III SA/Lu 18/23

III SA/Lu 18/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec /przewodniczący/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 pkt 8; art. 7d; art. 24; art. 24a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 393
§ 35; § 36; § 55
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy z połączonych do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg P. M., A. M. i B. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2022 r. nr IGK-II.7221.1.146.2022.SS w przedmiocie zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. nr IGK-II.7221.1.146.2022.SS Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "organ odwoławczy" "organ II instancji" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołań P. M., A. M. i B. M., uchylił decyzję Starosty B. (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 2 września 2022 r. nr GN.6621.12.32.2020.CK w części dotyczącej wprowadzenia zmian powierzchni działek o nr [...] i [...] oraz dokonania zmian opisanych w punktach 3 i 4 rozstrzygnięcia decyzji zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...] w dniu 5 lipca 2022 r. Jednocześnie organ odrzucił zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] z działką sąsiednią oznaczoną nr [...], odrzucił zarzuty do ujawnionej powierzchni działki nr [...], a także odrzucił zarzuty do prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do powierzchni działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie T. , gmina T..
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
Starosta, na podstawie art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. in. dla jednostki ewidencyjnej [...], w tym dla obrębu ewidencyjnego [...]. Projekt operatu opisowo-kartograficznego dla wymienionego obrębu ewidencyjnego podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 5 czerwca 2020 r. do 26 czerwca 2020 r. (15 dni roboczych) w budynku Starostwa Powiatowego w B. . Po upływie 15 dni roboczych od zakończenia wyłożenia, dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Operat techniczny z modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w dniu 31 sierpnia 2020 r. za nr [...]. Informacja Starosty B. z dnia 25 listopada 2020 r., o tym, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2020 r., pod poz. 6045.
Podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego uwagi do projektu złożyli A. M. (właściciel działki [...]) i P. M. (właściciel działki nr [...]). Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. Starosta poinformował zainteresowanych, że uwagi zgłoszone do ww. projektu operatu opisowo-kartograficznego są w całości bezzasadne.
W piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. A. M., B. M. i P. M., właściciele działek [...], [...] oraz [...] oświadczyli, że nie zgadzają się z ustaloną na skutek modernizacji powierzchnią działek oraz przebiegiem ich granic. Jednocześnie podnieśli, że nie zgadzają się na przebieg granicy, ponieważ opiera się ona na rozgraniczeniu geodety J. P. z dnia 26 kwietnia 2017 r., zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy T. z dnia 1 sierpnia 2017 r. W ich ocenie powyższe rozgraniczenie zostało unieważnione przez wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 484/19, Sądu Okręgowego w Zamościu, sygn. akt II Ka 387/19 z dnia 9 lipca 2019 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 472/19 z dnia 24 marca 2020 r. oraz postanowień Sądu Rejonowego w B. , sygn. akt I Ns 428/17 z dnia 26 stycznia 2018 r. i sygn. akt I Ns 429/17 z dnia 6 lutego 2018 r. Do pisma dołączono mapę, wykonaną przez geodetę J.. P. z dnia 8 lutego 1992 r., złożoną do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w B. , na którą powołał się geodeta J.. P. podczas rozgraniczenia w dniu 26 kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżących miary naniesione na mapie dla działki nr [...] zostały zawyżone kosztem działek sąsiednich i są niezgodne z aktem notarialnym i księgą wieczystą.
Starosta potraktował pismo skarżących z dnia 15 lipca 2020 r. jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Organ wyjaśnił, że według wykonawcy modernizacji granice przedmiotowych działek zostały opracowane zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393). Do opracowania granic wykorzystano m.in. operat geodezyjny nr [...] (rozgraniczenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...]). W przypadku punktów granicznych opracowanych na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] z uwagi na fakt uzyskania informacji o toczących się postępowaniach sądowych dotyczących kwestii unieważnienia decyzji rozgraniczeniowej oraz istniejącym sporze na gruncie, dodano informacje, że należą do spornych granic. Przebieg granicy przeprowadzono prawidłowo i nie podlega żadnej korekcie.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 28 września 2020 r. Starosta orzekł o odrzuceniu wniesionych zarzutów.
Decyzją z dnia 29 marca 2021 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia 28 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że zadaniem Starosty będzie m.in. ustalenie, czy decyzje rozgraniczeniowe oparte na dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę J. P. są ostateczne.
Wykonując wskazania organu odwoławczego Starosta zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. poinformował strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy T. o udzielenie informacji, czy decyzje w sprawie rozgraniczenia działek z dnia 1 sierpnia 2017 r. są ostateczne. W odpowiedzi nadesłano informację, z której wynika, że decyzje dotyczące rozgraniczenia działek [...], [...], [...] stały się bezprzedmiotowe na skutek wydania decyzji Wójta Gminy T. z dnia 14 stycznia 2021 r. o ich wygaśnięciu. Organ wyjaśnił, że z dniem 31 lipca 2021 r. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1390) zostało uchylone. Jednakże do postępowań rozpoczętych przed wejściem ww. rozporządzenia w życie, w których wykorzystuje się wyniki prac geodezyjnych wykonanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, uzasadnione jest stosowanie przepisów dotychczasowych.
Organ I instancji stwierdził, że istnieje dokumentacja geodezyjna dotycząca działek objętych postępowaniem, sporządzona podczas pomiaru stanu władania obrębu T. Z. wykonanego w latach 60-tych XX wieku (operat [...]), zawierająca szkice z miarami poszczególnych działek jak również dokumentacja z podziału działki [...] na działki [...] i [...] (operat [...]) oraz operat techniczny sporządzony do sprawy rozgraniczeniowej obejmujący m.in. działki [...], [...] i [...] (operat [...] z dnia 26 czerwca 2017 r.). Zarzuty dotyczyły ujawnienia przy modernizacji egib przebiegu granic działek opartego na dokumentacji J. P. z 2017 r. Wobec wygaszenia decyzji rozgraniczeniowych należało wykazać w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic wynikający z operatów zachowanych w zasobie geodezyjnym. Uprawniony geodeta J. P. w opracowaniu dokonał analizy danych źródłowych i stwierdził wprost, że jest możliwość ustalenia granic na podstawie dokumentów i dowodów geodezyjnych dla spornych działek. Osnowa, na której były mierzone granice nie budzi zastrzeżeń. A zatem dokumentacja z pomiaru stanu władania jest wiarygodna i nadaje się do wykorzystania jako materiał stanowiący podstawę do wykazania w bazie danych egib przebiegu granic działek. W ten sposób pozyskano do numerycznego opisu granic punkty graniczne położone pomiędzy działkami [...], [...] a działką [...], które zostały ujawnione przez wykonawcę prac modernizacyjnych. W sprawozdaniu swojej dokumentacji geodeta J. P. opisał obszernie dokumenty jakie wykorzystał, natomiast obliczenia, materiały archiwalne oraz współrzędne dotyczące punktów granicznych zachował w operacie technicznym [...]
Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez A. M., B. M. i P. M. pismem z dnia 15 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 4 października 2021 r. organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję organu I instancji i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.
Wykonując zalecenia organu II instancji Starosta B. przeprowadził ponowną analizę materiału dowodowego oraz zwrócił się do stron postępowania o dostarczenie wskazanych we wniosku z dnia 15 lipca 2020 r. wyroków i postanowień sądów. W wyniku stwierdzenia wątpliwości dotyczącej m.in. miary czołowej pomiędzy puntami [...] wykazanymi w projekcie opisowo-kartograficznym Starosta wystąpił do wykonawcy modernizacji o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi wykonawca modernizacji pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. oznajmił, że wykazanie w bazie egib punktów nr [...] nastąpiło w sposób prawidłowy. Odniósł się on także do poprawności wyliczenia powierzchni działki [...], gdzie w ocenie wykonawcy, granice ujawnione w bazie danych egib są w ścisłej korelacji z danymi zawartymi w operacie [...] i dają możliwość prawidłowego obliczenia jej powierzchni. Organ stwierdził, że geodeta J. P. nie zmienił przebiegu granic działek [...], [...] i [...] lecz wykazał go na podstawie danych już zawartych w istniejących opracowaniach geodezyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego. W stosunku do przebiegu granicy działek [...] oraz [...] prowadzone jest równocześnie postępowanie rozgraniczeniowe, gdyż występuje spór graniczny trwający od wielu lat co miało potwierdzenie w załączonych przez Państwo M. wyrokach.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i pozyskania uzupełniającej dokumentacji wykonawcy prac modernizacyjnych, Starosta decyzją z dnia 2 września 2022 r.:
1) odrzucił zarzuty wniesione pismem z dnia 15 lipca 2020 r. w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], [...] z sąsiednią oznaczoną nr [...], który został oparty na dokumentacji geodezyjnej [...] z dnia 26 czerwca 2017 r.,
2) odrzucił zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionej powierzchni działki oznaczonej numerem [...],
3) wprowadził zmianę powierzchni działki [...] z [...] ha na [...] ha oraz w miejsce użytków: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha wpisał użytki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow[...] ha, [...] o pow. [...] ha,
4) wprowadził zmianę powierzchni działki [...] z [...] ha na [...] ha oraz w miejsce użytków: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha wpisał użytki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha.
Starosta stwierdził, że zmian opisanych w punktach 3, 4 decyzji należy dokonać zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...] w dniu 5 lipca 2022 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: P. M., A. M. i B. M..
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego:
1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:
a) wprowadzenia zmian powierzchni działki nr [...] z [...] ha na [...] ha oraz wpisania w miejsce użytków: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha użytki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha,
b) wprowadzenia zmian powierzchni działki nr [...] z [...] ha na [...] ha oraz wpisania w miejsce użytków: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha użytki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o pow. [...] ha,
c) dokonania zmian opisanych w punktach 3, 4 rozstrzygnięcia decyzji zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod nr [...] w dniu 5 lipca 2022 r.;
2) odrzucił zarzuty wniesione pismem z dnia 15 lipca 2020 r. w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] z sąsiednią oznaczoną nr [...], który został oparty na dokumentacji geodezyjnej [...] z dnia 26 czerwca 2017r.;
3) odrzucił zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionej powierzchni działki oznaczonej numerem [...];
4) odrzucił zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków wniesione pismem z dnia 15 lipca 2020 r. w stosunku do powierzchni działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie T. Z., gmina T..
W ocenie organu odwoławczego, kwestionowane granice wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonawca prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dokonał analizy materiałów dostępnych w zasobie i uznał dokumentację z 2017 r. jako dokumentację spełniającą obowiązujące standardy i wiarygodną, dającą podstawę do jej wykorzystania. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł oceny. Wykonawca dokonał oceny pozyskanej dokumentacji źródłowej pod względem znaczenia i jej wartości dowodowej tj. jej dokładności, aktualności i wiarygodności. Ustawienia te są zgodne z zasadami logicznego rozumowania. Ponadto geodeta uzasadnił wybór dokumentacji z 2017 r. wskazując, iż dokumentacja ta pozwala na pozyskanie kompletnych danych dotyczących współrzędnych punktów granicznych, co potwierdza, że wykonawca prac związanych z rozgraniczeniem nie podjął żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane granice wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zdaniem organu II instancji ustalenia Starosty w kwestii odrzucenia zarzutów strony znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez organ I instancji ocena jest prawidłowa i logiczna, nie przekroczono granic swobodnej oceny materiału dowodowego.
Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że powierzchnia działki nr [...] i nr [...] ulega zmianie w wyniku sporządzonego w ramach rękojmi operatu technicznego, jednakże zważając na okoliczności zmiany tej powierzchni organ II instancji uznał, że sentencja zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Organ wyjaśnił, że w wyniku postępowania wyjaśniającego w zakresie analizy odcinka granicy od punktu [...] do [...] i od punktu [...] do [...] ustalono obarczenie błędem punktów granicznych nr [...] i nr [...], dla których niewłaściwie obliczono współrzędne dla tych punktów granicznych. W celu korekty błędnych informacji zlecono wykonanie nowego operatu technicznego. Rezultat tych prac ma odzwierciedlenie w operacie technicznym [...] z dnia 5 lipca 2022 r. Jednakże punkty te nie określają granicy stanowiącej oś sporu. Punkty te znajdują się na odcinku granicy nie stanowiącej przedmiotu zarzutu skarżących. Dlatego też modyfikacja w tym zakresie może nastąpić wyłącznie poprzez bieżącą aktualizację, na podstawie operatu technicznego wymienionego wyżej, w jednej z przewidzianej przez prawo form, tj. w drodze czynności materialno-technicznej w myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co uzasadnia dokonanie zmiany zaskarżonej decyzji.
Tym samym mając na uwadze, że istota postępowania administracyjnego polega m.in. na tym, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, co ma konsekwencje w postaci braku związania organu odwoławczego wyłącznie granicami odwołania, organ odwoławczy naprawił błąd organu I instancji i orzekł, co do istoty sprawy.
Na decyzję organu odwoławczego z dnia 30 listopada 2022 r. skarżący: P. M., A. M. i B. M. (dalej też jako "skarżący") wnieśli trzy odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt: III SA/Lu 18/23; III SA/Lu 19/23 i III SA/Lu 20/23. W złożonych skargach skarżący podnieśli, że nie zgadzają się na wprowadzenie zmiany powierzchni działki [...] będącej własnością B. i A. M., wynoszącej [...] ha na większą powierzchnię zatwierdzoną decyzją Starosty B. z dnia 2 września 2022 r., tj. [...] ha. Powierzchnia [...] ha jest zgodna z aktem notarialnym i księgą wieczystą, jak również ze zbiorem danych egib z dnia 6 listopada 2019 r. Skarżący zaznaczyli, że rozgraniczenie wykonane w dniu 26 kwietnia 2017 r. przez geodetę J. P. pomiędzy działką [...] (wł. A.. i P.. G.), a działkami [...] (wł. B. i A. M. ) oraz [...] i [...] (wł. P. M. ) zostało unieważnione przez wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 472/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 482/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 481/19, wyrok Sądu Rejonowego w B. II Wydział Karny z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II K 510/18, wyrok Sądu Okręgowego w Z. z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II Ka 387/19, wyrok Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Grodzki z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt VI W 134/04.
Według stanowiska skarżących, geodeta J.. P. nakreślił na szkicu znacznie zawyżone miary szerokości działki [...] (wł. A i P. G. ) oraz znacznie zaniżone szerokości działek [...] (wł. B. i A. M. ), [...] (wł. P. M. ), o czym dowiedzieli się podczas spraw sądowych o rozgraniczenie, tj. po 25 latach. Skarżący podnieśli, że poprawność szerokości działki [...] potwierdza wizja lokalna Sądu, która odbyła się w dniu 22 sierpnia 2022 r., w czasie której dokonano pomiaru szerokości działki [...] od strony wschodniej, która wyniosła 20,10 m, co odpowiada szerokości prawnej. Geodeta J.. P. po podziale działki [...] naniósł zaniżoną powierzchnie działki [...] równą [...] ha zamiast [...] ha, zwężając jednocześnie działkę [...] z [...] m do [...], czyli brakuje jej [...] arów. Długość działki [...] w całości wynosi [...] m i jest krótsza od działki [...] (wł. G. ), ponieważ końce działek zarówno z jednej, jak i drugiej strony biegną pod ukosem, co obrazuje szkic geodety J.. P. z dnia 8 lutego 1992 r. Geodeta J.. P. w szkicu-mapie naniósł następujące szerokości działki [...] wł. G. : [...] m, [...] m i [...] m, co średnio daje [...] m, podczas gdy prawna szerokość tej działki przy przekazaniu przez przodka P. G. według Aktu Uwłaszczenia i Księgi Wieczystej powinna wynosić [...] m w całej jej rozciągłości, co potwierdza sprawa o rozgraniczenie działki [...] własność G. z działką z drugiej strony [...] własność M., sygn. akt I Ns [...]. Uwzględniając tę różnicę szerokości równą 0,9 m, przy długości działki [...] równej 1827,13m daje P. G. nadmiarową powierzchnię ponad 16 arów, kosztem sąsiednich działek. Działka [...] została powiększona z powierzchni [...] ha do powierzchni [...] ha.
Jednocześnie skarżący podnieśli, że na szkicu geodety J.. P. z dnia 8 lutego 1992 r. nie została nakreślona miara szerokości działki [...] własność B. i A. M. , co w ich ocenie nie oznacza, że ta działka nie była w Starostwie zwężona do szerokości [...] m. Ponadto na szkicu działki [...] geodety J.. P. z dnia 8 lutego 1992 r. naniesiono miarę szerokości działki [...] m, zawężono zatem o [...] m, natomiast od strony wschodniej w końcowej części działki [...] od strony szosy w miejscu przylegania działki [...], geodeta naniósł miarę szerokości działki [...] równą 10,70 m, a działki [...] [...] m, co daje szerokość [...]. Szerokość tej działki odpowiada szerokości działki [...] według Aktu Uwłaszczenia A. P.. W dniu 10 marca 2021 r. skarżący otrzymali kolejny sfałszowany wypis z rejestru gruntów ze Starostwa, z którego wynika, że działka [...] została znowu zmniejszona, tym razem do powierzchni [...] ha. W dniu 10 lutego 1992 r. działkę zmniejszono o [...] arów, a następnie w drugim wypisie z dnia 10 marca 2021 r. zmniejszono ją o [...] arów, łącznie o [...] arów. Do czasu rozgraniczenia w dniu 26 kwietnia 2017 r. przez geodetę J.. P. skarżący użytkowali działkę o szerokości [...] m. W 2019 r. P. G. przyorał część gruntu skarżących i przyłączył do swojej działki [...], ten pas gruntu wykorzystał do ułożenia kabla elektronicznego o długości ok. 1000 m, zasilającego wieżę telefonii komórkowej [...], z czego czerpie korzyści finansowe od 3 lat.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 30 listopada 2022 r. i powrót do starych granic zgodnie z Aktem Własności i Księgą Wieczystą z nadaną w nich powierzchnią i granicami przebiegającymi w linii prostej, tj. zgodnie z wyrokami Sądu Rejonowego w B. i Okręgowego w Z..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawę ze skargi P. M. o sygn. akt III SA/Lu 18/23 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. M. o sygn. akt III SA/Lu 19/23 i sprawą ze skargi B. M. o sygn. akt III SA/Lu 20/23 oraz prowadzić je pod sygnaturą akt III SA/Lu 18/23. W ocenie sądu zaszły przesłanki do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia bowiem mogły być objęte jedną skargą - we wszystkich wymienionych sprawach skarżący wnieśli skargi na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...].
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej wprowadzenia zmian powierzchni działek o nr [...] i [...] oraz dokonania zmian w zakresie powierzchni użytków opisanych w punktach 3 i 4 rozstrzygnięcia decyzji zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...] i odrzucająca zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] z sąsiednią oznaczoną nr [...] oraz zarzuty do ujawnionej powierzchni działki nr [...], a także zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do powierzchni działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie T. Z., gmina T..
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz.1990, dalej jako: "P.g.k." lub "ustawa"). W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, Lex nr 1723906, III SA/Kr 633/14, Lex nr 1550407, III SA/Lu 140/10, Lex nr 669598).
Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:
1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz
2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a P.g.k. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji wykonując wytyczne organu odwoławczego zawarte w ostatecznej decyzji tego organu z dnia 4 października 2021 r, przeprowadził z urzędu postępowanie w zakresie złożonych przez skarżących zarzutów do danych zawartych w egib zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r.
W ocenie sądu, kwestią wymagającą zbadania w pierwszej kolejności jest czy organy prawidłowo potraktowały pismo skarżących z dnia 15 lipca 2020 r. jako zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków i prowadziły postępowanie zmierzające do ustalenia, czy są one zasadne.
Sprawy wszczęcia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zgłaszania uwag do operatu technicznego oraz zarzutów do danych ujawnionych w egib, a także procedurę ich rozpatrywania reguluje art. 24a P.g.k., zgodnie z którym:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że informacja, o której mowa w art. 24a ust. 8 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2020 r., pod poz. 6045, podczas gdy pismo skarżących, które organy potraktowały jako zarzuty do danych ewidencji zostało wniesione 15 lipca 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismo skarżących z 15 lipca 2020 r. nosi datę wcześniejszą od daty publikacji informacji w Dzienniku Urzędowym. Z unormowania art. 24a ust. 9 P.g.k. wynika, że zarzuty wnosi się w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8. Zatem biorąc pod uwagę aspekt czysto formalny, zarzuty do danych ewidencji można wnieść dopiero po publikacji informacji w dzienniku urzędowym, a termin ich wniesienia wynosi 30 dni, stosownie do art. 24a ust. 8 P.g.k.
Jednakże, w ocenie sądu, brzmienie językowe omawianego przepisu, nie oddaje całej treści omawianego unormowania. Dla odkodowania normy prawnej w nim zawartej konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej, która uwzględnia cel wprowadzenia do porządku prawnego danego unormowania. Celem tym jest ochrona interesów prawnych osób, których dotyczą dane zawarte w ewidencji ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym i które nie zgadzają się tymi danymi. Zatem sformułowanie, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych, nie wyłącza możliwości skutecznego wniesienia zarzutów przed obwieszczeniem powyższej informacji w dzienniku urzędowym. Termin 30 dni, o którym mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., ze względu na cel jego ustanowienia, ma jedynie charakter terminu końcowego, gdyż po jego upływie, złożone zarzuty są już traktowane jako wnioski o zmianę danych. Na takie rozumienie przepisu wskazuje również treść art. 24a ust. 8 zd. 1 P.g.k., który stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten wskazuje, że dane objęte modernizacją stają się danymi ewidencji nie w momencie ich publikacji w dzienniku urzędowym, ale od momentu upływu terminu z ust. 7 tego artykułu (termin 15 dni na rozpatrzenie uwag do projektu). Skoro po rozpatrzeniu uwag skarżących Starosta pismem z dnia 7 lipca 2020 r. poinformował zainteresowanych, że uwagi zgłoszone do ww. projektu operatu opisowo-kartograficznego są w całości bezzasadne, to dane z operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji. Zauważyć również należy, że pismo skarżących z 15 lipca 2020 r. zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego na zgłaszanie uwag w okresie wyłożenia projektu do wglądu. W konsekwencji wniesienie przez skarżących pisma z 15 lipca 2020 r., w którym nie zgadzają się z danymi ujawnionymi w operacie opisowo-kartograficznym, należało potraktować jako wniesienie zarzutów do danych ewidencji gruntów i budynków, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu organ I instancji (starosta) rozstrzyga decyzją. Nie bez znaczenia jest, że zarzuty to jedyny środek pozwalający na weryfikację przez sąd wyników postępowania modernizacyjnego, co dodatkowo wzmacnia stanowisko zaprezentowane przez organ, że wskazany w art. 24a ust. 9 P.g.k. termin ma charakter terminu końcowego. Postępowanie modernizacyjne jest szczególnym postępowaniem administracyjnym niemniej jednak organy nie są zwolnione z obowiązku podejmowania w tym postępowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, o jakiej mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd podziela linię orzeczniczą, ukształtowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą termin 30 dni, o którym mowa w art. 24a ust. 9 P.g.k., ma jedynie charakter terminu końcowego i nie wyłącza możliwości skutecznego wniesienia zarzutów przed opublikowaniem informacji w dzienniku urzędowym (przykładowo: wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 349/17 i z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 91/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 526/21, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Zdaniem sądu wykładnia przeciwna, prowadząca do uznania, że zarzuty można wnieść do danych ujawnionych w egib tylko po publikacji informacji w dzienniku urzędowym stałaby w sprzeczności z celem przepisu art. 24a ust. 9 P.g.k. i byłaby niekorzystna dla stron. Zatem przyjęcie przez organy, że pismem z dnia 15 lipca 2020 r. skarżący wnieśli zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w wyniku przeprowadzonej modernizacji, było w pełni uprawnione.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania zmierzającego do ustalenia zasadności zarzutów skarżących zgłoszonych do danych ujawnionych w ewidencji oraz prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, sąd stwierdził, że tryb i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia prawidłowości ustalonej na skutek modernizacji powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działkami nr [...] i nr [...].
Podnieść należy, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czynią to przepisy wykonawcze do P.g.k. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.).
Z uwagi jednak na okres przeprowadzenia modernizacji (lata 2018-2020), zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej jako: "rozporządzenie z 2001 r.").
Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r., modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia z 2001 r., przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio.
Rozdział 2 rozporządzenia z 2001 r. odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43 rozporządzenia. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia z 2001 r. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:
1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;
5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
7) wyniki oględzin.
Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia z 2001 r. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2) w celu podziału nieruchomości;
3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Z argumentacji skarg i stanowiska skarżących prezentowanego na etapie postępowania administracyjnego jasno wynika, skarżący kwestionując powierzchnię przedmiotowych działek domagają się wykazania ich powierzchni zgodnie z aktem własności ziemi i księgą wieczystą. Natomiast jak wskazano na wstępie, ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Wyjaśnić należy, że powierzchnia działki odzwierciedlona w tym zbiorze jest pochodną jej granic i stanowi jej dane ewidencyjne. Jako opis fizycznych cech danej nieruchomości, nie tworzy więc stanu prawnego, ale jest wypadkową położenia punktów granicznych.
Zauważyć również należy, że powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazywane z dokładnością zapisu do 0,01 ha. Natomiast jeśli powierzchnia nieruchomości została obliczona za pomocą dokładniejszej metody i różni się od powierzchni wykazanej w dokumentach (np. w akcie własności ziemi, czy wypisie z księgi wieczystej), to nie zachodzą podstawy do utrzymywania nieaktualnego zapisu. Wpisy w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte domniemaniem prawdziwości, ponieważ nie są przeznaczone do wpisów praw, ale do wpisywania danych faktycznych. W przypadku niezgodności danych zawartych w katastrze nieruchomości i księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, dokonuje się sprostowania we właściwym trybie, na podstawie danych zawartych w katastrze - art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm.). Powyższe oznacza, że dane faktyczne wynikające z działu I-O księgi wieczystej nieruchomości nie mogą być podstawą do sprostowania danych w ewidencji gruntów i budynków.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że powierzchnie przedmiotowych działek ujawnione w egib zostały obliczone metodą analityczną na podstawie współrzędnych z danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 62 rozporządzenia z 2001 r. z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Punkty graniczne dla tych działek spełniają obowiązujące standardy, wobec czego spełnione zostały przesłanki do zmodyfikowania powierzchni w myśl obowiązujących przepisów. Ustalone zostało, że błędy położenia punktu (ówcześnie BPP) dla punktów granicznych określających granice działki nr [...] i części działek [...], nr [...] określono jako [...] pozyskując dane o położeniu punktów z operatu technicznego nr [...] lub nr [...] Z kolei dla punktów granicznych określających granice działki nr [...] i [...] został określony jako [...] pozyskując dane o położeniu punktów z operatu technicznego nr [...]
Słusznie organ odwoławczy uznał, że powyższe okoliczności świadczą o tym, że podczas prac związanych z modernizacją egib, zmiana powierzchni przedmiotowych działek została wykonana prawidłowo, zaś zgłoszone w tym zakresie zarzuty należało odrzucić jako bezzasadne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy doszedł do trafnych wniosków, że organ I instancji orzekając w decyzji z dnia 2 września 2022 r. o zmianach w powierzchni działek nr [...] i nr [...] w wyniku sporządzonego w ramach rękojmi operatu technicznego, orzekł sprzecznie z obowiązującymi przepisami, gdyż dokonał zmiany danych nieobjętych zarzutami. Przypomnieć należy, że w decyzji organu odwoławczego z dnia 4 października 2021 r. zwrócono uwagę na rozbieżności w szerokości działki nr [...] i [...], która mogła mieć wpływ na przebieg kwestionowanej przez skarżących granicy i dlatego zalecono weryfikację rozbieżności. Organ I instancji dokonał analizy odcinka granicy od punktu [...] i od punktu [...] i ustalił, że błędem obarczone są punkty graniczne nr [...] i nr [...] dla których niewłaściwie obliczono współrzędne punktów granicznych. W celu usunięcia błędnych informacji organ zlecił wykonanie nowego operatu technicznego, który został ujęty pod nr [...] z dnia 5 lipca 2022 r. Jednakże istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że punkty te nie określają granicy na spornym odcinku, znajdują się bowiem na odcinku granicy, który nie jest objęty zarzutami skarżących. To stanowisko organu nie było przez skarżących podważane.
Należy zatem przyznać zatem rację organowi odwoławczemu, że organ I instancji powinien objąć weryfikacją jedynie dane objęte zarzutami. Natomiast zmiany danych nieobjętych zarzutami w tym postępowaniu są niedopuszczalne. Dlatego też trafna jest konstatacja organu, że modyfikacja tych danych może nastąpić z urzędu wyłącznie poprzez aktualizację na podstawie operatu technicznego pod nr [...] z dnia 5 lipca 2022 r., w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k.
W konsekwencji powyższego, skoro wymieniony operat techniczny dotyczy danych nieobjętych zarzutami, brak było przesłanek do dokonywania na jego podstawie zmian w powierzchni przedmiotowych działek. Trafnie zatem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 2 września 2022 r. w części dotyczącej wprowadzenia zmian powierzchni działek o nr [...] i [...] (pkt 1 lit. a i lit. b zaskarżonej decyzji) oraz dokonania zmian opisanych w punktach 3 i 4 rozstrzygnięcia (pkt 1 lit. c zaskarżonej decyzji), a także o odrzuceniu zarzutów skarżących do przeprowadzonej modernizacji egib w stosunku do powierzchni działek o nr [...] i nr [...], położonych w obrębie T. Z., gmina T. (pkt 4 zaskarżonej decyzji).
Za trafne należy uznać także rozstrzygnięcie organu w zakresie odrzucenia zarzutów zgłoszonych w stosunku do ujawnionej powierzchni działki nr [...] (pkt 3 zaskarżonej decyzji). Wskazać należy, że punkty określające działkę nr [...] nie zostały ustalone w oparciu o operat techniczny z 2017 r., a zostały ujawnione na podstawie dokumentacji geodezyjnej nr [...] Powierzchnia działki przed modernizacją wynosiła [...] ha, a po modernizacji [...] ha. Zatem powierzchnia działki nr [...] nie uległa zmianie, a jedynie została ujawniona z dokładnością zapisu do 0,0001 ha, co było zgodne z § 62 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z 2001 r. i celem modernizacji, o którym mowa w § 55 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia.
Za całkowicie słuszne sąd uznał również stanowisko organu odwoławczego o odrzuceniu zarzutów w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a działką sąsiednią o nr [...]. Zdaniem skarżących przebieg granicy jest nieprawidłowy, ponieważ opiera się na rozgraniczeniu geodety J. P. z dnia 26 kwietnia 2017 r., zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy T. z dnia 1 sierpnia 2017 r., które zostało unieważnione wyrokami sądów.
Istotnie wskazany operat techniczny dotyczył rozgraniczenia zatwierdzonego pierwotnie decyzjami Wójta Gminy T. z dnia 1 sierpnia 2017 r. (nr: [...] i [...]). Decyzje te zostały następnie wygaszone decyzjami Wójta Gminy T. z dnia 14 stycznia 2021 r. na skutek złożonego przez skarżących wniosku do Sądu Rejonowego w B..
Organ odwoławczy prawidłowo jednak, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w tym zakresie, wyjaśnił skarżącym dlaczego wykonawca modernizacji mógł wykorzystać operat techniczny sporządzony na potrzeby tego postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy ustalił, a skarżący tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowali, że dokumentacja z rozgraniczenia sporządzona została w oparciu o szkice z pomiaru stanu władania, na podstawie których geodeta obliczył współrzędne punktów granicznych rozgraniczanych działek. W operacie tym znajduje się również informacja, że wszystkie punkty graniczne zostały obliczone w układzie państwowym. Geodeta J. P. sporządzający operat techniczny uznał, że istnieje możliwość ustalenia granic na podstawie dokumentów i dowodów geodezyjnych. Wyjaśnił także, że osnowa, na której mierzone były granice została jednoznacznie odtworzona, zaś miary dotyczące przebiegu granic nie budzą zastrzeżeń. Zatem na podstawie operatu z pomiaru stanu władania z lat 60-tych ustalono punkty graniczne [...]. Natomiast z operatu z 1992 r. z podziału działki nr [...], geodeta wykorzystał przebieg granicy podziałowej ustalając punkt [...]. Powyższe dowodzi, że wykonawca prac związanych z rozgraniczeniem nieruchomości nie podjął żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granicy działek nr [...] i [...] z działką oznaczoną nr [...] w stosunku do danych, które znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego.
Wykonawca pracy geodezyjnej - Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne R. S.A. - miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności, w tym wymienioną pracę geodezyjną (operat techniczny z rozgraniczenia nr [...]), która została przyjęta do PZGiK. Dokumentacja geodezyjna prawidłowo została uznana za wiarygodną, bowiem została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną w przedmiotowym zakresie, a ponadto została pozytywnie zweryfikowana pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami i przyjęta do PZGiK. Ponadto dokumentacja ta przedstawiała w sposób szczegółowy i jasny okoliczności mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W konsekwencji powyższa dokumentacja mogła stanowić podstawę wykazywania granic w ewidencji gruntów i budynków stosownie do § 36 rozporządzenia z 2001 r.
Nie znajdują więc uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowego działania wykonawcy w zakresie wykorzystania dokumentacji geodezyjnej zachowanej w zasobie z przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości. Kwestionowane granice zostały wykazane w egib zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która spełniała obowiązujące standardy, co było podstawą do jej wykorzystania.
Skarżący kwestionując treść poszczególnych operatów przedmodernizacyjnych próbują wykazać, że zostały sporządzone w sposób wadliwy.
Jednakże, jak wynika z przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia z 2001 r., wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności. Jak ustaliły organy dokumentacja sporządzona w ramach procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków uwzględnia dokumentację źródłową określającą stan prawny przedmiotowych działek istniejącą w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykonawca prac modernizacyjnych wykorzystał przede wszystkim operat nr [...] sporządzony podczas pomiaru stanu władania obrębu T. Z. wykonany w latach 60-tych XX wieku, zawierający szkice z miarami poszczególnych działek, jak również dokumentację z podziału działki nr [...] na działki [...] i nr [...] stanowiącą operat techniczny nr [...] (niezawierający obliczeń), a także operat techniczny sporządzony do sprawy o rozgraniczenie, obejmujący m.in. działki nr [...], nr [...] i [...] o nr [...] z dnia 26 czerwca 2017 r.
Podkreślić należy, że wątpliwości dotyczące m.in. miary czołowej między punktami [...] (wykazanymi w projekcie opisowo-kartograficznym tj. ok. [...] m podczas gdy miara ze szkicu z operatu z pomiaru stanu władania [...] m, przy czym linia pomiarowa na podstawie której uzyskano ww. punkty nie pokrywa się z granicą działki nr [...]) zostały wyjaśnione przez wykonawcę modernizacji w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. (t. II, k.234 akt adm.) oraz w piśmie inspektora nadzoru nad pracami modernizacyjnymi (firma G. Sp. zo.o.) z 24 marca 2022 r.(t. II, k.263-264akt adm.) Pisma te potwierdzają poprawność obliczeń geodety J. P. zawartych w operacie [...] odnośnie do północnych granic działek nr [...] i nr [...]. Ponadto w kolejnym piśmie z dnia 29 kwietnia 2022 r. (t.II, k-273 akt adm.) wykonawca prac modernizacyjnych potwierdził poprawność wykazania punktów [...], jak również odniósł się do uwag inspektora nadzoru w zakresie wykazania prawidłowości w bazie danych egib współrzędnych punktów [...] (punkty te nie należą do odcinka opartego na operacie [...]). Wykonawca w ramach rękojmi prac modernizacyjnych objętych zgłoszeniem nr [...] sporządził stosowną dokumentację geodezyjną, która po weryfikacji została przyjęta do zasobu pod nr [...] w dniu 5 lipca 2022 r. (t. II, k-337 akt adm.)
Nie jest trafny zarzut skarżących, że organy nie uwzględniły wyroków sądów wskazanych przez nich w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. (t. I, k.-5 akt adm.). Organy wykazały, że te wyroki sądowe obejmują kwestie unieważnienia decyzji Wójta Gminy T. dotyczących rozgraniczenia działek. Organy ustaliły bowiem, że rozgraniczenie pomiędzy działkami o nr [...] i [...] a działką [...] zostało unieważnione, a decyzje Wójta Gminy T. (o nr [...] i [...]) stały się bezprzedmiotowe na skutek wydania przez Wójta Gminy T. w dniu 14 stycznia 2021 r. decyzji o ich wygaśnięciu (t. I, k-130 i 133 akt adm.).
W tej kwestii i w zakresie zarzutów skargi co do "ignorowania" przez organy rozstrzygnięć zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, w tym w sprawach o sygn. akt III SA/Lu 481/19 i III SA/Lu 482/19 oraz II SA/Lu 472/19 i decyzji Wójta Gminy T. "o bezprzedmiotowości rozgraniczenia geodety J.. P." wyjaśnić dodatkowo należy, co sądowi wiadome jest też z urzędu, że istotnie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczyły się sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Sprawa o sygn. akt III SA/Lu 481/19 dotyczyła decyzji SKO w Z. z dnia 3 lipca 2019 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...] Sprawa o sygn. akt III SA/Lu 482/19 dotyczyła z kolei decyzji SKO w Z. z dnia 3 lipca 2019 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 14 maja 2019 r., nr [...]). Odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozgraniczeniu organy uzasadniały, że wskutek cofnięcia wniosku o rozgraniczenie sąd powszechny nie mógł rozstrzygnąć w kwestii rozgraniczenia, a decyzja rozgraniczeniowa traci moc jedynie wówczas, gdy w następstwie żądania strony sąd powszechny nada bieg sprawie i w konsekwencji wyda postanowienie o rozgraniczeniu. Wyrokami z dnia 31 lipca 2020 r. wydanymi w sprawach III SA/Lu 481/19 i III SA/Lu 482/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stanął na stanowisku, że utrata bytu decyzji o rozgraniczeniu następuje wyłącznie wskutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu. Bez znaczenia dla takiego skutku pozostaje natomiast sposób zakończenia postępowania sądowego, w szczególności okoliczność, czy sąd powszechny zakończy postępowanie sądowe merytorycznie, wydaniem postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, czy też nie wyda takiego rozstrzygnięcia, a postępowanie zakończy się postanowieniem o jego umorzeniu (w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Rejonowy w B. umorzył postępowania w przedmiocie wskazanych powyżej rozgraniczeń z uwagi na cofnięcie wniosku – sprawy o sygn. akt: I NS 428/19 i I Ns 429/17 i ). Na skutek wydanych wyroków Wójt Gminy T., jak wynika z pisma z dnia 14 kwietnia 2021 r. (t.I., k-134 akt adm.), wydał w dniu 14 stycznia 2021 r. decyzje o wygaśnięciu ww. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
Wbrew jednak stanowisku wyrażonych w skargach, w świetle zapadłych powyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt III SA/Lu 481/19 i III SA/Lu 482/19 nie można przyjąć, o czym już była mowa, że wykonawca prac modernizacyjnych, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia z 2001 r. nie mógł wykorzystać sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, złożonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2017 r. operatu geodety J.. P. o nr [...] Sam fakt, że do rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem cywilnym nie doszło, nie niweczy sporządzonej na potrzeby tego postępowania dokumentacji źródłowej, która po przeanalizowaniu przez wykonawcę pod względem dokładności, aktualności, kompletności i przydatność do wykonania prac została w postępowaniu modernizacyjnym słusznie wykorzystana. Tym samym wygaszenie decyzji rozgraniczeniowych nie oznaczało w praktyce, że podczas wykonywanej modernizacji wykonawca prac modyfikacyjnych nie mógł wykorzystać opracowania geodety J. P. (operat [...]). Zwłaszcza, gdy jak wynika z powyższego opracowania, do wytyczenia granic wykorzystano szkice z pomiaru stanu władania obliczając współrzędne punktów granicznych, osnowa, na której były mierzone granice została jednoznacznie odtworzona, a miary dotyczące przebiegu granic nie budzą zastrzeżeń.
Natomiast wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 472/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną przez P. M. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] wraz wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...], obręb T.-Z., gmina T.. Powyższym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję, jednakże zwrócić należy uwagę na to, że dotyczy on zastosowania przez organy przepisów prawa budowlanego. Z powyższego względu nie może mieć wpływu na orzekanie organów w sprawach z zakres prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Nie sposób zgodzić się też ze skarżącymi, że organy pominęły stan prawny i faktyczny istniejący od wielu lat, tj. granice zapisane w ewidencji gruntów z 1967 r., naruszyły prawo własności wynikające z księgi wieczystej i aktu własności.
Z uzasadnienia zarzutów skargi można wyprowadzić wniosek, że skarżący chcieliby aby "przywrócić granice" nieruchomości zgodnie ze stanem na gruncie, tak jak były użytkowane przez poprzedników od wielu lat od czasu uwłaszczenia, co w postępowaniu modernizacyjnym (ewidencyjnym), nie jest możliwe.
Podkreślić należy, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniły w oparciu o jakie dokumenty wykazano przebieg granic poszczególnych nieruchomości odwołując się do dokumentacji modernizacyjnej. Wbrew stanowisku skarżących, stan prawny wynikający z dokumentów źródłowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości został przez wykonawcę prac modernizacyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2001 r. uwzględniony. W ocenie sądu, mając na uwadze charakter i cel postępowania modernizacyjnego, istnieje w tym postępowaniu możliwość usuwania informacji błędnie opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych. Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, skoro w dacie późniejszej dokonywano późniejszych zmian i sporządzano nową dokumentację geodezyjną. Nie może "cofnąć się" do wybranych przez stronę wcześniejszych dokumentów takich jak dokumentacja z założenia ewidencji gruntów i budynków, czy dokumentacja z uwłaszczenia.
Jak już powiedziano przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i pozyskanie uzupełniającej dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 lipca 2022 r. pod nr [...], miało służyć doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. Ponownie podkreślić należy za organem, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do bezpodstawnego zmniejszenia szerokości działek skarżących, kosztem działki sąsiedniej, o nr [...], będącej we władaniu małżonków G.. Trafnie zauważa przy tym organ w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia jest wypadkową położenia punktów granicznych. Powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazane z dokładnością zapisu do 0,01 ha, dlatego występują rozbieżności. Obecnie powierzchnie działek ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są obliczone analitycznie ze współrzędnych obliczonych na podstawie danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 62 ówczesnego rozporządzenia z 2001 r. z dokładnością zapisu do 0,0001 ha.
Jak zasadnie zauważył organ operat techniczny nr [...] geodety J.. P. nie wykazuje nowego przebiegu granic, a odzwierciedla stan według dokumentacji źródłowej. Słusznie również zwraca uwagę organ, co potwierdzają także zarzuty skargi, że skarżący na etapie postępowania modernizacyjnego kwestionują treść poszczególnych operatów przedmodemizacyjnych, próbując wykazać, iż zostały one sporządzone w sposób wadliwy. Tymczasem w toku modernizacji nie może dojść do rozstrzygnięcia sporu, co do przebiegu granic. Jeżeli zdaniem skarżących przedmiotowe dokumenty nie odzwierciedlają właściwego przebiegu granic, to mogą zainicjować chociażby postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego też wszelkie zarzuty co do wadliwości dokumentacji archiwalnej w tym z 1992 r. sporządzonej przez geodetę J.. P. w tym postępowaniu nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Podsumowując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielić należy stanowisko organu, że w sprawie nie podjęto żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granic działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Wszelkie istniejące dotychczas nieścisłości zostały przez organy wyjaśnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi oddalił.
Uzasadnienie zdania odrębnego
sędziego Roberta Hałabisa
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw (syn. akt III SA/Lu 18/23, III SA/Lu 19/23 i III SA/Lu 20/23) ze skarg P. M., A. M. i B. M. w przedmiocie zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów – oddalił te skargi.
Orzekając w pierwszej instancji Starosta B. decyzją z dnia 2 września 2022 r. (nr [...]):
1) odrzucił zarzuty wniesione pismem z dnia 15 lipca 2020 r. w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], [...] z sąsiednią oznaczoną nr [...], który został oparty na dokumentacji geodezyjnej [...] z dnia 26 czerwca 2017 r.;
2) odrzucił zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionej powierzchni działki oznaczonej numerem [...];
3) wprowadził zmianę powierzchni działki [...] z [...] ha na [...];
4) wprowadził zmianę powierzchni działki [...] z 1, 04 ha na [...] ha oraz w miejsce użytków: [...] o powierzchni [...] ha, [...]
Starosta stwierdził, że zmian opisanych w punktach 3 i 4 decyzji należy dokonać zgodnie z przyjęta dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...] w dniu 5 lipca 2022 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. (nr [...]), Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – jako organ odwoławczy – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wprowadzenia zmian powierzchni działek o nr [...] i [...] oraz dokonania zmian opisanych w punktach 3 i 4 tego rozstrzygnięcia zgodnie z dokumentacją przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...] w dniu 5 lipca 2022 r oraz jednocześnie odrzucił zarzuty wniesione w stosunku do ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] z sąsiednią działką oznaczoną nr [...] i odrzucił zarzuty do prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do powierzchni działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie T. Z., gmina T..
Całkowicie nie zgadzam się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem Sądu ponieważ – moim zdaniem – w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do merytorycznego orzekania poprzez oddalenie wniesionych skarg, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie oparte zostało na wadliwych przesłankach faktycznych i prawnych, natomiast zachodziła podstawa wyłącznie do formalnego rozstrzygnięcia tych spraw.
Poniżej przedstawiam uzasadnienie swojego stanowiska skutkujące zgłoszeniem przeze mnie zdania odrębnego względem zapadłego rozstrzygnięcia:
W sprawie niniejszej bezsporne było to, że Starosta B. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, m.in. dla jednostki ewidencyjnej nr [...]_2 T. , w tym dla obrębu ewidencyjnego [...] [...]. Postępowanie modernizacyjne objęło również działki należące do skarżących, oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...] i [...]. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu do wglądu zainteresowanych w dniach od 5 do 26 czerwca 2020 r. w budynku Starostwa Powiatowego w B.. Po upływie 15 dni roboczych od zakończenia tego wyłożenia, dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się – zgodnie z właściwą ustawą – danymi ewidencji gruntów i budynków oraz zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Operat techniczny z modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w dniu 31 sierpnia 2020 r.
Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że tylko A. M. i P. M. w czasie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego złożyli uwagi do tego projektu. Z tego względu w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Starosta B. poinformował zainteresowanych, że uwagi zgłoszone do wskazanego projektu operatu opisowo-kartograficznego uznał w całości za bezzasadne. Dopiero wówczas wszyscy skarżący w połączonych do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach, a zatem P. M., A. M. i B. M., pismem z dnia 15 lipca 2020 r. oświadczyli, że nie zgadzają się z ustaloną na skutek przeprowadzonej modernizacji powierzchnią ich działek oraz przebiegiem granic ich nieruchomości.
W sprawie całkowicie niesporne było również i to, że dopiero w dniu 4 grudnia 2020 r. dokonano w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod poz. 6045 ogłoszenia, iż dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe bezsporne fakty mają dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie z tego względu, że implikują w sposób bezpośredni dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia połączonych spraw.
Należy bowiem przypomnieć, że w połączonych do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach ich przedmiotem były zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Oznacza to, że aby możliwe było w ogóle dokonywanie oceny legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie takich zarzutów, zarzuty musiałyby zostać rzeczywiście skutecznie wniesione. Tymczasem w tej sprawie tak się w ogóle nie stało.
Dlatego rozstrzygając sprawę w rozpoznawanej sprawie całkowicie błędnie ostatecznie ustalono, że pismo skarżących z dnia 15 lipca 2020 r. stanowiło w istocie zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym wziętym pod uwagę w procedurze modernizacji ewidencji gruntów. Wprawdzie organy obu instancji stanęły na takim stanowisku, które sąd – moim zdaniem niezasadnie – zaakceptował, jednakże błędna jest moim zdaniem ocena, że powyższe pismo należało potraktować jako zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, kiedy nie było do tego żadnych podstaw faktycznych i prawnych.
Przede wszystkim należy zaakcentować, że z całokształtu przepisów ustalających zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zawartych w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm. – dalej jako "ustawa" lub p.g.k.) wynika, że sama modernizacja, jak również przewidziane w jej toku dopuszczalne środki prawne, w tym zarzuty, są uregulowaniami szczególnymi. Procedura przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków określona została w art. 24a p.g.k., a także w przepisach rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.).
Powołany przepis art. 24a p.g.k. brzmi następująco:
1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.
2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.
4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344).
5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.
7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.
8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.
11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.
12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Z przepisu tego, w świetle stanu faktycznego sprawy wynikają określone i doniosłe konsekwencje prawne. Chodzi przede wszystkim o to, że dopiero z datą ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L., czyli w sprawie niniejszej w dniu 4 grudnia 2020 r., rozpoczął swój bieg wynikający z art. 24a ust. 9 p.g.k. termin na złożenie zarzutów do danych ewidencji gruntów i budynków wynikających z modernizacji. Co więcej, jest to termin o charakterze materialnoprawnym, który ma zarówno swój początek jak i koniec (art. 24a ust. 12 p.g.k.). Wymaga zaś zaakcentowania, że skarżący w terminie wynikającym z art. 24a ust. 9 p.g.k. nie złożyli do organu żadnego pisma, które mogłoby zostać potraktowane jako zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Tym samym nie można było w okolicznościach tej sprawy ustalić i uznać, że zarzuty w ogóle zostały skutecznie wniesione. W przypadku zaś kiedy ustawa przewiduje wniesienie środka prawnego (zarzutów) w terminie materialnoprawnym, pisma wniesione przed rozpoczęciem biegu takiego terminu jak i po jego upływie – nie mogą być w jakimkolwiek zakresie skuteczne. Dlatego zarzuty wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do ich wniesienia są bezskuteczne, a po upływie terminu materialnoprawnego prawo do ich wniesienia wygasa.
Dlatego wcześniejsze pismo skarżących z dnia 15 lipca 2020 r. nie mogło zostać uznane zarówno przez organy administracji, jak i przez sąd, za zarzuty skarżących do modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Nie mogło to nastąpić także z uwagi na treść pisma. Skarżący w przedmiotowym piśmie podnieśli, że nie zgadzają się z ustaloną na skutek modernizacji powierzchnią działek oraz przebiegiem ich granic. Jednocześnie wskazali, że ustalona granica opiera się ona na rozgraniczeniu geodety J. P. z dnia 26 kwietnia 2017 r., zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy T., a następnie unieważnionym przez wyroki sądów powszechnych. W ocenie skarżących należało ostatecznie przywrócić granice dziełek sprzed ich podziału dokonanego w 1992 r.
Natomiast z cytowanego wyżej art. 24a ust. 9 p.g.k. wynika, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. A zatem, przedmiotem zarzutów mogą być jedynie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku postępowania modernizacyjnego. Tymczasem skarżący nie zgadzali się z powierzchnią działek nr [...], [...] i [...] oraz przebiegiem granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] z działką nr [...], co do modernizacji nie miało bezpośredniego odniesienia.
Ostatecznie jednak jakiekolwiek uwagi skarżących zawarte w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. dotyczące nieprawidłowości powierzchni i przebiegu granic nie mogły zostać uznane za zarzuty, bowiem zostały wniesione zdecydowanie przed rozpoczęciem biegu terminu do ich złożenia (prawie 5 miesięcy przed rozpoczęciem biegu omawianego terminu). Bieg terminu do wniesienia zarzutów rozpoczął się bowiem z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L., to jest 4 grudnia 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, kwestie związane z przebiegiem granic nieruchomości skarżących, oznaczonych jako działki o nr [...], [...] i [...] są natomiast przedmiotem toczącego się obecnie postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przed sądem powszechnym.
Wyjaśnić także należy, że regulacja zawarta w art. 24a p.g.k., dotycząca przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawia odrębną (lex specialis) procedurę przeprowadzania tego postępowania i wyczerpująco ją reguluje bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie skutecznego złożenia przez osobę zarzutów do tych danych, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., a postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 323/20).
Z treści art. 24a p.g.k. wynika również, że postępowanie związane z przeprowadzeniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych jest ściśle uregulowane, a w szczególności wskazane zostały terminy, w okresie których można zgłaszać uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego (ust. 6) oraz zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym zawartym w ogłoszonej w dzienniku urzędowym województwa ewidencji gruntów i budynków (ust. 9). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2778/17, przepis art. 24a ust. 9 p.g.k. przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 p.g.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu (ust. 6 omawianego przepisu). Za przedstawionym rozumieniem art. 24a ust. 9 p.g.k. przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa, ale także wykładnia systemowa i funkcjonalna. Regulacja omawianej ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji.
W niniejszej sprawie skarżąca B. M. nie zgłaszała w ustawowym terminie (od 5 czerwca 2020 r. do 26 czerwca 2020 r.) żadnych uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, a w ustawowym terminie (od 4 grudnia 2010 r. do 3 stycznia 2021 r.) nie zgłosiła również zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji. Natomiast w odniesieniu do skarżących A. M. i P. M. wskazać należy, że w czasie wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego złożyli wprawdzie swoje uwagi, które uznano za bezzasadne (pismem organu I instancji z dnia 7 lipca 2020 r.), jednakże także oni nie wnieśli skutecznie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej na terenie jednostki ewidencyjnej T. . W związku z powyższym w trakcie procedury modernizacyjnej nie było żadnych podstaw prawnych do rozstrzygania przez organy administracji zrzutów skarżących w drodze decyzji administracyjnej, skoro tego rodzaju zarzuty nigdy nie zostały skutecznie wniesione.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, prawidłowym – w mojej ocenie – rozstrzygnięciem sądu winno być rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 września 2022 r. na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), jak również na podstawie art. 135 i art. 134 p.p.s.a. wszelkich poprzedzających decyzji jakie zapadły w tej sprawie w przedmiocie zarzutów do przeprowadzonej modernizacji danych ewidencji gruntów i budynków przed organami administracji, to jest: decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 października 2021 r. i decyzji Starosty [...] z dnia 14 lipca 2021 r. oraz decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 marca 2021 r. i wydanej w pierwszej instancji decyzji Starosty [...] z dnia 28 września 2020 r. W konsekwencji zaś, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wszystkich zapadłych w sprawie na tle zarzutów rozstrzygnięć organów należało umorzyć w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – w przedmiocie zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. Z tego względu prawidłowy wyrok w sprawie winien brzmieć następująco:
I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 2 września 2022 r. nr [...];
II. uchyla w całości również:
a) decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 października 2021 r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...];
b) decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia 28 września 2020 r. nr [...]
. oraz umarza postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r.;
III. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących P. M., A. M. i B. M. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Z przytoczonych względów – w mojej ocenie – nie było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznawania zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków i oddalenia skargi, kiedy w istocie skarżący takich zarzutów skutecznie nie złożyli.