III SA/Lu 185/25

III SA/Lu 185/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1569/25 - Wyrok NSA z 2026-02-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18; art. 91 ust. 1; art. 85; art. 90; art. 30 ust. 2 pkt 3;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80; art. 107 § 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 21 stycznia 2025 r. nr PN-II.4131.458.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie aportu i objęcia dodatkowych udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością we Włodawie. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 stycznia 2025 r., nr PN-II.4131.458.2024 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie aportu i objęcia dodatkowych udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we Włodawie.
Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią § 1 uchwały Rada Miejska we Włodawie wyraża zgodę na wniesienie do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie, wkładu niepieniężnego (aportu) w postaci składników majątkowych celem podwyższenia kapitału zakładowego o łącznej wartości 3 400 000,00 zł (słownie: trzy miliony czterysta tysięcy złotych 00/100) (ust. 1). W zamian za wkład niepieniężny Gmina Miejska Włodawa obejmie w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie 34 000 (słownie: trzydzieści cztery tysiące) udziałów o wartości 100 zł (słownie: sto złotych) każdy, w części odpowiadającej wartości wnoszonego przez Gminę Miejską Włodawa wkładu niepieniężnego (ust. 2).
Według § 2 uchwały szczegółowy opis wkładu niepieniężnego (aportu) zawiera załacznik nr 1 do uchwały.
Zgodnie z § 3 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Włodawy.
Na mocy § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwała nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 grudnia 2024 r. W ocenie Wojewody wskazana uchwała nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a więc brak jest podstaw prawnych do jej podjęcia. W szczególności za podstawę taką nie może być uznany przywołany przez Radę Gminy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przedmiotowa uchwała takich zasad nie określa, nie wypełnia zatem dyspozycji powołanego przepisu. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy przyznał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję o charakterze generalnym, chodzi bowiem o sformułowanie reguł wiążących przy podejmowaniu działań wskazanych w tym przepisie. Zasady winny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach. W szczególności zasady te mogą polegać na wprowadzeniu wymogu uzyskania zgody rady gminy na wymienione czynności z zakresu rozporządzania takimi prawami.
Wojewoda zauważył, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, sformułowanie, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie. W związku z tym, w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym wymagane jest zatem uprzednie uregulowanie przez radę gminy zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w akcie o charakterze generalnym. Tymi zasadami - określonymi w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego - organ wykonawczy gminy będzie mógł kierować się przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu akcji. Ustalenia, o których mowa wyżej, mogą nakładać na organ wykonawczy takie wymogi, jak: obowiązek uzyskania wstępnej opinii rady w sprawach dotyczących wnoszenia wkładów oraz obejmowaniu, nabywaniu i zbywaniu udziałów i akcji; obowiązek uzyskania zgody rady na wnoszenie wkładów oraz obejmowaniu, nabywaniu i zbywaniu udziałów i akcji o określonej wartości, obowiązek dokonywania analiz przed objęciem lub nabyciem udziałów lub akcji spółki, określających czy spełnione są przesłanki uczestnictwa w takiej spółce; obowiązek uzyskania pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji rady gminy odnośnie do przedmiotu działalności spółki.
Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała dotyczy wniesienia przez Gminę Miejską Włodawa do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie wkładu niepieniężnego (aportu) w postaci składników majątkowych, w zamian za który Gmina obejmie w tym przedsiębiorstwie udziały odpowiadające wartości wnoszonego wkładu niepieniężnego. Jest to więc niewątpliwie akt o charakterze indywidualnym, któremu nie można przypisać waloru uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Sformułowania zawarte w uchwale przesądzają o jej indywidualnym charakterze i pojedynczym zastosowaniu.
Wojewoda podniósł również, że Rada Miejska we Włodawie nie podejmowała dotychczas uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z utrwalonym w tej kwestii stanowiskiem, ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono.
Odnosząc się do pisma Burmistrza Włodawy z dnia 16 stycznia 2025 r., w którym zadeklarowano, że Rada Miejska we Włodawie podejmie uchwałę zmieniającą na najbliższej sesji Rady Miejskiej we Włodawie, Wojewoda wyjaśnił, że organ nadzoru nie jest uprawniony do odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu zadeklarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zmiany albo uchylenia uchwały kwestionowanej w toku postępowania nadzorczego.
W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały nr X/53/24 jest uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Miejska Włodawa zarzuciła
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wybiórczej oraz dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie niezbędne jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały, podczas gdy w istocie doszło do przypadku nieistotnego naruszenia prawa i organ nadzoru nie powinien stwierdzać nieważności uchwały, a jedynie ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż organ błędnie przyjął, iż doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w istocie doszło do nieistotnego naruszenia prawa wskazanego w przepisie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Powołując się na powyższe zarzuty, Gmina Miejska Włodawa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za niezasadne, a co najmniej za zbyt daleko idące.
Strona zwróciła uwagę, że Rada Miejska we Włodawie podejmując przedmiotową uchwałę działała w ramach posiadanych przez siebie kompetencji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do kompetencji rady gminy należy ustalenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Strona podkreśliła, że w stanie faktycznym sprawy nie istnieje uchwała rady gminy w sprawie określenia zasad w tym zakresie. W związku z tym konieczna jest za każdym razem uchwała rady gminy. Dlatego też została podjęta uchwała nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie, która stanowiła podstawę prawną dla Burmistrza Włodawy do dokonania czynności prawnych w zakresie wniesienia aportu oraz objęcia dodatkowych udziałów w spółce. Zdaniem skarżącej, nie można więc powiedzieć, że podjęcie uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 21 stycznia 2024 r. wskazał, iż uchwała powinna zostać podjęta na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy w uchwale z dnia 23 grudnia 2024 r. wskazano jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Organ argumentował, iż wskazana w uchwale podstawa prawna jest właściwa w zakresie określenia ramowych zasad, nie zaś jednorazowej zgody na wniesienie aportu i objęcie dodatkowych udziałów w spółce. Skarżąca zauważyła natomiast, że w sytuacji uznania co do zasady stanowiska organu za właściwe, powstaje pytanie, czy błędnie wskazana, zdaniem organu, podstawa prawna uchwały z dnia 23 grudnia 2024 r. oznacza, iż uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy też w istocie zachodzi przypadek przewidziany w przepisie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego w sytuacji nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Według skarżącej, analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż wskazanie błędnej w ocenie organu podstawy prawnej, przy jednoczesnym działaniu rady gminy w ramach posiadanych kompetencji, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyby rada gminy podjęła uchwałę w przedmiocie nienależącym do jej kompetencji, czyli bez podstawy prawej. Czym innym jest zaś błędne wskazanie podstawy prawnej podjętej uchwały, w sytuacji, gdy rada gminy działała w ramach posiadanych przez siebie kompetencji, czyli w istocie na podstawie i w granicach prawa.
W ocenie skarżącej reakcją organu nadzoru na błędnie, zdaniem organu, wskazaną podstawę prawną powinno być podjęcie działań przewidzianych w przepisie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (wskazanie, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa), a nie w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (stwierdzenie nieważności uchwały).
Skarżąca podniosła ponadto, że organ nadzoru powinien mieć na uwadze, iż uchwała z dnia 23 grudnia 2024 r. była podstawą do podjęcia działań mających na celu podwyższenie kapitału zakładowego spółki, a wpis dokonany w Krajowym Rejestrze Sądowym w tym zakresie na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale ma charakter konstytutywny.
W odpowiedzi na skargę Gminy Miejskiej Włodawa Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewoda podniósł, że kompetencje organu stanowiącego gminy ustawodawca określił w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 18 ust. 1 ustawa formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W art. 18 ust. 2 ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje, które stanowią wyłączne uprawnienia organu stanowiącego gminy. Kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wskazuje na uprawnienie do ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się wójt (burmistrz, prezydent miasta) przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy takiego postępowania będą zatem obowiązujące dla wójta, ale też dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie. Jednocześnie zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) określa art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Wojewoda podkreślił, że analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do stwierdzenia, iż w kwestii wnoszenia do spółek aportów oraz obejmowania w nich udziałów rada gminy może określić zasady postępowania, którymi organ wykonawczy będzie zobowiązany kierować się wykonując swoje kompetencje w tym zakresie. Rada gminy jest zatem uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem — w tym również wniesienie wkładów oraz objęcie udziałów należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na dokonanie tych czynności przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał.
W uchwale nr X/53/24 Rada Miejska we Włodawie udzieliła jednorazowej zgody na oznaczone działanie Burmistrza (wniesienie do wskazanej spółki wkładu niepieniężnego (aportu) w celu podwyższenia kapitału zakładowego (§ 1 ust. 1) oraz postanowiła, że w zamian za wkład niepieniężny Gmina obejmie we wskazanej spółce 34000 udziałów o wartości 100 zł (§ 1 ust. 2). Natomiast ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono. W związku z powyższym rada gminy może ustalić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której udziałowcem jest gmina, pod warunkiem, że tak ustalone zasady zachowają charakter generalny.
Treść postanowień przedmiotowej uchwały przesądza o tym, że posiada ona charakter aktu indywidualnego i jej podjęcie nie znajduje uzasadnienia prawnego w przywołanej podstawie prawnej, a zatem jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy. Sformułowania zawarte w uchwale przesądzają o jej indywidualnym charakterze i pojedynczym zastosowaniu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że wynikająca z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasada odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. powoduje, iż postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, nie jest bowiem postępowaniem stricte administracyjnym uregulowanym przepisami k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, ale rozstrzyga się nim tylko o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał (zarządzeń) organów gminy. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym jego sposobu oraz trybu podjęcia.
Wojewoda podniósł, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w toku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie uchwały nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie przeprowadzona została analiza stanu faktycznego sprawy związanego z wydaniem przedmiotowej uchwały z punktu widzenia zgodności jej postanowień z obowiązującymi przepisami prawa oraz dokonano oceny wagi stwierdzonych naruszeń.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała nr X/53/24 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, organ nadzoru wskazał, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwały. Sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów. W ocenie organu nadzoru uchwała nr X/53/24 została podjęta bez uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zatem bez podstawy prawnej. Tego rodzaju naruszenie jest uznawane za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Ustawodawca rozdzielił kompetencje rady do ustalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g). Zdaniem organu nadzoru, mając na względzie literalne brzmienie tych przepisów należy stwierdzić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania w sytuacji jednorazowego upoważnienia Burmistrza do wnoszenia wkładów niepieniężnych oraz obejmowania udziałów w spółkach. Takiego upoważnienia nie można również wywieść z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g tej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji rada gminy posiada kompetencje wyłącznie do określenia zasad, którymi winien kierować się organ wykonawczy. Analiza uchwały nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że Rada przedmiotową uchwałą wyraziła zgodę na wniesienie do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie wkładu niepieniężnego (aportu) w postaci składników majątkowych celem podwyższenia kapitału zakładowego spółki (§ 1 ust. 1) oraz postanowiła o objęciu przez Gminę udziałów w przedmiotowej spółce w zamian za wniesiony wkład (§ 1 ust. 2). Treść uchwały w świetle wykładni językowej przesądza, jaki jest jej przedmiot. Nie można zatem dokonywać wykładni uchwały w oderwaniu od jej rzeczywistej treści, czy też twierdzić, że zamiarem Rady było co innego, niż stanowi treść uchwały. Przyjęcie przez Radę Miejską we Włodawie uchwały nr X/53/24 w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie aportu i objęcia udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością we Włodawie oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności aktu nadzoru sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2810/18).
Zgodnie z treścią art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm., dalej takża jako "u.s.g."), nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W świetle ust. 2 art. 171 Konstytucji nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sprawują między innymi wojewodowie. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Na mocy art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). Jednocześnie art. 91 ust. 4 przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest kontrolować czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym przywołany już wyżej art. 85 u.s.g.
Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Stosując ten środek organ ma wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 679/12 i I OSK 997/12; z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2884/16; z 6 listopada 2023r., sygn. II OSK 1733/23, z 2 lipca 2024 r., sygn. II GSK 111/24 i powołane tam M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).
Pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" obejmuje zaś naruszenia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa zalicza się, między innymi, nieodpowiednie oznaczenie uchwały, a także powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6510/21; z 15 marca 2019 r., sygn. I GSK 993/18, a także P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do kategorii istotnych naruszeń prawa nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13 oraz powołane tam: wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. OSA 1/99, wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12 i Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.).
W postępowaniu nadzorczym różnica pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa polega na tym, że na podstawie 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, w przypadku zaś wskazania nieistotnego naruszenia prawa nie orzeka on o mocy obowiązującej uchwały, a jedynie wskazuje na uchybienia, które nie mają żadnej mocy w zakresie obowiązywania uchwały w obrocie prawnym. Jest to zatem wyłącznie środek działania organu nadzoru niemający charakteru władczego, a jedynie znaczenie dla prawidłowości postępowania w działaniach przyszłych. Nie mając mocy wiążącej dla organu samorządu terytorialnego, nie wpływa on na ocenę prawidłowości przyszłych działań, a także nie może być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru, wobec niewykonania wskazania nieistotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1799/16 oraz Bogdan Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz LEX).
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie aportu i objęcia dodatkowych udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we Włodawie.
Kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów i akcji w spółkach reguluje w ustawie o samorządzie gminnym art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. g. Przepis ten został powołany jako podstawa prawna uchwały nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. określa zaś wyłączną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zagadnień szczegółowo wymienionych pod literami od "a" do "j".
Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, a zatem to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem kompetentnym do gospodarowania tym mieniem. Jednak na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. rada gminy ma wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zagadnień wymienionych w tym przepisie. Gospodarowanie mieniem gminnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Gl 235/24).
W szczególności przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. g stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że przepis ten upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem komunalnym, w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, natomiast gospodarowanie tym mieniem – w tym również objęcie udziałów – należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2000 r., sygn. III SA 431/00). Natomiast, jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1160/16 oraz z 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Wr 2716/00).
Nie budzi wątpliwości, że uchwała nr X/53/24 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r. nie określa zasad, norm o ogólnym, generalnym charakterze, dotyczących materii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Uchwała ta ma charakter uchwały indywidualnej.
W świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać zaś należy, że Rada Miejska we Włodawie nie była uprawniona do podjęcia indywidualnej uchwały w przedmiocie objęcia przez Gminę Miejską Włodawa udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością we Włodawie, co stanowi treść § 1 ust. 2 tej uchwały. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy kompetencji do podjęcia tego rodzaju idywidualnej uchwały, nawet w sytuacji, gdy – jak w sprawie niniejszej – nie zostały wcześniej określone przez radę gminy zasady, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00). Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1160/16).
Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na objęcie udziałów w konkretnej spółce, to należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody w tym zakresie. Tymczasem w ust. 2 § 1 uchwały Rady Miejskiej we Włodawie przewidziano, że w zamian za wkład niepieniężny Gmina Miejska Włodawa obejmie w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie 34 000 udziałów o wartości 100 zł każdy, w części odpowiadającej wartości wnoszonego przez Gminę Miejską Włodawa wkładu niepieniężnego. Wobec tego postanowienie zawarte w ust. 2 § 1 uchwały Rady Miejskiej we Włodawie należało uznać za podjęte bez podstawy prawnej, a zatem z istotnym naruszeniem prawa.
Natomiast w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska we Włodawie wyraziła zgodę na wniesienie do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we Włodawie wkładu niepieniężnego (aportu) w postaci składników majątkowych celem podwyższenia kapitału zakładowego o łącznej wartości 3 400 000 zł
Zdaniem Sądu, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem w odniesieniu do § 1 ust. 1 uchwały należy zwrócić uwagę na powiązany z nim § 2 uchwały, zgodnie z którym szczegółowy opis wkładu niepieniężnego (aportu) zawiera załącznik nr 1 do uchwały. Z powołanego załącznika wynika zaś jednoznacznie, że przedmiotem wkładu niepieniężnego (aportu) są położone przy ul. [...] we Włodawie nieruchomości w postaci działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...] i [...].
W związku z tym należy uznać za trafne odwołanie się strony skarżącej do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Z przytoczonej treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w szczególności zaś jego końcowej części wprost wynika, że w sytuacji gdy nie zostały określone przez radę gminy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W takiej więc sytuacji nie budzi wątpliwości kompetencja rady gminy do wyrażenia zgody na podjęcie tych czynności przez wójta. Tego rodzaju sytuacja ma zaś miejsce w stanie faktycznym sprawy.
Trzeba bowiem zauważyć, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Wniesienie nieruchomości jako aportu do spółki jest zbyciem nieruchomości (por. Gerard Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, wyd. IV, LEX).
W związku z tym, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że w sytuacji, o jakiej mowa w końcowej części art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na wniesienie do spółki aportu w postaci nieruchomości. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w w wyroku z dnia 7 października 2003 r., sygn. II SA/Lu 1115/03, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a szczególnie jego końcowa część, stanowi podstawę prawną wyrażenia przez radę gminy zgody, dla prezydenta miasta, odnośnie wniesienia do spółki aportu w postaci nieruchomości. Takie stanowisko zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Wr 2716/00 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Gl 235/24. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Ubocznie można też zauważyć, że przeciwne stanowisko Wojewody Lubelskiego prezentowane w niniejszej sprawie nie jest powszechnie wyrażane przez organy nadzoru, na co wskazują uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. II SA/Gl 1560/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Op 511/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Rzeszowie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. II SA/Rz 52/24.
W konsekwencji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należało uznać, że istniała podstawa prawna do podjęcia przez Radę Miejską we Włodawie uchwały o treści określonej w § 1 ust. 1 w związku z § 2 uchwały nr X/53/24 z dnia 23 grudnia 2024 r. Uchwała w tym zakresie znajdowała podstawę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Okoliczność zaś, że w uchwale Rada Miejska we Włodawie w ramach jej podstawy prawnej nie powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa. Jak wynika ze stanowiska strony przedstawionego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, było to podyktowane faktem niekwestionowania przez organ nadzoru wcześniejszych analogicznych uchwał.
Oceny co do jedynie nieistotnego naruszenia prawa nie zmienia okoliczność, że w treści § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały, wyrażającej zgodę na wniesienie aportu w postaci nieruchomości, a zatem na zbycie nieruchomości, wskazana została konkretna spółka prawa handlowego, na rzecz której zbycie nieruchomości przez wniesienie aportu miało nastąpić. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można w tym zakresie uznać, że Rada Miejska we Włodawie naruszyła kompetencje organu wykonawczego gminy wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby ewentualnie miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta) albo gdyby wcześniej ustaliła zasady ogólne dotyczące zbywania, nabywania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 marca 2016 r., sygn. II SA/Lu 832/15 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1799/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 października 2007 r., sygn. II SA/Wr 35/07). Natomiast żadna z takich sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Z treści znajdującego się na odwrocie uchwały nr X/53/24 z dnia 23 grudnia 2024 r. uzasadnienia, opatrzonego pieczęcią i podpisem Burmistrza Włodawy jednoznacznie wynika, że uchwała została podjęta z inicjatywy organu wykonawczego i zgodnie z treścią jego wniosku, w tym odnośnie podmiotu, do którego miał być wniesiony aport w postaci nieruchomości, a zatem na rzecz którego miało nastąpić zbycie nieruchomości. Jedynie dodatkowo można zawuważyć, że podjęcie uchwały o wskazanym kształcie na wniosek Burmistrza Włodawy znajduje także potwierdzenie w treści powszechnie dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego we Włodawie (https://umwlodawa.bip.lubelskie.pl) protokołu X sesji Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 23 grudnia 2024 r. RM.0002.14.2024. Jak wynika z treści skargi i stanowiska strony na rozprawie, uchwała została wykonana.
W sytyacji zaistniałej w niniejszej sprawie, gdy nie zostały ustalone odrębną uchwałą zasady ogólne dotyczące zbywania nieruchomości, w ocenie Sądu Burmistrz Miasta Włodawa miał prawo domagać się od Rady Miejskiej wyrażenia zgody na zbycie nieruchommości, poprzez ich wniesienie aportem do spółki.
Z omówionych względów, stwierdzenie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności całości uchwały nr X/53/24 z dnia 23 grudnia 2024 r. Rady Miejskiej we Włodawie należało ocenić jako wadliwe. Jak wyjaśniono wyżej, o braku w ogóle podstawy prawnej do podjęcia uchwały i w związku z tym istotnym naruszeniu prawa można mówić jedynie w odniesieniu do § 1 ust. 2 uchwały.
W konsekwencji, wobec wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisów prawa, zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu na mocy art. 148 p.p.s.a.
Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).