III SA/LU 164/24

III SA/Lu 164/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 12b ust. 6, ust. 7, ust. 8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2024 r., nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylił decyzję Starosty Łukowskiego (dalej jako "organ I instancji") z [...] grudnia 2023 r., nr [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu 6 października 2023 r. wykonawca pracy geodezyjnej – J. S. (dalej jako "skarżący"), prowadzący działalność pod nazwą Usługi Geodezyjne J. S., zawiadomił Starostę Łukowskiego o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia pracy [...], dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych dla działek o numerach [...] i [...] położonych w obrębie W. G., gm. A. .
Starosta Łukowski dokonał weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Z weryfikacji sporządzono protokół z 18 października 2023 r., nr [...]_1.
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji organ I instancji stwierdził następujące nieprawidłowości:
1) dotyczące kompletności przekazanych wyników:
- dokonano modyfikacji współrzędnych punktów granicznych o numerach 0-65838, 0-65839, 13-1654, 13-1655,13-173 na podstawie dokumentacji niepozwalającej na odtworzenie położenia granic z wymaganą dokładnością (zarys pomiarowy) bez pozyskania tych danych w wyniku pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k";
- z analizy materiałów zasobu wykazanych w sprawozdaniu technicznym i wykazu współrzędnych punktów granicznych wynika, że dokumentacja ta nie spełnia obowiązujących standardów technicznych i nie pozwala na określenie współrzędnych punktów granicznych z wymaganą dokładnością wskazaną w § 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
2) dotyczące zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz opracowywania wyników tych pomiarów:
- w operacie zamieszczono dokumenty, których nazwy są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1670 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów". Uwaga dotyczy między innymi str. 1 operatu która dotyczy spisu zawartości, a w rozporządzeniu jest spis treści i str.3 w operacie mapa wywiadu terenowego w rozporządzeniu jest wymieniona mapa porównania w terenie;
3) dotyczące spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organ: - brak podstawy do modyfikacji bazy EGiB.
Skarżący został poinformowany o wyniku weryfikacji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w dniu sporządzenia protokołu.
W piśmie z 18 października 2023 r. skarżący odniósł się do wyników negatywnej weryfikacji.
W piśmie z 26 października 2023 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie pracy geodezyjnej zgłoszonej w dniu 3 października 2023 r. pod numerem [...] r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w Łukowie, do której został wydany negatywny protokół weryfikacji.
Decyzją z [...] grudnia 2023 r. Starosta Łukowski orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] o identyfikatorze zgłoszenia pracy geodezyjnej [...], zgłoszonej przez firmę "Usługi Geodezyjne J. S., [...], [...]".
W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] lutego 2024 r. uchylił decyzję organu Starosty Łukowskiego i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że celem pracy geodezyjnej w rozpoznawanej sprawie było wykonanie mapy do celów projektowych obejmującej obszar działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gm. A.. Dodatkowo w ramach pracy geodezyjnej wykonawca dokonał aktualizacji przebiegu granic na podstawie operatu wykonanego w 1984 r. w wyniku opracowania projektu podziału działki nr [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja sporządzona przez skarżącego nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że dokumentacja, która została przez wykonawcę zakwalifikowana jako podstawa do zmian przebiegu granic w rzeczywistości nie pozwala na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy. Wskazał, że z dokumentacji technicznej z 1984 r., która była obecnie podstawą wykazania przebiegu przedmiotowej granicy, wynika, że w ówczesnym czasie nie odnaleziono punktów osnowy pomiarowej tzw. fotopunktów, a granicę podziałową pomiędzy działkami nr [...] i [...] zastabilizowano palami drewnianymi dębowymi o długości 0,8 m i średnicy 12 cm. Natomiast pomiar wykonano taśmą stalową 20 m przy pomocy tyczek. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest informacji o zamierzeniu znaków granicznych na osnowę geodezyjną. Powierzchnie działek zostały policzone z dokładnością 0,01 ha. Nie wykonano obliczeń współrzędnych punktów granicznych. Organ podkreślił, że dokumentacja ta nie dotyczy bezpośrednio działki dla której wykonywana jest mapa do celów projektowych (działki nr [...] i [...]), lecz dla działki sąsiedniej nr [...]. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że na podstawie tej dokumentacji można jedynie odtwarzać granicę pomiędzy działką nr [...] a [...].
Organ odwoławczy stwierdził również, że opracowanie nie może stanowić podstawy do aktualizacji zbioru bazy danych ewidencji gruntów i budynków z uwagi na brak danych geodezyjnych pozwalających na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy. Działanie wykonawcy w zakresie zmian granic na podstawie wyżej wymienionej dokumentacji, bez zastosowania zasad wynikających z § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji", było niedopuszczalne.
Organ odwoławczy stwierdził, że wykonawca w ogóle nie odniósł się do pozostałej dokumentacji źródłowej istniejącej w PZGiK, na co organ I instancji nie zwrócił uwagi. Organ wskazał, że chodzi o pierwotny materiał z założenia ewidencji gruntów w postaci zarysu pomiarowego (nr 203.12-7/1964) oraz zdjęcia lotniczego (nr 215 (203)-9-6985). Wykonawca nie odniósł się również do danych numerycznych istniejących w zasobie, na podstawie których były wykazane granice na mapie zasadniczej, co wynika wprost z wydruku wydanego do opracowania.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty dotyczące użycia nazw dokumentów, których określenia nie wynikają z obowiązujących przepisów. Podkreślił, że opracowując dokumentację techniczną wykonawca jest zobowiązany używać nazw dokumentów wynikających z katalogu zawartego w § 36 rozporządzenia w sprawie standardów. Organ odwoławczy uznał za nietrafioną argumentację wykonawcy, że użycie innych nazw dokumentów nie oznacza, że są to dokumenty inne niż wymagane w rozporządzeniu.
Organ II instancji stwierdził, że sprawozdanie techniczne nie zawiera wszystkich elementów, określonych w § 37 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów. Dotyczy to głównie braków w analizie materiałów źródłowych. Wskazał, że informacje zawarte w "spisie zawartości operatu" nie korelują z faktycznym jego składem.
W wyniku analizy opracowania organ odwoławczy stwierdził, że ze sprawozdania technicznego wynika, że granice działek nr [...] i [...] poprawiono na podstawie operatu technicznego nr [...] i pomiaru na gruncie, jednakże ze szkicu polowego nie wynika, żeby pomiarowi podlegały jakiekolwiek ślady graniczne stanowiące granicę pomiędzy wyżej wymienionymi działkami. Szkic polowy zawiera wyłącznie pomiar sytuacyjno-wysokościowy, mający na celu zobrazowanie ukształtowania terenu na części działek nr [...], [...] i [...] oraz fragment ogrodzenia w okolicach granicy działki nr [...] z działką nr [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że operat techniczny jest niekompletny, wskazując na brak w operacie technicznym dokumentów niezbędnych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, o których mowa § 39 rozporządzenia w sprawie standardów.
W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinni dokonać ponownej weryfikacji dokumentacji technicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. zaskarżył decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozstrzygnął, czy przepisy dopuszczają zmianę położenia granic przy sporządzaniu mapy do celów projektowych bez ich uprzedniego protokolarnego ustalenia i czy zmieniane współrzędne punktów granicznych w każdym przypadku muszą spełniać obowiązujące standardy techniczne.
Skarżący podniósł, że granice działek w bazie graficznej ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Łukowie w rozpatrywanym przypadku wykazane są z wektoryzacji mapy ewidencyjnej, a błąd położenia wynosi nierzadko ponad 3 m. Zdaniem skarżącego granice te nie zostały wprowadzone do ewidencji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie mają powiązania z powierzchniami działek i rażąco odbiegają od dokumentów i stanu na gruncie.
Skarżący stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba aktualizacji ewidencji i odtwarzanie położenia granic z dokładnością właściwą, ponieważ inwestycja realizowana będzie powyżej 4 m od granic działki, co zdaniem skarżącego jasno było opisane w sprawozdaniu technicznym. Celem zmiany położenia granic było poprawienie granic na mapie na podstawie dokumentów do założenia ewidencji.
Skarżący podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania jest ostatnią kategorią decyzji o umorzeniu postępowania, co w okolicznościach sprawy nie zachodziło.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Łukowskiego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], zgłoszonej przez skarżącego i umorzył postępowaniu organu I instancji w całości.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał jednak podstawy prawnej i uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił w ogóle, dlaczego postępowanie pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniać miałoby umorzenie postępowania. W końcowej części uzasadnienia decyzji, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. i podsumowując swoje rozważania, organ odwoławczy dał organowi I instancji wytyczne co do dalszego postępowania. Wskazał, że organ I instancji powinien dokonać ponownej weryfikacji przedmiotowej dokumentacji technicznej, uwzględniając poczynione w decyzji ustalenia. Z powyższego wynika, że istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Decyzje wydane na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mają co do zasady charakter decyzji merytorycznych, czy też merytoryczno-reformatoryjnych, w których organ odwoławczy koryguje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W zakresie umorzenia postępowania w całości lub części należy mieć na względzie, że umorzenie może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej, b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, c) sprawa ma indywidualny charakter, d) rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, f) nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (dysponujący zdolnością administracyjnoprawną), i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu a sytuacją prawną danego podmiotu, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc odpadła podstawa wydania autorytatywnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o materialnych uprawnieniach i obowiązkach strony, co stanowi trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania.
Wskazane wyżej okoliczności nie zostały w żaden sposób wykazane przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek rozważań w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. Nie został także powołany przepis art. 105 § 1 k.p.a. Co więcej w podsumowaniu rozważań organ odwoławczy zalecił organowi I instancji dokonanie ponownej weryfikacji złożonego operatu, co pozostaje w sprzeczności z umorzeniem postępowania organu I instancji w całości.
Wskazane wyżej sprzeczności nie pozwalają na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Nie pozwalają również organowi I instancji na podjęcie kolejnych czynności, o ile taka była intencja organu odwoławczego.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), a w szczególności przepis art. 12b p.g.k.
Zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole.
Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3).
Według art. 12b ust. 3a, o wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu.
Z art. 12b ust. 4 p.g.k. wynika zaś, że podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Stosownie do art. 12b ust. 6 p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (ust. 7a). Natomiast jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (ust. 7b).
Zgodnie z art. 12b ust. 8 p.g.k., jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do wykluczenia możliwości dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych m.in. przed wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ ten jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych (innych niż dotychczas wykazane) wadliwości zgłoszonej pracy, a jej wykonawca powinien mieć zapewnioną ponowną możliwość odniesienia się na piśmie do nowych wyników weryfikacji.
Z akta sprawy wynika, że wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych oceniono negatywnie w zakresie (protokół weryfikacji – k. 8 akt adm.) :
1) kompletności przekazanych wyników:
- dokonano modyfikacji współrzędnych punktów granicznych o numerach 0-65838, 0-65839, 13-1654, 13-1655,13-173 na podstawie dokumentacji nie pozwalającej na odtworzenie położenia granic z wymaganą dokładnością (zarys pomiarowy) bez pozyskania tych danych w wyniku pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k.;
- z analizy materiałów zasobu wykazanych w sprawozdaniu technicznym i wykazu współrzędnych punktów granicznych wynika, że dokumentacja ta nie spełnia obowiązujących standardów technicznych i nie pozwala na określenie współrzędnych punktów granicznych z wymaganą dokładnością wskazaną w § 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
2) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz opracowywania wyników tych pomiarów:
- w operacie zamieszczono dokumenty, których nazwy są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1670 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów". Uwaga dotyczy między innymi str. 1 operatu która dotyczy spisu zawartości, a w rozporządzeniu jest spis treści i str.3 w operacie mapa wywiadu terenowego w rozporządzeniu jest wymieniona mapa porównania w terenie;
3) spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organ: - brak podstawy do modyfikacji bazy EGiB.
Następnie Starosta decyzją z [...] grudnia 2023 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] o identyfikatorze zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji i dodatkowo rozbudował argumentację w zakresie naruszeń prawa stwierdzonych w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, wskazując, że wykonawca nie odniósł się do istniejącej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym dokumentacji źródłowej, tj. materiału z założenia ewidencji gruntów w postaci zarysu pomiarowego (nr 203.12-7/1964) oraz zdjęcia lotniczego nr 215(203)-9-6985, a ponadto nie odniósł się do danych numerycznych istniejących w zasobie, na podstawie których były wykazane granice na mapie zasadniczej. Powyższe świadczyło zdaniem organu odwoławczego o naruszeniu § 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Organ II instancji stwierdził również, że sprawozdanie nie zawiera wszystkich elementów określonych 37 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów, a mianowicie brak w analizie materiałów źródłowych. Podniósł, że informacje zawarte w "spisie zawartości operatu" nie korelują z faktycznym jego składem. Zwrócił również uwagę, że operat techniczny jest niekompletny, brak jest w nim dokumentów niezbędnych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, o których mowa § 39 rozporządzenia w sprawie standardów, m.in. wykazów współrzędnych punktów granicznych przyjętych do obliczenia pól powierzchni działek ewidencyjnych pozyskanych z zasobu i zmodyfikowanych w ramach realizacji prac geodezyjnych, szkicu ich rozmieszczenia, jak również wykazu zmian danych ewidencyjnych.
Utrwalone i jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko, że weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji.
Dostrzeżenie w toku postępowania odwoławczego – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (vide np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16; z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2982/19; z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 883/21; z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1815/21; z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 342/22; z 8 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2174/22). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem drugiej instancji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).
W judykaturze wskazuje się również na gwarancyjny charakter protokołu weryfikacji. Organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Weryfikacja ta, dokonywana wg. formularza załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316) ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16, treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Wykonanie operatu geodezyjnego jest zadaniem pracochłonnym i kosztownym, a zatem zapewnienie wykonawcy opracowania geodezyjnego możliwości odniesienia się do kwestii, które organ w protokole weryfikacji zbioru danych, o którym mowa w art. 12b ust. 3 p.g.k., uznał za wątpliwe czy niedopuszczalne, leży w interesie nie tylko samego wykonawcy pracy geodezyjnej, ale i podmiotów, na których zlecenie opracowanie to było sporządzane (vide wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1640/20).
W rozpoznawanej sprawie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, mimo dostrzeżenia w przekazanych zbiorach danych i materiałach nieprawidłowości, innych niż stwierdzone w protokole weryfikacji z 18 października 2023 r., nie sporządził protokołu weryfikacji w wymaganej formie, a w konsekwencji również nie zadośćuczynił obowiązkowi umożliwienia wykonawcy pracy geodezyjnej ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji, zatem nie zachował trybu określonego w art. 12b ust. 6 - 7 p.g.k.
Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz dokonać ponownej weryfikacji zgłoszonej przez skarżącego pracy geodezyjnej i sporządzić kolejny protokół weryfikacji obejmujący wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją powyższego będzie umożliwienie skarżącemu odniesienie się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.