III SA/Lu 184/25

III SA/Lu 184/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2328
art. 18 pkt 1
Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy  Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej też jako "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. D. (dalej też jako "skarżąca", "strona"), utrzymało w mocy decyzję Starosty Łukowskiego (dalej też jako "Starosta", "organ I instancji) z dnia 3 grudnia 2024 r. w przedmiocie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego.
Zaskarżona decyzja wydana zostało w następującym stanie sprawy.
We wniosku z dnia 14 listopada 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie (dalej też jako "Komendant") zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Łukowie o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w stosunku do J. D., która otrzymała łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
We wniosku Komendant wskazał, że w okresie od 18 maja 2024 r. do 7 listopada 2024 r. skarżąca wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego:
1) 18 maja 2024 r. - Ruda Śląska - przekroczenie dopuszczalną prędkość od 61 do 70 km/h, pkt 8 (odjęto 6 pkt z 14 pkt – informacja o odbytym szkoleniu);
2) 27 października 2024 r. obszar wiejski Stanin, Stara Wróblina – przekroczenie prędkości od 26 do 30 km/h, pkt 7;
3) 7 listopada 2024 r. – Łuków – naruszenie powodujące zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w którym nie doszło do naruszenia czynności narządu ciała oraz rozstroju zdrowia, 10 pkt.
W dniu 20 listopada 2024 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. Starosta skierował skarżącą na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. podniosła, że ma czwórkę dzieci w wieku szkolnym, sama prowadzi gospodarstwo rolne, a utrata posiadanych uprawnień utrudni jej funkcjonowanie.
Decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2328 ze zm.). Podmiotem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku przekroczenia przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest starosta. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany.
Odnosząc się do sprawy SKO stwierdziło, że wobec skarżącej zmaterializowały się przesłanki obligujące Starostę do skierowania jej na egzamin kontrolny. Z pisma Komendanta Wojewódzki Policji w Lublinie jednoznacznie wynika, że skarżąca w okresie od dnia 18 maja do dnia 7 listopada 2024 r. otrzymała łącznie 25 punków karnych, które zostały jej przypisane w związku z trzykrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Pismo zawiera również oświadczenie woli organu policji w zakresie wnioskowania do Starosty o to, aby ten skierował skarżącą na kontrolne sprawdzenie jej kwalifikacji jako kierowcy.
Organ odwoławczy podkreślił, że powzięcie przez Starostę wiedzy wynikającej z przywołanego dokumentu obligowało go do wydania decyzji o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie jej kwalifikacji jako kierowcy w formie egzaminu państwowego, co też organ I instancji uczynił. Starosta podjął działanie w oparciu o dokument sporządzony przez właściwy organ Policji, następnie wszczął postępowanie, o którym prawidłowo zawiadomił skarżącą, stwarzając jej możliwość realnego w nim uczestnictwa.
Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu wniosku skarżącej o skierowanie jej, zamiast na egzamin kontrolny, na organizowane w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego szkolenie, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, SKO wskazało, że zastosowanie takiego rozwiązania nie jest możliwe, gdyż takiej zamiany nie przewidują przepisy.
SKO podniosło także, że aby skutecznie zakwestionować decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżąca musiałaby podważyć podstawę jej wydania, a mianowicie prawidłowość przyznania jej punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego należy obecnie do wyłącznej kompetencji właściwych organów policji, w związku z czym kwestionowanie przez kierowcę prawidłowości stanu ewidencji może mieć miejsce jedynie przed organami policji, a następnie przed sądem administracyjnym w skardze na czynność lub bezczynność w przedmiocie wpisu do ewidencji. To zagadnienie pozostaje natomiast poza zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie J. D. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, że wychowywanie czwórki dzieci oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego bez uprawnień do kierowania pojazdami jest niemożliwe. Skarżąca wskazała również, że swoje uprawienia uzyskała po zaliczeniu części teoretycznej w formie papierowej, a brak obycia z komputerem utrudniają jej możliwość uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu, mimo znajomości przepisów ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2025 r. skarżąca podtrzymała skargę. Do pisma skarżąca załączyła kserokopię zaświadczenia nr [...] z dnia 6 listopada 2024 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Białej Podlaskiej o tym, że w dniu 5 listopada 2024 r. odbyła szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Odpis niniejszego pisma wraz z załącznikiem został doręczony SKO w dniu 11 kwietnia 2025 r. Organ odwoławczy do dnia rozpoznania sprawy nie ustosunkował się do stanowiska strony i przedłożonego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Sąd ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łukowskiego o skierowaniu skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej jako "ustawa zmieniająca p.r.d.").
Zgodnie z powołanym przepisem, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 (tj. ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2018 r. poz. 957 ze zm.), starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej p.r.d., do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Ewidencja, o której mowa w ust. 1, obejmuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, popełnione przed dniem wejścia w życie art. 14 pkt 2 niniejszej ustawy. Do tych naruszeń w zakresie liczby przypisanych punktów oraz ich usuwania stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 14 ust. 5 ustawy zmieniającej p.r.d.).
Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.
Do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie został ogłoszony komunikat, o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach, tj. komunikat określający termin wdrożenia wymienionych rozwiązań technicznych. Z powyższego wynika, że starosta był właściwy do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej p.r.d., a organ Policji był uprawniony do prowadzenia ewidencji kierujących pojazdami silnikowymi naruszających przepisy ruchu drogowego (na podstawie art. 17 ust. 1 zdanie 1 ustawy zmieniającej).
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że konsekwencją przekroczenia liczy 24 punktów karnych jest obligatoryjne skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jedynymi przesłankami skierowania na kontrole sprawdzenie kwalifikacji jest posiadanie przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego uprawnień do kierowania pojazdami, przekroczenie przez nią ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. oraz złożenie stosownego wniosku przez organ Policji. Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych jest decyzją związaną. Starosta w tym zakresie nie ma żadnej dowolności. Okolicznością istotną jednak, która powinna zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym i nie powinna budzić wątpliwości, jest fakt przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów karnych.
W niniejszej sprawie Komendant w piśmie z dnia 14 listopada 2024 r. zwrócił się do organu I instancji o skierowanie skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z uzyskaniem w okresie od 18 maja 2024 r. do 7 listopada 2024 r. 25 punktów karnych. We wniosku w zakresie naruszenia określonego w pkt 1, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkość od 61 do 70 km/h w dniu 18 maja 2024 r., Komendant wskazał "pkt 8 (odjęto punktów 6 z 14 – informacja o odbytym szkoleniu (6 pkt))".
Skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w uzupełnieniu skargi przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2025 r., złożyła kopię zaświadczenia nr [...] z dnia 6 listopada 2024 r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego o tym, że w dniu 5 listopada 2024 r. odbyła szkolenie, o którym mowa w art. 17 ust. 6a ustawy zmieniającej p.r.d., tj. szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Dokument ten, który sąd zobowiązany był, orzekając na podstawi akt sprawy, uwzględnić powoduje zaistnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które powinny zostać bezwzględnie wyjaśnione.
Z wniosku Komendanta z dnia 14 listopada 2024 r., wynika wprawdzie, że za naruszenie z pkt 1 przypisano 8 punktów, które ustalono w ten sposób, że odjęto punktów 6 z 14 w związku z informacją o odbytym szkoleniu. Z pisma Komendanta nie wynika jednak, w jakiej dacie to szkolenie się odbyło. Z podanej informacji nie wynika, czy liczba punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego została zmniejszona w związku z odbyciem przez skarżącą szkolenia w dniu 5 listopada 2024 r., czy też redukcja punktów wynikała z udziału skarżącej w innym szkoleniu. Jest to okoliczność istotna, ponieważ skarżąca szkolenie odbyła w dniu 5 listopada 2024 r., natomiast naruszenie, które spowodowało przekroczenie 24 punktów karnych popełniła w dniu 7 listopada 2024 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 6d zdanie pierwsze ustawy zmieniającej p.r.d., osobie wpisanej do ewidencji po przedstawieniu przez nią zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania tej osoby komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24 (art. 17 ust. 6f).
Wątpliwości tej organ odwoławczy nie wyjaśnił, pomimo że miał taką możliwość w toku postępowania sądowego, albowiem kserokopia omawianego zaświadczenia została mu przed rozpoznaniem sprawy doręczona.
Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 poz. 1251), dalej jako "p.r.d.", jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Także tylko ten organ ma kompetencje do usuwania punktów karnych, przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w razie odbycia stosownego szkolenia. W sytuacji, gdy danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, przy braku odmiennych postanowień w tym zakresie, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Takich kompetencji nie posiada natomiast inny organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Jest on związany treścią danych zawartych w ewidencji (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2018 r., I OSK 221/17).
W sprawie o skierowanie kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje ani organ, ani sąd nie mają kompetencji do weryfikacji prawidłowości takich wpisów, a więc ilości punktów karnych uzyskanych przez kierowcę. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie nie może się zwrócić do organu właściwego - w niniejszej sprawie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie -z wnioskiem o wyjaśnienie stanu ewidencji (potwierdzenie prawidłowości przypisanych we wniosku skarżącej punktów), w szczególności, gdy treść wniosku organu Policji w świetle pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego nie daje podstaw do dokonania istotnych w sprawie ustaleń. Organ administracji nie działa w niniejszej sprawie w ramach uznania administracyjnego, ale nie jest też zwolniony z podstawowych swoich obowiązków co do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Na organie administracji ciąży w szczególności obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie może budzić wątpliwości. W okolicznościach niniejszej sprawy te wątpliwości zaistniały, co obliguje organ do ich wyjaśnienia i ustalenia (potwierdzenia) przede wszystkim ostatecznej liczby punktów za naruszenia przepisów prawa drogowego ujawnionych w ewidencji. Co więcej, prawidłowość postępowania w tym zakresie podlega również kontroli sądu, ponieważ w innym wypadku sądowa kontrola zaskarżonej decyzji byłaby całkowicie iluzoryczna.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej zwróci się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z wnioskiem o wyjaśnienie stanu ewidencji i punktów karnych uzyskanych przez skarżącą, a w szczególności kwestii odbycia przez skarżącą szkolenia w dniu 5 listopada 2024 r. oraz jego ewentualnego wpływu na ilość punktów w ewidencji w okresie wskazanym we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem. Działania organu odwoławczego w tym zakresie, w ocenie sądu, nie przekroczą granic uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".
Przekroczenie limitu punktów karnych jest przesłanką wydania decyzji związanej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie nie mogą więc mieć miejsca. Brak ustalenia (potwierdzenia) stanu ewidencji i liczby przypisanych skarżącej punktów karnych świadczy o naruszeniu przez organ norm postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Brak orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia fakt, iż skarżąca na mocy postanowienia starszego referendarza sądowego z dnia 14 kwietna 2025 r. uzyskała prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.