III SA/Lu 152/11

III SA/Lu 152/11 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /sprawozdawca/
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 48/12 - Wyrok NSA z 2012-03-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 64 ust. 1 i 4, art. 67 ust. 2 pkt 12, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. C. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 26 stycznia 2011 r. nr IV/23/11 w przedmiocie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 3 marca Międzygminny Związek Celowy z siedzibą we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy we W. z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w sprawie wystąpienia gminy Włodawa z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W.. Skarżący zarzucił naruszenie § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., polegające na podjęciu przez Radę Gminy we W. uchwały o wystąpieniu ze Związku z mocą obowiązującą od dnia podjęcia uchwały, bez zachowania okresu wypowiedzenia członkostwa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego stanowi iż "członek może wystąpić ze Związku za wcześniejszym 3 miesięcznym wypowiedzeniem". Tymczasem podjęta przez Radę Gminy uchwała stanowi, iż wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, a więc z dniem 26 stycznia 2011 r. Tym samym nie został zachowany wcześniejszy, 3 - miesięczny termin wypowiedzenia członkostwa.
Skarżący wskazał, że interes prawny Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., który został naruszony zaskarżoną uchwałą, wynika z przepisu art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że skarga na uchwałę rady gminy o wystąpieniu ze związku nie jest objęta zakresem kognicji sądu administracyjnego, gdyż dotyczy tylko relacji pomiędzy gminą a związkiem międzygminnym. Z tych też względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Odnosząc się merytorycznie do skargi Rada Gminy wskazała, że przystępowanie gmin do związku i występowanie z niego jest dobrowolne i nie podlega żadnym ograniczeniom. Skarżący nie wykazał, aby uchwałą o wystąpieniu gminy ze związku został naruszony interes prawny skarżącego wynikający z przepisów prawa materialnego. W ocenie Rady gminy zarzucane w skardze naruszenie przepisu § 35 statutu związku nie jest naruszeniem prawa materialnego, gdyż statut jest formą umowy. Nadto Rada Gminy podnosi, że przedmiot skargi, jakim jest wystąpienie gminy ze związku, nie może być zakwalifikowany jako sprawa z zakresu administracji publicznej określona w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ jest to sprawa pomiędzy gminą a jej związkiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważyć należy dopuszczalność skargi.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przesłanką formalną zaskarżenia uchwały jest zatem uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżący Międzygminny Związek Celowy z siedzibą we W. pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. wezwał Radę Gminy we W. do usunięcia naruszenia prawa, zaistniałego na skutek podjęcia przez Radę Gminy we W. uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W.. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa został więc w rozpoznawanej sprawie spełniony.
Skarga wniesiona została w terminie 60 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem w terminie określonym w art. 52 § 2 p.p.s.a.
Przesłanki materialnoprawne zaskarżenia uchwały organu gminy to podjęcie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ujmowane jest stosunkowo szeroko. Przyjmuje się, że wszelka działalność jednostek samorządu terytorialnego, wykonywana w formach publicznoprawnych, mająca na celu realizację zadań publicznych należy do kategorii administracji publicznej. Związki międzygminne tworzone są przez zainteresowane gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Chodzi tu o zadania publiczne należące do gmin, a więc sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarówno uchwały o utworzeniu związków międzygminnych, jak i uchwały w sprawie przystępowania i występowania poszczególnych członków ze związku zaliczyć należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym (por. L.Kieres: "Związek komunalny – zagadnienia stosowania prawa", Finanse Komunalne 1996, nr 6, s. 5, E.Ochendowski: glosa do postanowienia NSA z dnia 24 września 1990 r., I SA 847/90, Samorząd Terytorialny 1991, nr 4 str. 47, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, opubl. w ONSAiWSA 2005, z.4, poz. 64, M.Brzeski: glosa do uchwały OPS 2/04, Gdańskie Studia Prawnicze 2006, nr 4, str. 3). Należy również zauważyć, że w powołanej uchwale OPS 2/04 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwały w sprawie utworzenia związku międzygminnego i nadaniu mu statutu nie są umowami cywilnoprawnymi.
Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznana została każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wywodzić można tylko z treści prawa materialnego. Musi istnieć związek materialnoprawny między określoną przepisami prawa powszechnie obowiązującego sferą indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu a uchwałą organu gminy (szerzej: por. A.Kisielewicz, "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny 2003, nr 10, s. 56). Taką materialnoprawną podstawą interesu prawnego skarżącego są powołane wyżej przepisy art. 64 i 65 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiące o wykonywaniu przez związek zadań publicznych należących do kompetencji zrzeszonych w nim gmin.
W świetle powyższego nie było podstaw do odrzucenia skargi. Skarga jest jednak nieuzasadniona, zaskarżona uchwała nie narusza bowiem prawa.
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności, wynikającej z zasady samodzielności gmin (art. 64 ust. 1 ustawy). Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 4). Statut związku nie może pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale OPS 2/2004, ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie wprost o podejmowaniu przez radę gminy uchwały o utworzeniu związku i przyjęciu jego statutu, nie ulega jednak wątpliwości, że również przystąpienie gminy do związku oraz wystąpienie gminy ze związku wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Skoro bowiem wystąpienie ze związku jest odwrotnością uchwały o utworzeniu związku lub przystąpieniu do związku, to już z tych przepisów trzeba wyprowadzić prawo rady gminy do podjęcia uchwały o wystąpieniu ze związku. Sprawa ta należy do spraw z zakresu współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym.
Prawo gminy W.do wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. nie może być zatem kwestionowane.
Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych określa statut związku.
Bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała o wystąpieniu gminy W. ze Związku narusza § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W.. Powołany przepis § 35 statutu stanowi: "Członek może wystąpić ze Związku za wcześniejszym 3-miesięcznym wypowiedzeniem".
Przepisy statutu nie określają formy wystąpienia ze związku i wypowiedzenia członkostwa, jak jednak była już o tym mowa wyżej, wystąpienie ze związku wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Treść uchwały może być różna, uchwała musi jednak wyraźnie określać zamiar gminy wystąpienia ze związku i wypowiedzenia członkostwa. Dla ważności uchwały nie jest konieczne określanie w treści samej uchwały, że wystąpienie ze związku następuje za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, czyli powtarzanie uregulowania statutowego. Zastrzeżenie okresu wypowiedzenia w statucie oznacza, że uchwała rady gminy o wystąpieniu ze związku wywiera skutek w postaci ustania członkostwa gminy w związku międzygminnym dopiero z upływem okresu wypowiedzenia. Nawet zatem gdyby w uchwale nie wskazano, że wystąpienie następuje za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, skutek w postaci ustania członkostwa nastąpiłby dopiero z upływem terminu określonego w statucie. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ nie uwzględnia 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia.
Nie jest także sprzeczne ze statutem stwierdzenie w uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4 zaskarżonej uchwały). Wejście w życie uchwały oznacza, że uchwała uzyskuje moc obowiązującą i może być stosowana oraz wykonywana, w szczególności może być doręczona związkowi międzygminnemu w celu zakomunikowania woli gminy wystąpienia ze związku. Z chwilą doręczenia uchwały rozpocznie się także bieg terminu wypowiedzenia.
W § 2 uchwały zawarte zostało upoważnienie wójta gminy do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa. Z przepisów ustawy nie wynika, by oprócz wymogu podjęcia uchwały przez radę gminy dodatkowo obowiązywał wymóg złożenia oświadczenia o wystąpieniu przez organ wykonawczy gminy (por. M.Brzeski: glosa do uchwały OPS 2/04, Gdańskie Studia Prawnicze 2006, nr 4, str. 3 i przytoczoną tam literaturę). Wymóg taki nie wynika również z postanowień statutu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie takie postanowienie uchwały, aczkolwiek zbędne, nie powoduje jej sprzeczności z prawem, a w konsekwencji nieważności. Wprawdzie o wystąpieniu ze związku decyduje gmina, a zatem sama uchwała rady gminy wywołuje bezpośrednie skutki prawne i nie stanowi upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do złożenia określonego oświadczenia woli, jednak zawarcie w uchwale upoważnienia dla wójta gminy do wykonania uchwały i wypowiedzenia członkostwa, nie powoduje nieważności uchwały, skoro o wystąpieniu zadecydowała rada w formie przewidzianej przepisami ustawy.
Ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została prawidłowo doręczona Związkowi Międzygminnemu i upłynął już przewidziany w statucie okres wypowiedzenia. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, że rada powinna podjąć dwie uchwały: najpierw o wypowiedzeniu członkostwa, a po upływie 3-miesięcznego terminu - o wystąpieniu ze związku.
Odrębnym zagadnieniem jest kwestia konsekwencji w sferze stosunków prawnych między gminą występującą ze związku a pozostałymi gminami i związkiem międzygminnym, w szczególności kwestia wzajemnych rozliczeń. Okoliczności te nie mają jednak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
Z tych wszystkich względów, skoro zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).