na podstawie wyboru - np. marszałka, starosty, wójta. A zatem w stosunku do nich warunek niekaralności od dnia 1 stycznia 2009 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy będzie wymagany. W ustawie nie przewidziano jednakże przepisu przejściowego w tym zakresie, jak również przepisów przewidujących wygaśnięcie mandatu w sytuacji, w której warunek ten nie zostanie spełniony przez pracownika samorządowego. Taka konstrukcja przepisów wskazuje na faktyczną moc obowiązującą tego przepisu wyłącznie na przyszłość, tzn. dla osób zatrudnianych po 1 stycznia 2009 r., a zatem od nowej kadencji. Nie oznacza to pozbawienia stanowisk osób zatrudnionych na podstawie wyboru pod rządami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych, która uzasadnia inną zasadę - zakaz retroakcji prawa.
Zgodnie z przedstawioną opinią prawną, przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta muszą być interpretowane łącznie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych w jej wersji z 1990 r. w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru dokonanego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. Z porównania tych dwóch ustaw wynika, że jeżeli wójt nawiązał stosunek pracy na podstawie wyboru, to w świetle ustawy o pracownikach samorządowych nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, gdyż zakaz zatrudniania w charakterze pracowników samorządowych osób skazanych prawomocnie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego zawarty został w nowej ustawie o pracownikach samorządowych z 2008 r., która weszła w życie 1 stycznia 2009 roku, i nie dotyczy ona pracowników (w tym wójta), zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 roku. W tych warunkach uznać należy, że skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie powoduje wygaśnięcia stosunku pracy wójta i tym samym wygaśnięcia jego mandatu.
Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. G. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze (...) oraz przepisy samorządowej Ordynacji wyborczej mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że przepisy ustaw o pracownikach samorządowych (zarówno z 1990 r., jak i z 2008 r.) nie zawierają regulacji dotyczącej skutków prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru. W tym stanie rzeczy organ nadzoru prawidłowo zastosował przepisy samorządowego prawa wyborczego.
W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez K. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 560/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wskazano bowiem, że Sąd I instancji naruszył prawo skarżącego do sądu poprzez odmowę odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy pełnomocnik przedłożył świadectwo lekarskie potwierdzające niezdolność skarżącego do stawienia się na rozprawie, a jednocześnie skarżący wyraził zdecydowaną wolę uczestniczenia w rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. oddalił skargę K. G. Wskazując na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd podkreślił, że w badanej sprawie przyczyną uchylenia przez NSA wyroku WSA w Lublinie z 29 września 2009 r. nie była merytoryczna ocena sprawy, lecz uchybienie procesowe, skutkujące pozbawieniem skarżącego możliwości udziału w postępowaniu. Podkreślono również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do zarzutów w zakresie meritum sprawy podzielił stanowisko merytoryczne Sądu I instancji. W szczególności NSA stwierdził, że przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze (...) oraz Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto NSA stwierdził: "Nietrafność argumentacji skarżącego, zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, polega również na pominięciu istoty sprawy administracyjnej załatwionej przez zaskarżone zarządzenie zastępcze. Jego przedmiotem było wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, a nie – zakończenie stosunku pracy. Nauka prawa pracy i orzecznictwo sądów pracy od dawna respektują odrębność sprawowanej funkcji – z jednej strony od stosunku pracy zawiązywanego na podstawie powołania – z drugiej strony. Również ustawa z 2008 r. [o pracownikach samorządowych] dostrzega taką różnicę w odniesieniu do wyboru: starosta pozostaje w stosunku pracy na podstawie wyboru w starostwie, o ile statut powiatu tak stanowi (art. 4 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy). A contrario starosta może wykonywać swój mandat nie pozostając w stosunku pracy z tego tytułu. W konsekwencji powoływanie się przez skarżącego na argumenty wyprowadzone z interpretacji ustawy o pracownikach samorządowych jest nieskuteczne również z tego powodu, że wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy (stwierdzane uchwałą rady gminy lub zarządzeniem zastępczym wojewody) nie musi być równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy dotychczasowego wójta."
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z prawem.
Wskazano, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, iż Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., skazujący K. G. (Wójta Gminy S.) za przestępstwa określone w art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 91 § 1 k.k. Sąd podkreślił również, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze (...) wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Przesłanki posiadania prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) reguluje samorządowa Ordynacji wyborczej, której przepisy mają zastosowanie również do wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bezpośrednim wyborze (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 samorządowej Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jak zauważył Sąd, przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07 uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może zatem podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom niż czynne prawo wyborcze. Przyjmuje się bowiem powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym.
Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że niewątpliwie w badanej sprawie spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. – K. G. Taka sytuacja obligowała Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 samorządowej Ordynacji wyborczej). Jak wskazał Sąd, wygaśnięcie mandatu wójta następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W sytuacji zatem, kiedy Rada Gminy S. nie uczyniła zadość ww. obowiązkowi ustawowemu, prawidłowo Wojewoda Lubelski, działając w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał ten organ do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. K. G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Ponieważ Rada Gminy nie dostosowała się do wezwania, organ nadzoru miał w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania takiego aktu. Stosowne zarządzenie zostało wydane w dniu [...] maja 2009 r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazał, że wyrok skazujący K. G. za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2008 r. W tej dacie obowiązywała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Sąd zgodził się ze skarżącym, że przepisy tej ustawy nie wprowadzały w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta) generalnego warunku niekaralności. Zmiana nastąpiła dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.), co nastąpiło 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 2009 r. pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie powołania lub wyboru musi spełnić wymagania określone w ust. 1 oraz legitymować się niekaralnością za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Sąd uznał za zasadny pogląd, iż przepisy zarówno "starej", jak i "nowej" ustawy o pracownikach samorządowych nie zawierają żadnej regulacji przewidującej ustanie stosunku pracy (wygaśnięcia mandatu) pracowników samorządowych zatrudnionych dotychczas na podstawie wyboru (w tym m.in. wójtów) w przypadku skazania takich osób za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem jednak Sądu pogląd ten nie ma znaczenia w badanej sprawie, gdyż kwestie te normują samodzielnie przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. Słuszność tego stanowiska potwierdził orzekający w badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. G., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy właściwym aktem prawnym mającym zastosowanie w stosunku do wójta w przypadku skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego jest ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania na podstawie art. 193 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ze względu na bezprzedmiotowość orzeczenia w sytuacji wyboru na stanowisko Wójta Gminy S. K. K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego zarządzenia, nie wziął bowiem pod uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu organ zastosował art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich, podczas gdy właściwym aktem prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie jest ustawa z dnia 22 marca 1990 r.
o pracownikach samorządowych. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Na gruncie ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych posiadanie statusu pracownika samorządowego nie oznaczało w każdym przypadku objęcia danego pracownika samorządowego przepisami tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 1a ustawy o pracownikach samorządowych przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników jednostek wymienionych w art. 1, których status prawny określają odrębne przepisy. Z przepisów tych wynika więc, że w sytuacji, gdy status pracownika regulowały będą odrębne przepisy – wówczas przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie będzie się do niego stosowało. Wynika to z faktu, iż pracownikiem samorządowym w rozumieniu powyższej ustawy nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji, czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samorządowych.
W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł konieczności zastosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Prawidłowo bowiem stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestię wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku skazania takiej osoby za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, normują samodzielnie przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.