III SA/Lu 129/25

III SA/Lu 129/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 8 ust. 1 pkt 2; art. 64 ust. 3; art. 66 pkt 1; art. 68; art. 69 ust. 1; art. 70 ust. 1; art. 73 ust. 1; art. 75 ust. 1 pkt 4; art. 77 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 7 lutego 2025 r., nr [...] Zarząd Województwa Lubelskiego - Instytucja Zarządzająca Programem Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 (dalej: "Instytucja Zarządzająca", "IZ" lub "organ"), działając na podstawie art. 68 i art. 69 ust. 1 oraz art. 66 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 ze zm), dalej jako "ustawa wdrożeniowa", lub "u.z.r.z.") nie uwzględniła protestu wniesionego przez G. W., w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Infrastruktura turystyczna w G. W..
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. G. W. (dalej: "wnioskodawca") w dniu 31 maja 2024 r., w ramach naboru nr [...], ogłoszonego dla Działania 7.10 Turystyczne Lubelskie (typ projektu 1,2,3) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "Infrastruktura turystyczna w G. W. (numer wniosku: [...]). Regulamin wyboru projektów do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru [...], Działania 7.10 Turystyczne Lubelskie (typ projektu 1,2,3) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 (dalej: "Regulamin wyboru") został przyjęty uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 27 lutego 2024 r.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. Instytucja Organizująca Nabór wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia/poprawienia złożonego wniosku o dofinansowanie w terminie 25 dni roboczych, liczonych od dnia następnego po dniu wysłania wezwania. W dniu 24 września 2024 r. wnioskodawca złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie.
W wyniku oceny formalnej przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów stwierdzono, że uzupełnienia/poprawy/wyjaśnienia dokonane przez wnioskodawcę są nieprawidłowe. Wyjaśniono w tym zakresie m.in., że wnioskodawca został wezwany do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie przebudowy dróg powiatowych nr [...] i nr [...], obejmujących zakres rzeczowy wniosku o dofinansowanie oraz załączenie dokumentów uzyskanych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z podaniem do publicznej wiadomości informacji o jej wydaniu oraz decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 72 ust. 6 tejże ustawy, wymienionych w załączniku nr 3 do Regulaminu wyboru projektów. Na etapie uzupełnienia wnioskodawca złożył dwie decyzje Wójta G. W. z [...] 2024 r. umarzające w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego od km 1+513 do km 3+873" w Ł. oraz "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odc. od km 5+250 do km 7+466 polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego" w S. . Wójt G. W. stwierdził w obu decyzjach, że inwestycja pomimo nazwy przedsięwzięcia "przebudowa drogi", nie dotyczy przebudowy drogi, a jedynie wykonania w jej pasie drogowym ciągu pieszo-rowerowego. Wnioskodawca dokonał w dniu 22 sierpnia 2024 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej [...] i [...] w zakresie wykonania ciągów pieszo-rowerowych wraz z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszeń bez wniesienia sprzeciwu Starosty L. (wraz z zaktualizowaną dokumentacją techniczną, z korektą zakresu rzeczowego podpisaną przez autorów). Zgłoszenia dokonano bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dróg o długości powyżej 1 km. Wnioskodawca nie załączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dwóch odcinków dróg o długości powyżej 1 km każdy i dokumentacji z postępowania o wydanie powyższych decyzji zgodnie z Regulaminem wyboru projektów i przepisami prawa.
W tych okolicznościach pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. Instytucja Organizująca Nabór poinformowała wnioskodawcę, że w wyniku oceny formalnej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów projekt został oceniony negatywnie i nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego poprawności nr 6 "Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwolenie na realizację inwestycji" ujętych w załączniku nr 5 do Regulaminu wyboru projektu do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru.
Wnioskodawca złożył protest od negatywnej oceny projektu.
Z treści protestu wynikało m.in., że:
- wnioskodawca nie zgadza się z negatywną oceną projektu dokonaną w zakresie kryterium formalnego poprawności nr 6;
- Wójt G. W. (organ administracyjny właściwy do oceny potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko) wydał decyzje umarzające postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć realizowanych w Ł. i S. (decyzje te opierają się na szczegółowej analizie przepisów prawa krajowego i unijnego oraz kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście oddziaływania na środowisko);
- przedsięwzięcie polegające na budowie ciągów pieszo-rowerowych w Ł. i S. (wraz z modernizacją odwodnienia i lokalną korektą przebiegu drogi) nie kwalifikuje się jako znacząco oddziałujące na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r, poz. 1839 z późn. zm.);
- zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia, przedsięwzięcia takie jak budowa dróg o nawierzchni twardej o długości powyżej 1 km mogą znacząco oddziaływać na środowisko, chyba że dotyczą działań wyłączonych w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (przepisy te nie obejmują modernizacji czy przebudowy istniejących dróg, jeśli zakres prac ogranicza się do działań technicznych lub funkcjonalnych, które nie powodują istotnych zmian w środowisku naturalnym);
- dobudowanie ciągu pieszego o długości 3,36 km w Ł. i 2,16 km w S. w pasie drogowym dróg powiatowych nie wiąże się z modernizacją dróg na odcinkach powyżej 1 km (w S. projekt przewiduje lokalną korektę przebiegu jezdni drogi powiatowej na odcinku 181,12 m, co stanowi wyłącznie techniczną modyfikację, a nie przebudowę drogi w rozumieniu przepisów, w Ł. projekt polega na modernizacji odwodnienia drogi powiatowej, gdzie przewidziano przebudowę istniejących rowów i przepustów pod koroną istniejącej drogi); takie działania, w opinii wnioskodawcy, mają charakter usprawniający i są technicznie neutralne dla środowiska;
- zakres prac w S. obejmuje budowę ciągu pieszo-rowerowego o nawierzchni z betonowej kostki brukowej oraz modernizację odwodnienia drogi (w Ł. inwestycja polega na budowie ciągu pieszo-rowerowego o nawierzchni z betonu asfaltowego, przebudowie rowów i przepustów oraz poprawie odwodnienia, a zatem prace te mają na celu poprawę bezpieczeństwa i komfortu użytkowników dróg), co nie prowadzi do znaczących zmian w środowisku naturalnym, ani w funkcji istniejących dróg;
- dokonano zgłoszenia robót budowlanych do Starosty L., które zostały zaakceptowane bez wniesienia sprzeciwu, a to potwierdza, że inwestycja spełnia wymogi formalne i prawne, co obejmuje zgodność z Prawem budowlanym.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 7 lutego 2025 r. Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła protestu.
W informacji o wyniku rozpatrzenia protestu wyjaśniono m. in., że:
- organ ustalił, że w pkt 7 Załącznika nr 2 do Regulaminu wyboru projektów jako załącznik do wniosku o dofinansowanie wymieniono "Dokumentację środowiskową", która miała obejmować: "postanowienia/opinie/decyzje uzyskane w toku postępowania w sprawie OOŚ dla przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku przedsięwzięcia, dla którego właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowisko organu uzasadniająca brak takiego obowiązku";
- z treści kryterium formalnego poprawności nr 6: Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji (definiowanego poprzez 3 pytania pomocnicze) wynika, że ocena kompletności dokumentacji środowiskowej dokonywana jest w pierwszym rzędzie pod kątem zgodności z przepisami prawa, a w drugim kroku – pod kątem zgodności z wymaganiami Regulaminu wyboru projektów; zakres dokumentów wchodzących w skład dokumentacji środowiskowej ustalany jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa;
- przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024, poz. 1112 z późn. zm.), co dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływa na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
- w myśl art. 61 ust. 1 u.o.o.ś ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 pkt 1,10, 14 i 18, oraz pozwoleń, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1;
- na zasadzie unormowania zawartego w art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
- rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm. - dalej "rozporządzenie o.o.ś");
- zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia o.o.ś do przedsięwzięć mogących
potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji
elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony
przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
- wnioskodawca w ramach uzupełnień załączył m.in. dwie decyzje Wójta G. W. z dnia [...] 2024 r. umarzające w całości postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na:
a) "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] na ode. od KM 5+250 do KM 7+466 polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego" oraz
b) "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego od km 1+513 do km 3+873";
- zgodnie z treścią rozporządzenia o.o.ś. przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. przedsięwzięcia dotyczące dróg o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km;
- pojęcie "drogi" definiowane jest w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm. - dalej "u.d.p."); drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt;
- w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r.,
poz. 1251 z późn. zm. - dalej "u.p.r.d.") znaczenie pojęcia "drogi" ustalone zostało
poprzez odesłanie do cytowanej wyżej definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p.;
- zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.r.d. drogą dla rowerów jest droga lub część drogi niebędącą jezdnią, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczona do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego oraz osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch i ruchu pieszych, w przypadkach przewidzianych w ustawie;
- drogą dla pieszych i rowerów jest droga lub część drogi, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczona do ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego (art. 2 pkt 4b u.p.r.d.);
- w aktualnym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż w ujęciu normatywnym droga rowerowa oraz droga dla pieszych i rowerów jest rodzajem drogi;
- kwalifikacja budowy ścieżki rowerowej o nawierzchni twardej i długości przekraczającej 1 km, jako przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia o.o.ś. nie budzi żadnych wątpliwości;
- w świetle wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 282/21 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Bk 905/23 nie można przyjąć argumentacji przedstawionej w proteście, że dobudowanie ciągu pieszo[?]rowerowego o długości 3,36 km w Ł. i 2,216 km w S. w pasie drogowym dróg powiatowych nie wiąże się z modernizacją dróg na odcinkach powyżej 1 km, że przewidziana lokalna korekta przebiegu jezdni drogi powiatowej na odcinku 181,12 m w S. stanowi wyłącznie techniczną modyfikację, a nie przebudowę drogi w rozumieniu przepisów;
- wnioskodawca zaplanował wykonanie w S. ciągu pieszo-rowerowego posiadającego nawierzchnie z betonowej kostki brukowej bezfazowej, natomiast w Ł. projektowany ciąg pieszo-rowerowy miał posiadać nawierzchnię z betonu asfaltowego, co w świetle art. 2 pkt 2a i 2b p.r.d. spełnia warunek nawierzchni twardych;
- wnioskodawca złożył zaświadczenia Starosty L. znak [...] oraz [...] z dnia 18 września 2024 r. w sprawie ww. robót budowlanych o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz zaktualizowaną dokumentację techniczną;
- zgłoszenia robót budowlanych zostały dokonane bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dróg o długości powyżej 1 km;
- zgodzić się ze stanowiskiem Instytucji Ogłaszającej Nabór wyrażonym w piśmie z dnia 3 grudnia 2024 r, że wnioskodawca nie załączył wymaganych prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dwóch odcinków dróg o długości powyżej 1 km każdy i dokumentacji z postępowania o wydanie powyższych decyzji;
- po złożeniu uzupełnień i poprawek zapisów projekt wykazuje brak spójności w zakresie kwalifikacji inwestycji do przebudowy drogi o długości powyżej 1 km między załącznikami i informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie;
- decyzje Wójta G. W. z dnia 19 czerwca 2024 r. umarzające w całości postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawierają odwołanie do stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2022 r. (znak [...]), w którym jednoznacznie wskazano, że budowa chodników i ścieżek rowerowych nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od ich lokalizacji i sposobu realizacji;
- powyższy komunikat GDOŚ nie został dołączony do wniosku o dofinansowanie i nie stanowi elementu dokumentacji projektowej;
- Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma ustawowej kompetencji do wydawania interpretacji przepisów prawa, które byłyby wiążące dla innych organów publicznych; wynika to-wprost z samego komunikatu;
- w komunikacie analizowano przepisy u.d.p. i u.p.r.d. w ich brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2022 r.; już więc z tych powodów komunikat nie mógł stanowić podstawy faktycznej, a tym bardziej prawnej, do wyprowadzania wniosku o istnieniu generalnego wyłączenia inwestycji polegających na budowie dróg dla rowerów i dróg dla pieszych i rowerów z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- z treści przedłożonych decyzji Wójta G. W. z dnia 19 czerwca 2024 r. umarzających postepowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że organ ograniczył się w nich w zasadzie do powielenia stanowiska wyrażonego w komunikacie GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2022 r.;
- z treści wniosku o dofinansowanie wynika, iż planowane przebudowy budowy ciągów pieszo-rowerowych spełniają wszystkie kryteria nakazujące kwalifikować je jako przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia o.o.ś.; to zaś przesądza o tym, iż zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. dla obu planowanych przedsięwzięć wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- przy braku takiej decyzji niemożliwym było uznanie, że inwestycja spełnia wymogi ochrony środowiska i kwalifikuje się do dofinansowania;
- postępowanie w przedmiocie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ma charakter sformalizowany, a wybór projektu do dofinansowania możliwy jest jedynie przy spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru projektów, tj. także i tych, które dotyczą kompletności i poprawności załączników do wniosku o dofinansowanie;
- z uwagi na opisane wyżej braki, wniosek aplikacyjny nie został poprawnie złożony, co musiało skutkować negatywną oceną w zakresie spełnienia Kryterium formalnego poprawności nr 6;
- wykluczyć należy przy tym możliwość wartościowania braków we wniosku tak, żeby pewne ich rodzaje uznawane były przez Instytucję Zarządzającą za mniej lub bardziej istotne; takie działanie Instytucji byłoby sprzeczne z postanowieniami Regulaminem wyboru projektów, a nadto naruszałoby zasadę przejrzystości wynikającą z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- w związku z niewykonaniem wezwania i brakiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgłoszenia robót budowlanych bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niemożliwe było udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytania cząstkowe:
a) Pytanie pomocnicze nr 1: Czy przedłożono wszystkie dokumenty z zakresu dokumentacji środowiskowej i zezwolenia na realizację inwestycji wymagane do realizacji projektu infrastrukturalnego zgodnie z obowiązującym prawem i Regulaminem wyboru projektów?
b) Pytanie pomocnicze nr 2: Czy dokumenty, składające się na zezwolenie na realizację inwestycji zostały wydane z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli była wymagana)?
c) Pytanie pomocnicze nr 3: Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach środowiskowych są spójne i poprawne?
G. W. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 63 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przez Instytucję Zarządzającą ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryterium formalnych poprawności nr 6. Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji, pomimo złożonego przez Skarżącą zasadnego protestu zawierającego argumenty przemawiające za koniecznością uznania, że przeprowadzona przez Komisję Oceny Projektów (dalej również jako: KOP) ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu "Infrastruktura turystyczna w G. W., została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących procedur - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
2) art. 68 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji:
a) zaniechanie przez Instytucję Zarządzającą dokonania w następstwie wniesionego, protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.z., co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą w ślad za wadliwym stanowiskiem KOP, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rzekomego niespełnienia kryterium formalnych poprawności nr 6. Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji, co zdaniem KOP oraz Instytucji Zarządzającej przemawiało za koniecznością dokonania negatywnej oceny projektu Skarżącej, pomimo iż w rzeczywistości przedmiotowe kryterium zostało spełnione;
b) nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy ocena projektu została dokonana przez KOP wadliwie, z uwagi na przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
3) art. 56 ust. 5 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie przez Instytucję Zarządzającą oraz KOP w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, przewidzianych w wyżej wskazanym art. 45 ust. 1 i 2 u.z.r.z. zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a to w wyniku:
a) dokonania nieprawidłowej oceny przez KOP, a w konsekwencji przez Instytucję Zarządzającą, złożonego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie spełnienia kryterium formalnych poprawności nr 6. Zgodność dokumentacji środowiskowej, z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji, poprzez błędne i całkowicie bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie kryterium to nie zostało spełnione, ponieważ zdaniem KOP oraz Instytucji Zarządzającej planowane inwestycje (przebudowa dróg powiatowych) są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, co przemawiać miało za koniecznością dokonania negatywnej oceny projektu Skarżącej, a tym samym brakiem wyboru projektu do dofinansowania z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy skarżąca przedłożyła dwie ostateczne i prawomocne decyzje Wójta G. W. w przedmiocie umorzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji;
b) nie odniesienia się rzeczowo do głównych argumentów merytorycznych przytoczonych przez skarżącą w proteście w zakresie spełniania kryteriów formalnych poprawności nr 6. Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą w ślad za wadliwym stanowiskiem KOP, iż złożony przez skarżącą wniosek należało ocenić negatywnie z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy Skarżąca przedłożyła dwie ostateczne i prawomocne decyzje Wójta G. W. w przedmiocie umorzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny
4) art. 50 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie konkursu niezgodnie z Regulaminem wyboru projektów do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru nr [...] Działania 7.10 Turystyczne Lubelskie (typ projektu 1,2,3) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, będącego załącznikiem Nr 2 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] 2024 r. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
5) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a to w wyniku:
a) bezpodstawnego stwierdzenia, iż skarżąca zobowiązana była do przedłożenia wymaganych prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dwóch odcinków dróg i dokumentacji z postępowania o wydanie powyższych decyzji w sytuacji, gdy skarżąca przedłożyła dwie ostateczne i prawomocne decyzje Wójta G. W. w przedmiocie umorzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji dotyczących przebudowy dróg powiatowych, co jednoznacznie przemawiało za brakiem obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowych inwestycji;
b) poprzez przekroczenie przez KOP oraz Instytucję Zarządzającą swoich kompetencji z uwagi na nieuprawnione oraz nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zakwestionowanie rozstrzygnięć Wójta G. W. zawartych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach w przedmiocie umorzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji dotyczących przebudowy dróg powiatowych w sytuacji, gdy KOP oraz Instytucja Zarządzająca nie są uprawnione zarówno do prowadzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również kontroli wyżej wymienionych decyzji Wójta G. W.;
c) bezpodstawne niezastosowanie się przez KOP oraz Instytucję Zarządzająca do wynikającego z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tzw. domniemania legalności decyzji ostatecznej, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania,
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
6) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez bezpodstawne uznanie, iż Wójt G. W. nie miał merytorycznych podstaw do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia w całości postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na przebudowie dróg powiatowych polegających na wykonaniu ciągów pieszo -rowerowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie strona kwestionuje legalność czynności Zarządu Województwa Lubelskiego - Instytucji Zarządzającej Programem Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 polegającej na nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez G. W. w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Infrastruktura turystyczna w G. W..
Z uwagi na charakter sporu prowadzonego w sprawie wypada przypomnieć, że ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały w ustawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Z reguł dotyczących prowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania – w świetle ww. ustawy – wynika, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 45 ust. 1) oraz zapewnia nie tylko równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, ale również równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2). Ogólne ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania zakreśla rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej. Wspomniane rozporządzenie 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. przewiduje, że do celów wyboru operacji instytucja zarządzająca ustanawia i stosuje kryteria i procedury, które są niedyskryminacyjne i przejrzyste (art. 73 ust. 1).
W rozpoznawanej sprawie uszczegółowione kryteria i procedury dotyczące wyboru projektów do dofinansowania zostały zawarte w Regulaminie wyboru projektów i jego załącznikach (m.in. w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Działania 7.10 Turystyczne Lubelskie (typ projektu 1,2,3) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 – konkurencyjny sposób wyboru projektów). We wspomnianej wyżej Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie określono m. in., że dokumentację środowiskową, którą należy załączyć stanowią:
- decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (dla przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko),
- wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia,
- postanowienie w sprawie obowiązku/braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wraz z niezbędnymi opiniami/uzgodnieniami organów współpracujących, jeżeli zostało wydane.
Z dalszej treści ww. Instrukcji wynika ponadto, że w sytuacji, gdy właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca jest zobowiązany do załączenia stanowiska organu uzasadniającego brak takiego obowiązku. Instrukcja określa, że przedmiotowy dokument powinien zawierać zakres przedsięwzięcia i uzasadnienie braku kwalifikacji do wydania decyzji.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że zakres przedsięwzięcia wskazany we wniosku o dofinansowanie projektu dotyczy przebudowy dróg publicznych (dwóch dróg powiatowych).
Zgodnie z załącznikiem nr 5 do Regulaminu wyboru projektów, kryterium nr 6 w brzmieniu "Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji" jest definiowane poprzez zestaw powyższych pytań pomocniczych. W ramach pytań pomocniczych możliwe przyznanie wartości logicznych: "TAK", "NIE", "NIE DOTYCZY". Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie (adekwatne) cząstkowe pytania będzie pozytywna (wartość logiczna: "TAK" i/lub "NIE DOTYCZY"). W trakcie oceny kryterium wnioskodawca może zostać poproszony o uzupełnienie i/lub wyjaśnienie. Przyznanie wartości "NIE" przynajmniej w jednym pytaniu cząstkowym (po jednokrotnym złożeniu uzupełnień i/lub wyjaśnień) oznacza, iż kryterium nie jest spełnione. Niespełnienie kryterium dyskwalifikuje projekt ze wsparcia.
Według pkt 7 Załącznika nr 2 do Regulaminu wyboru projektów załącznikiem do wniosku o dofinansowanie jest "Dokumentacja środowiskowa". Dokumentacja ta obejmuje: "postanowienia/opinie/decyzje uzyskane w toku postępowania w sprawie OOŚ dla przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku przedsięwzięcia, dla którego właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowisko organu uzasadniająca brak takiego obowiązku".
W świetle obowiązującego Regulaminu wyboru projektów – czego skarżąca nie kwestionuje – organ miał prawo wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia/poprawienia złożonego wniosku o dofinansowanie w terminie 25 dni roboczych.
Wnioskodawca został wezwany do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie przebudowy dróg powiatowych nr [...] i nr [...].
W dniu 24 września 2024 r. wnioskodawca złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie (wraz z załącznikami). Załącznikami były m.in. dwie ostateczne decyzje Wójta G. W. z dnia [...] 2024 r. umarzające w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego od km 1+513 do km 3+873" w Ł. oraz "Przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odc. od km 5+250 do km 7+466 polegającej na wykonaniu ciągu pieszo-rowerowego" w S..
Figurujące w aktach sprawy decyzje organu środowiskowego umarzające w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszące się do przebudowy drogi powiatowej nr [...] w Ł. oraz przebudowy drogi powiatowej nr [...] w S., kwalifikują obie te inwestycje pod nazwą "przebudowa drogi" do przedsięwzięć, które – w świetle obowiązujących przepisów prawa - nie mogą być uznane za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym w tym przypadku nie ma wymogu konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W związku z brakiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgłoszenia robót budowlanych bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – według Instytucji Zarządzającej - niemożliwe było udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytania cząstkowe:
a) Pytanie pomocnicze nr 1: Czy przedłożono wszystkie dokumenty z zakresu dokumentacji środowiskowej i zezwolenia na realizację inwestycji wymagane do realizacji projektu infrastrukturalnego zgodnie z obowiązującym prawem i Regulaminem wyboru projektów?
b) Pytanie pomocnicze nr 2: Czy dokumenty, składające się na zezwolenie na realizację inwestycji zostały wydane z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli była wymagana)?
c) Pytanie pomocnicze nr 3: Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach środowiskowych są spójne i poprawne?
Ze stanowiskiem, że przedmiotowy projekt nie spełniał kryterium formalnego poprawności nr 6: "Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji" (definiowanego poprzez wskazane wyżej 3 pytania pomocnicze) trzeba się zgodzić i wyjaśnić, że obowiązkiem Zarządu Województwa Lubelskiego było dokonanie analizy kompletności dokumentacji środowiskowej w aspekcie zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz w odniesieniu do wymogów formułowanych w Regulaminie wyboru projektów (Regulaminie wiążącym zarówno ten organ, jak i wnioskodawcę zgłaszającego projekt do dofinansowania). Tak zakreślony zakres dokumentacji środowiskowej upoważniał organ rozpoznający wniesiony protest oraz oceniający złożony projekt inwestycyjny do zajęcia własnego stanowiska, co do prawnej możliwości zaakceptowania spornego projektu do dofinansowania ze środków publicznych. Tego rodzaju upoważnienia nie sposób odczytywać jako przejawu wkraczania Instytucji Zarządzającej (wyrażającej swoje stanowisko w zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie projektu dokonanej po rozpoznaniu protestu) w ustawowe kompetencje przyznane innemu organowi wykonującemu zadania określone przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania środowiskowego jako bezprzedmiotowego – na podstawie ww. ustawy oraz art. 105 § 1 k.p.a. – nie przesądza więc o tym, że organ weryfikujący projekt jest związany taką decyzją – w takim stopniu, że w świetle postanowień Regulaminu wyboru projektów powinien był pozytywnie ocenić planowaną inwestycji i zakwalifikować ją do dofinansowania. Nie chodzi tu o ocenę środowiskową, do której Instytucja Zarządzająca nie jest uprawniona, ale o przedłożenie przez wnioskodawcę kompletnej dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, która pozwalała (po analizie tejże dokumentacji) na udzielenie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania cząstkowe składające się na kryterium "Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji":
Sprawa przedłożenia wszystkich dokumentów z zakresu dokumentacji środowiskowej i zezwolenia na realizację inwestycji wymaganych do realizacji projektu infrastrukturalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa została wyartykułowana w pierwszym pytaniu pomocniczym. Tak skonstruowane pytanie upoważniało Instytucję Zarządzającą do oceny projektu w kontekście zarówno przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również w świetle uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wywiódł, że zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km. Na tej podstawie organ stwierdził m. in., że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
W tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, powołując się dodatkowo na treść przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, że w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych to, że w ujęciu normatywnym droga rowerowa oraz droga dla pieszych i rowerów jest rodzajem drogi.
Powyższe oznacza, że zasadną jest argumentacja organu, że z treści wniosku o dofinansowanie wynika, iż planowane przebudowy budowy ciągów pieszo-rowerowych spełniają wszystkie kryteria nakazujące kwalifikować je jako przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego.; a to przemawiało za tym, że dla obu planowanych przedsięwzięć wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskodawca jednak nie przedłożył. Zatem odpowiedź na każde z powyższych pytań cząstkowych (pomocniczych) nie mogła być pozytywna zwłaszcza, że organ oceniający projekt miał prawo oczekiwać na jednoznacznie merytoryczne (a nie formalne) odniesienie się właściwego organu z zakresu ochrony środowiska do kwestii skutków odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez stwierdzenie, że inwestycja spełnia wymogi ochrony środowiska i tym samym kwalifikuje się do dofinansowania.
Projekt nie spełniał więc przedmiotowego kryterium dotyczącego wąskiego zagadnienia z zakresu ochrony środowiska, co Instytucja Zarządzająca należycie wykazała. Wyrażone w tej materii zapatrywanie organu było wynikiem wykonywania jego własnych uprawnień dotyczących ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, określonych w ogłoszonym i przeprowadzonym konkurencyjnym postępowaniu związanym z naborem projektów.
Do procedury naboru projektów wnioskodawca dobrowolnie przystąpił.
Do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ograniczonym zakresie (art. 59 ustawy wdrożeniowej). W myśl jej art. 72 ust. 1 ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. dotyczy także wdrożonej – w wyniku wniesionego protestu - procedury odwoławczej.
Z obu wspomnianych wyżej przepisów wynika, że istotnego znaczenia przy ocenie wniosku o dofinansowanie projektu i przedstawionych załączników (tu – decyzji Wójta G. W. umarzających postępowanie środowiskowe) nie ma zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. określającym, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne oraz że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Odrębność administracyjnego postępowania wywołanego wnioskiem do dofinansowanie projektu powoduje, że kluczowego znaczenia ostatecznej i prawomocnej decyzji o umorzeniu postepowania administracyjnego w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie można ocenić – jak to czyni strona skarżąca – że Komisja Oceny Projektów oraz Instytucja Zarządzająca przekroczyła kompetencje poprzez nieuprawnione i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zakwestionowanie decyzji Wójta G. W. z dnia [...] 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji dotyczących przebudowy dróg powiatowych. Skarżąca ma rację, że ani Komisja Oceny Projektów, ani Instytucja Zarządzająca nie jest uprawniona zarówno do prowadzenia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również do kontroli wyżej wymienionych decyzji Wójta G. W.. Nie ma jednak racji skarżąca twierdząc, że Instytucja Zarządzająca naruszyła art. 16 § 1 k.p.a. Instytucja Zarządzająca nie stosowała tego przepisu (i nie mogła go naruszyć). W tej sytuacji jako niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności określającej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W orzecznictwie sygnalizuje się, że braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 206/24 i wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 235/18).
Rzeczą Instytucji Zarządzającej było odniesienie się do zasadniczej kwestii, a mianowicie, czy sporny projekt mógł zostać wybrany do dofinansowania. W świetle art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Tak zakreślone przesłanki wyboru projektu do dofinansowania wskazują, że Regulamin wyboru projektów (i sprecyzowane w nim kryteria wyboru projektów) zobowiązywały Instytucję Zarządzającą do dokonania oceny spornego projektu z poszanowaniem zasad, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Bez naruszenia jej art. 45 ust. 1 ustawy organ w sposób negatywny ocenił projekt. Inna ocena byłaby niedopuszczalna w sytuacji, kiedy projekt nie spełniał obligatoryjnego kryterium formalnego poprawności nr 6, co Instytucja Zarządzająca należycie wykazała w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zawierającego szczegółowe rozważania będące nie tylko odpowiedzią na wszystkie argumenty zaprezentowane w proteście, ale również wyrażające własne merytoryczne stanowisko w przedmiocie braku możliwości udzielenia dofinasowania. Logicznym jest w szczególności podsumowujące stwierdzenie Instytucji Zarządzającej, po pierwsze, że postępowanie w przedmiocie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ma charakter sformalizowany i wybór projektu do dofinansowania możliwy jest jedynie przy spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru projektów, tj. także i tych, które dotyczą kompletności i poprawności załączników do wniosku o dofinansowanie, a po drugie, że wobec niewykonania wezwania i braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgłoszenia robót budowlanych bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niemożliwe było udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytania cząstkowe. Powyższe oznacza, że Instytucja Zarządzająca zajęła jednoznaczne stanowisko będące odpowiedzią na protest wniesiony w trybie art. 63 ustawy wdrożeniowej. Gwarantuje ona wnioskodawcy prawo do wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Okoliczność, że w realiach rozpoznawanej sprawy protest nie został uwzględniony – po szczegółowym odniesieniu się do argumentów podniesionych w proteście - nie świadczy o tym, że Instytucja Zarządzająca niewłaściwie go rozpatrzyła i tym samym naruszyła art. 63 ustawy.
Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania (art. 68 ustawy).
W niniejszej sprawie protest wniesiono w dniu 19 grudnia 2024 r. Rozpatrzono go w dniu 7 lutego 2025 r. wydaniem zaskarżonego aktu.
G. W. nie wskazuje jaki wpływ na jej sytuację procesową ma niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 68 ustawy. Wskazuje natomiast i zarzuca niezgodne z treścią art. 68 ustawy wdrożeniowej postępowanie Instytucji Zarządzającej w zakresie zarówno zaniechania przez ten organ dokonania w następstwie wniesionego protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w kontekście art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia w ślad za wadliwym stanowiskiem KOP, że w przedmiotowej sprawie doszło do niespełnienia kryterium formalnego poprawności nr 6, jak i w zakresie nieuwzględnienia protestu w sytuacji, gdy zaakceptowano dokonaną przez KOP wadliwą ocenę projektu wynikającą z naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności.
W orzecznictwie wyjaśnia się, że organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów (tak NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 2636/17).
Zdaniem Sądu, obowiązujące w niniejszej sprawie kryteria wyboru projektów umożliwiały obiektywną ocenę projektu. Regulamin wyboru projektów nie zawierał w tej materii niejednoznacznych postanowień. Były one wiążące dla Instytucji Zarządzającej, która w ramach ponownej weryfikacji wniosku nie naruszyła – co wyżej wykazano - ani dyspozycji art. 45 ustawy wdrożeniowej i zasad z niej wynikających, ani pozostałych przepisów tejże ustawy. W celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu (art. 50 ust. 1 ustawy). Przepis ten w ust. 2 stanowi, że warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Z art. 51 ust. 1 ustawy wynika m.in. że regulamin wyboru projektów określa kryteria wyboru projektów (pkt 3) i wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis (pkt 4).
Regulamin wyboru projektów określał kryteria wyboru projektów zgłoszonych do dofinansowania. Kryterium "Zgodność dokumentacji środowiskowej z zakresem wniosku o dofinansowanie i zezwoleniem na realizację inwestycji" – definiowane poprzez 3 pytania pomocnicze – nie budzi większych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że dokumentacja środowiskowa powinna być zgodna, po pierwsze z zakresem wniosku o dofinansowanie, po drugie, z zezwoleniem na realizację inwestycji. Ten aspekt skarżąca G. W. zdaje się pomijać przy formułowaniu nieskutecznego zarzutu o przeprowadzeniu "konkursu" niezgodnie z Regulaminem wyboru projektów. Należy zauważyć, że z pierwszego pytania pomocniczego wynika wprost, że kryterium formalne poprawności zostanie spełnione, jeżeli wnioskodawca przedłoży wszystkie dokumenty z zakresu dokumentacji środowiskowej wymagane do realizacji projektu infrastrukturalnego zgodnie z obowiązującym prawem i Regulaminem wyboru projektów.
Podstawowym dokumentem w sprawie – w ocenie Instytucji Zarządzającej – powinna być decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stanowisko to należy zaakceptować, podobnie zresztą jak i zapatrywanie, że brak przeprowadzenia oceny środowiskowej oznaczał, że odpowiedź na pytanie cząstkowe "Czy dokumenty, składające się na zezwolenie na realizację inwestycji zostały wydane z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli była wymagana)?" nie mogła być pozytywna. Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawca wprawdzie zgłosił zamiar wykonania robót budowalnych związanych z planowaną realizacją przedsięwzięcia, przedłożył - wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane - zaświadczenia Starosty L. z dnia 18 września 2024 r. informujące, po pierwsze, o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu sprawie przebudowy dróg powiatowych w S. i Ł., a po drugie, potwierdzające w tej sytuacji uprawnienia inwestora do rozpoczęcia tych robót. Wnioskodawca nie załączył jednak wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprawę istnienia wymogu uzyskania takiej decyzji Instytucja Zarządzająca należycie udowodniła, co skutkowało prawidłową oceną, że zgłoszenia robót budowlanych zostały dokonane bez uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy każdej dróg o długości przekraczającej 1 km. Zatem podzielić należało stanowisko, że wezwanie do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było czynnością prawidłową, że wnioskodawca nie załączył wymaganych prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przebudowy dwóch odcinków dróg, co przy sformalizowanym charakterze postępowania w przedmiocie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, wykluczającym możliwość wartościowania braków we wniosku, wniosek aplikacyjny nie został poprawnie złożony.
Uzasadnienie zarzutów skargi, że w przypadku, gdy kluczowe postanowienie konkursowe jest niejasne i nieprecyzyjne w swej treści, to nie powinno ono być odczytywane na niekorzyść podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie unijne, jest przejawem prowadzenia – w realiach badanej sprawy - polemiki z prawidłową argumentacją wyrażoną w zaskarżonej informacji z dnia 7 lutego 2025 r.
Niezasadny jest zarzut, że treść uzasadnienia zaskarżonej informacji wskazuje, iż KOP oraz Instytucja Zarządzająca w wyniku błędnej wykładni treści Załącznika nr 5 do Regulaminu wyboru projektów przekroczyły swoje kompetencje badając sprawę w zakresie należącym do Wójta G. W. jako organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jako organu odwoławczego. Podobnie należało ocenić zarzut, że bezpodstawnym było niezastosowanie się przez KOP oraz Instytucję Zarządzająca do wynikającego z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tzw. domniemania legalności decyzji ostatecznej, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że strona skarżąca stara się udowodnić tylko to, że oceniając projekt organ przekroczył przyznane mu uprawnienia poprzez dokonanie kontroli ww. decyzji Wójta G. W..
Trzeba wyraźnie podkreślić, że Instytucja Zarządzająca nie badała jednak legalności wspomnianych decyzji. Wyrażając swoją opinię na temat kompletności dokumentacji środowiskowej dokonała wyłączne prezentacji swojego stanowiska w kwestii ochrony środowiska na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wynika z nich oraz z Regulaminu wyboru projektów, że organ oceniający projekt inwestycyjny ma pełne prawo do niezbędnych informacji na temat możliwego (ewentualnie negatywnego i w jakim stopniu) oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne. Tymczasem takich merytorycznych informacji nie dostarczają decyzje z dnia 19 czerwca 2024 r. umarzające postępowania administracyjne w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowaniach dla spornych przedsięwzięć.
Kwestię ochrony środowiska Instytucja Zarządzająca postrzega więc z uwzględnieniem zasady przezorności i prewencji jako podstawowego narzędzia ochrony środowiska w czasie projektowania przedsięwzięć inwestycyjnych. Traktuje zatem tę kwestię jako zagadnienie istotne i w tej materii powołuje się w zaskarżonej informacji m. in. na prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Bk 905/23 wyrażający pogląd prawny, że ścieżka rowerowa dłuższa niż 1 km o utwardzonej nawierzchni kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego, a to przesądza o tym, że zgodnie z treścią art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze strona nawiązuje do poglądu prawnego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że świetle postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko ("dyrektywy EIA"), że analizą w zakresie wpływu na środowisku powinny być objęte inwestycje, które wywołają lub mogą wywołać znaczące skutki w środowisku, że katalog tych inwestycji określony został w załączniku I i II do ww. dyrektywy, przy czym nie obejmują one swym zakresem chodników ani ścieżek rowerowych i z tych względów inwestycje tego rodzaju nie zostały uznane za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko także na gruncie prawa krajowego. Powyższy pogląd stanowił m.in. podstawę decyzji Wójta G. W. z dnia [...] 2024 r.
Należy wyjaśnić, że dyrektywą EIA objęte są przedsięwzięcia infrastrukturalne polegające na budowie dróg (uznawane za przedsięwzięcia infrastrukturalne - pkt 10 lit. e/ załącznika nr II). Powyższe oznacza, że strona skarżąca podnosi nietrafny zarzut, że pomimo zmian wprowadzonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, treść przedmiotowych aktów prawnych pozwala na przyjęcie, iż stanowisko wyrażone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w komunikacie z dnia 6 kwietnia 2022 r. (znak: [...]) jest wciąż aktualne.
Na nieaktualność stanowisko wyrażonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (stanowiska powielonego w decyzjach Wójta G. W. z dnia [...] 2024 r.) wskazywała Instytucja Zarządzająca w treści zaskarżonej informacji z dnia 7 lutego 2025 r. podnosząc m.in., że we wspomnianym Komunikacie analizowano przepisy u.d.p. i u.p.r.d. w ich brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2022 r.
W literaturze przedmiotu podnosi się, że istotną wskazówką interpretacyjną są postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Sygnalizuje się, że w przypadku inwestycji posiadającej elementy przedsięwzięcia wskazanego w § 2 i 3 r.p.o.ś., przedsięwzięcie należy potraktować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tak Adrianna Ogonowska w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia przy ubieganiu się o wydanie decyzji środowiskowej"; publ. LEX/el. 2022).
Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie był Wójt G. W.. Powyższe wynika z treści art. 75 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy.
Zdaniem Sądu, bez naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., art. 73 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy organ rozpoznał wniesiony protest. Instytucja Zarządzająca nie stwierdziła bowiem przy weryfikacji i ocenie projektu, że Wójt G. W. nie miał merytorycznych podstaw do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia w całości postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdziła natomiast, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana i według postanowień Regulaminu wyboru projektów dołączona do wniosku o dofinansowanie projektu.
Warto odnotować w tym miejscu, że w odpowiedzi na skargę organ podnosi dodatkowo m. in., że źródłem kompetencji do oceny kompletności dokumentacji pod kątem zgodności z prawem są przepisy prawa wspólnotowego, w tym art. 73 ust. 2 lit. e/ rozporządzenia ogólnego 2021/1060 zgodnie, z którym podczas wyboru operacji instytucja zarządzająca zapewnia aby wybrane operacje objęte zakresem stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE podlegały ocenie oddziaływania na środowisko lub procedurze preselekcii oraz aby należycie wzięto pod uwagę ocenę rozwiązań alternatywnych na podstawie wymogów tej dyrektywy. Organ wyjaśnia ponadto, że prawomocność decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania środowiskowego nie stoi jednak na przeszkodzie ustaleniu, iż decyzja ta nie jest wystarczająca do uzyskania pozytywnej oceny projektu w sytuacji, gdy instytucja zarządzająca stwierdza, iż dana inwestycja - pomimo, iż jest ona objęta zakresem stosowania dyrektywy 2011/92/UE - nie została poddana ocenie oddziaływania na środowisko.
W świetle powyższych rozważań Instytucja Zarządzająca kierowała się zasadą wysokiego poziomu ochrony środowiska wynikającą z prawa wspólnotowego i tego rodzaju praktyka powinna - zdaniem Sądu – zasługiwać na aprobatę. W punkcie 3. preambuły do dyrektywy 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko wskazuje się mianowicie, że zasady oceny skutków środowiskowych powinny być zharmonizowane, szczególnie w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie, podstawowych obowiązków wykonawców oraz do zawartości oceny, a ponadto, że Państwa członkowskie mogą ustanowić bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące ochrony środowiska.
W tych okolicznościach rygorystyczne zasady wynikające z postanowień Regulaminu wyboru projektów i odnoszące się do dokumentacji środowiskowej musiały dotyczyć spornego projektu. Nie kwalifikował się on do dofinansowania. Jak wyżej wykazano wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.
Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów, w tym art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej określającego, że negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania.
W świetle powyższych rozważań zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 7 lutego 2025 r. nie narusza przepisów prawa.
Kognicja sądu administracyjnego do kontroli podjętego przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikała z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Według tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Ustawą szczególną w tym przypadku jest ustawa wdrożeniowa. W myśl jej art. 73 ust. 1 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Sądowa kontrola sprawy wywołanej spornym wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Infrastruktura turystyczna w G. W. nie potwierdziła zasadności zarzutów strony skarżącej.
Stąd też skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 73 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy.