III SA/LU 117/25

III SA/Lu 117/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Iwona Tchórzewska
Jerzy Drwal /przewodniczący/
Robert Hałabis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217§ 1 i § 2; art. 218 § 1; art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r. (nr [...]) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 3 grudnia 2024 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania Stowarzyszeniu A. w S. zaświadczenia żądanej treści, to jest zaświadczenia, że w zasobach archiwalnych zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. (dalej jako PODGiK), nie znajdują się żadne informacje i materiały dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] B. – C. , sporządzone przed 1955 rokiem.
Powyższe postanowienia wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
We wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. Stowarzyszenie A. złożyło do Starosty Lubelskiego wniosek o wydanie zaświadczenia, "[...], że w zasobach archiwalnych zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. nie znajdują się żadne informacje i materiały dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb B. , sporządzone przed 1955 rokiem". W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że zaświadczenie jest potrzebne stronie do przedłożenia w postępowaniu administracyjnym przed konserwatorem zabytków, w sprawie o wpis do rejestru zabytków nieruchomych, w którym wnioskodawca jest stroną.
Starosta Lubelski postanowieniem z dnia 3 grudnia 2024 r. odmówił wydania stronie żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu takiego stanowiska wyjaśnił, że pierwsze dokumenty znajdujące się w PODGiK w Lublinie odnoszące się do działek wskazanych we wniosku zostały sporządzone w okresie od dnia 8 sierpnia 1955 r. do dnia 10 czerwca 1957 r. Dlatego w ocenie organu I instancji żądanie wnioskodawcy dotyczące wydania zaświadczenia obejmującego okres czasowy do 1955 r. – nie było możliwe.
Zażalenie na wskazane postanowienie złożyło skarżące Stowarzyszenie, które zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 217 § 1 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że wnosiła o wydanie zaświadczenia, iż brak jest stosownych informacji, które zostały sporządzone przed 1955 r., to znaczy, że nie ma materiałów w zasobie przedmiotowego terenu sprzed 31 grudnia 1954 r., ewentualnie sprzed 1 stycznia 1955 r. (co organ potwierdził w postanowieniu). W ocenie strony nie było powodu, aby organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wyjaśnił, że zasady udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym przez starostę określono w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, ze zm. – dalej jako "ustawa" lub "p.g.i.k.), w jej art. 24 ust. 3. Udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym żądać może każdy (art. 24 ust. 4), z zastrzeżeniem ust. 5 art. 24. Wśród podmiotów uprawnionych powyższy przepis wskazuje m.in.: właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.i.k.), a także inne podmioty niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.i.k.). Z danych zebranych w ewidencji gruntów i budynków poza możliwością wydawania informacji w wskazanej wyżej formie istnieje również możliwość wydawania zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. W przepisach prawa są one traktowane rozłącznie, inny jest też ich zakres podmiotowy. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że jedynie w sytuacji posiadania przez organ I instancji danych z okresu do 1955 r. (jak żądał wnioskodawca), miałby obowiązek wydać zaświadczenie. W sytuacji natomiast, gdy dane niezbędne do wydania zaświadczenia nie znajdują się w dyspozycji organu, który zaświadczenie to miałby wydać, organ odmawia wydania zaświadczenia, a podstawę do tego stanowi przepis art. 219 k.p.a. Zaświadczenie stanowi bowiem wynikający z dokumentacji jaką dysponuje, akt wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a zatem organ nie może w sposób arbitralny przesądzać o kwestiach wątpliwych, nieznanych mu z własnych danych. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, że pierwsze dokumenty znajdujące się w PODGiK w L. odnoszące się do działek wskazanych we wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. zostały sporządzone w okresie od dnia 8 sierpnia 1955 r. do dnia 10 czerwca 1957 r. W takiej sytuacji organ nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez podmiot ubiegający się o jego wydanie. Organ odwoławczy w całości zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w tak nakreślonym stanie faktycznym jedynym sposobem zakończenia przedmiotowej sprawy było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stowarzyszenie A. zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając organowi naruszenie reguł proceduralnych określonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego oraz linię orzeczniczą przyjmowaną w podobnych sprawach przez sądy administracyjne. Wydanie takiego postanowienia przez organ odwoławczy miało miejsce w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłową interpretacją obowiązujących przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.
Po pierwsze, na wstępie wymaga wyjaśnienia, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Po drugie, uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Żadna z tych podstaw w sprawie niniejszej nie zaistniała.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało uregulowane w przepisach art. 217-220 k.p.a., w Dziale VII, zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Według zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W przedmiocie obowiązku wydawania zaświadczeń przepis art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 1 k.p.a.). Według art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie – w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na przysługującym jej uprawnieniu (prawie). Zaświadczenie nie jest w swojej istocie aktem administracyjnym, lecz czynnością faktyczną, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza jedynie to, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga zaś w rzeczywistości żadnej sprawy. W trybie wydawania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć jedynie zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ danych ewidencyjnych, rejestrów lub innego rodzaju danych, albo też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia ten się domaga. Jest ono w konsekwencji ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Skoro zatem niedopuszczalne jest dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to istota zaświadczenia sprowadza się do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Stąd rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. W judykaturze jednolicie wskazuje się, że nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19). Wydane zaświadczenie ze swej istoty ma potwierdzić istnienie określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2759/23). Zaświadczenie z natury rzeczy zawiera w sobie element potwierdzenia danego stanu rzeczy, a nie jego zaprzeczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 93/19).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że żądanie skarżącego Stowarzyszenia wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Stowarzyszenie żądało bowiem wydania zaświadczenia o treści negatywnej, "że w zasobach archiwalnych zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. nie znajdują się żadne informacje i materiały dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb B. sporządzone przed 1955 rokiem". Natomiast organ I instancji ustalił, że pierwsze dokumenty znajdujące się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. dotyczące przedmiotowych działek sporządzone zostały w okresie od 8 sierpnia 1955 r. do 10 czerwca 1957 r. Ponadto z treści art. 218 k.p.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Biorąc powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić należało, że po pierwsze, organ administracji publicznej nie możne wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19). Po drugie zaś wyjaśnić należy, że przepisy dotyczące wydania zaświadczenia nie zobowiązują organu do poszukiwania akt spraw w innych organach i instytucjach. W związku z tym, jeżeli dane niezbędne do wydania zaświadczenia nie są w posiadaniu organu, do którego zgłoszono żądanie wydanie zaświadczenia, to zachodzą uzasadnione przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Istotnym przy tym było ustalenie organu pierwszej instancji, że posiadana przez organ dokumentacja Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. sporządzona została w okresie od 8 sierpnia 1955 r. do 10 czerwca 1957 r. Oznaczało to w konsekwencji, że organ należycie przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie uznać należało zatem za właściwe i wyczerpujące w świetle art. 218 § 2 k.p.a. W trybie wydawania zaświadczeń organ może bowiem potwierdzić tylko te informacje, które posiada, a postępowanie wyjaśniające ma bardzo ograniczony zakres. Treść zaświadczenia powinna opierać się na materiale istniejącym i znajdującym się w posiadaniu organu w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Natomiast w przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Dlatego w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącemu Stowarzyszeniu wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się już w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów lub stanu prawnego zgodnie z żądaniem strony. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Tym samym organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10).
W konkluzji stwierdzić należało, że podniesione przez stronę w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, okazały się całkowicie nietrafne.
Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę jako bezzasadną oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.