III SA/Lu 111/21

III SA/Lu 111/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska /sprawozdawca/
Ewa Ibrom
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2317/21 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia: WSA Ewa Ibrom Asesor: WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. III SA/Lu 111/21
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Zarządu Powiatu Ł. (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego – w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji (pkt 1), natomiast w pozostałej części tj. punkt 1, 2,
i 3 decyzja została utrzymana w mocy (pkt 2).
Stan spawy przedstawia się następująco.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Skarżąca powstała w wyniku - przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej pod nazwą A. B. "[...]" w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru, a spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego (zob. art. 5841 oraz art. 5842 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz.U. z 2020 r., poz. 1526 ze zm.).
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. A. B. zwróciła się do organu
I instancji o wydanie zgody na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych na działkach nr [...] [...] w miejscowości G., gm. W. M. w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] organ I instancji odmówił wydania zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W wyniku wniesienia skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem
z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie [...] uchylił decyzję organu II instancji. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2019 r. w sprawie [...]. W związku
z tym organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2019 r. sygn. [...], iż interpretowanie podstaw odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na wcześniejsze działania inwestora jest niedopuszczalne, gdyż ta okoliczność nie jest przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, wskazało na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Nr [...] zezwolił Skarżącej na zlokalizowanie podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...] działki o nr ewid.[...], [...] w miejscowości G., gm. W. M. określając warunki tego zezwolenia w piętnastu punktach, tj. w zakresie odległości linii kablowej od granicy pasa drogowego /pkt 1/, sposobu wykonania przejść poprzecznych pod pasem drogowym /pkt 2/, metody układania kabla /pkt 3/, sposobu doprowadzenia do należytego stanu rozkopanych elementów pasa drogowego /pkt 4/, podmiotu zobowiązanego do wykonania i poniesienia kosztów odtworzenia pasa drogowego /pkt 5/, a także wskazał na konieczność przestrzegania przepisu § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także innych przepisów prawa w zakresie kolizji z sieciami /pkt 6/, konieczność dochowania warunków wynikających z art. 29a ust. 1 i 3 oraz art. 43 ust. 1, 1a i 3 w odniesieniu do wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego przebiegu wnioskowanego przyłącza i wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej /pkt 7-9/, konieczność uzgodnienia wykonania przedsięwzięcia z gestorami innych sieci pod kątem wystąpienia ewentualnych kolizji /pkt 10/, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze podczas wykonywania prac i odpowiedzialności
z tytułu naruszenia prawa osób trzecich, awarii urządzeń obcych i wypadków oraz skutki wynikłe z lokalizacji, powstałe w trakcie i po wykonaniu robót /pkt 11/, konieczność wykonania i poniesienia kosztów inwestycji, w tym usunięcia powstałych kolizji zgodnie z obowiązującymi przepisami /pkt 12/, konieczność uzyskania, przed rozpoczęciem robót w pasie drogowym, zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, a także protokolarnego przekazania pasa drogowego przed rozpoczęciem robót /pkt 13/, konieczność protokolarnego przekazania pasa drogowego po zakończeniu robót /pkt 14/, zastrzeżenie, że gdyby przebudowa lub remont drogi wymagały przełożenia infrastruktury telekomunikacyjnej, koszt poniesie właściciel lub zarządca drogi stosownie do art. 39 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.
Rozpatrując odwołanie Skarżącej organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] uchylił w części decyzję organu I instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie (pkt 1), natomiast w pozostałej części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 zaskarżonej decyzji – utrzymał ją w mocy (pkt 2).
Organ II instancji uznał, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot decyzji dotyczącej lokalizacji urządzenia
w pasie drogowym. Bowiem warunki określone w pkt 4-15 decyzji nie są związane
z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym, lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie w nim robót oraz umieszczenie w nim urządzenia telekomunikacyjnego, których podstawą jest art. 40 ustawy o drogach publicznych albo mają charakter informacyjny. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury odnoszą się do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nienaruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi
w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ uznał, że normie art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych odpowiada zasadnicza część rozstrzygnięcia,
w którym oznaczono rodzaj inwestycji, a także miejsce jej umieszczenia – przez wskazanie drogi publicznej oraz konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach, zaś w punktach 1-3 określono warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Warunki te opisano następująco: w pkt 1 – poprzez wskazanie, że podziemną telekomunikacyjną linię kablową należy umieścić
w odległości od granicy pasa drogowego nie większej niż 0,50 m, z dopuszczeniem zbliżenia w kierunku jezdni w przypadku braku możliwości takiego usytuowania, jednakże w odległości co najmniej 1,25 m od krawędzi jezdni; w pkt 2 - poprzez wskazanie, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia i umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego; w pkt 3 - poprzez wskazanie metody układania linii kablowej (metoda wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni, w wykopie otwartym o szerokości nieprzekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, z ułożeniem taśmy ostrzegawczej w połowie głębokości wykopu i z wykluczeniem układania kabla metoda pługoukładania.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo określił w pkt 1-3 decyzji warunki
i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają. W oparciu o powyższy zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydając decyzję zezwalającą na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym organ jest związany zakresem przepisów ustawy o drogach publicznych określających elementy decyzji, które zostały wskazane w art. 39 ust. 3a. W świetle tego przepisu decyzja powinna zawierać określenie rodzaju inwestycji, miejsca realizacji oraz sposobu umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji i miejsca jej umieszczenia. Jednakże organ pierwszej instancji określając sposób i warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym nie miał prawa do określenia warunków, o których mowa w pkt 1-3 decyzji. Skarżąca podkreśliła, że organ określając warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, nie ma pełnej swobody. W każdym przypadku wskazane w decyzji konkretne warunki i sposób umieszczenia inwestycji
w pasie drogowym powinny wynikać ze szczególnych przepisów prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem organowi kompetencji dowolnego ustalania warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Organy administracji publicznej powinny zaś działać na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób dowolny, co wynika
z zasady określonej art. 6 k.p.a. Skarżąca podniosła, że warunki określone w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji nie zwierają wskazania, z których konkretnie przepisów wynikają. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie wskazał na przepisy prawa, które uzasadniałyby określenie warunków wymienionych w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji. Spółka podniosła również, że warunki określone
w pkt 1-3 decyzji nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...] uwzględniającym skargę A. B.. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] września 2020 r., sygn. [...] oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Organy miały zatem obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w L.. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis).
W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przyjąć wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego.
Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie [...] Sąd uznał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. dalej jako "u.d.p.") materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. W przepisie tym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17, w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane. Pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej. W odniesieniu do dodania w ustawie o drogach publicznych przepisu art. 39 ust. 1a Sąd, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wyjaśnił, że zmiana ta ma na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia spod ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 1 generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym wymienionych w tym przepisie czynności. Z kolei zmiana art. 39 ust. 3 ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą
w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej jest więc obowiązek wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych. Sąd wskazał, że
w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Chodziło zatem w tym przypadku
o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Organ miał więc rozważyć konkretne okoliczności sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Organ odwoławczy po raz kolejny rozpatrując sprawę w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Uchylając decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i brak podstaw do odmowy wydania zezwolenia ze względu na wcześniejsze działania inwestora.
Uwzględniając zatem ocenę prawną i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku oraz przedstawione
w decyzji uchylającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji ponownie poddał analizie cały zgromadzony materiał dowodowy. Ustalony w ten sposób stan faktyczny był podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ I instancji nie stwierdził przeszkód do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powołując się na przepisy art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., organ udzielił Skarżącej zezwolenia na lokalizację podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednocześnie zgoda ta została obwarowana warunkami wyszczególnionymi w 15 punktach. Organ odwoławczy opierając się na przepisach art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a oraz ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15, zaś
w pozostałej części obejmującej punkty 1, 2 i 3, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Spór w sprawie dotyczy zagadnienia, czy obwarowanie udzielonej zgody warunkami określonymi w pkt od 1 do pkt 3 decyzji organu I instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, jest zgodne
z przepisami prawa materialnego.
W związku z tym należy wyjaśnić, że zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej regulują przepisy ustawy o drogach publicznych zawarte w jej Rozdziale 4 Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa u.d.p.
W ocenie Sądu w razie wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co miało miejsce w niniejszym przypadku, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale również sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a u.d.p., który ustanawia obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem,
w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zatem art. 39 ust. 3a u.d.p., w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przyznaje właściwemu zarządcy drogi kompetencję do określenia w decyzji lokalizacyjnej między innymi sposobu
i warunków umieszczenia urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15).
Natomiast art. 39 ust. 3a u.d.p. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Dlatego też przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1 – ust. 3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Z tego powodu normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać w łączności z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.
W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że przepisy art. 39 ust. 1 – ust. 3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Z kolei w myśl art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń
i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień
z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.).
W myśl art. 39 ust. 3aa u.d.p., w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost
z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r., poz. 284) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.
Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku
z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa
w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W konsekwencji warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). W przypadku zgody na umieszczenie
w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma natomiast kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. ogólne sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19, CBOSA).
W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej rolą organu jest więc sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalenie sposobu i warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 1-3. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m.in. zawierać decyzja lokalizacyjna, a mianowicie sposobu i warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.
Przedstawiając w wymienionych punktach sposób i warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym organ określił, że linię kablową należy umieścić
w odległości nie większej niż 0,50 m od granicy pasa drogowego, w przypadku zaś braku możliwości jej usytuowania w takiej odległości dopuścił jej zbliżenie w kierunku jezdni, przy czym odległość linii kablowej od krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 1,25 m (pkt 1). Ponadto organ określił, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku, bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia, umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego (pkt 2). Zgodnie z warunkiem opisanym w pkt 3 linię kablową należy układać metodą wykopu otwartego równolegle do krawędzi przecisku sterowanego, na głębokości nie przekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, przy czyn w połowie głębokości ułożenia kabla ułożyć taśmę ostrzegawczą, z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.
Trafnie zatem uznano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej dotyczą w istocie zagadnień ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia jego zagrożenia i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Określone w pkt 1-3 warunki koncentrują się bowiem na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi jako budowli, która w świetle definicji wyrażonych w art. 4 pkt 2 u.p.d. oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) przeznaczona jest do prowadzenia wszelkich postaci ruchu drogowego (ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt).
Zauważyć również należy, że warunki z pkt 1-3 nie są sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Warunek określony w pkt 1 decyzji, dotyczący odległości, w jakiej należy umieścić linię kablową od granicy pasa drogowego i krawędzi jezdni, nie jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U.
z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.), w szczególności z załącznikiem nr 1 rozporządzenia, którym określono odległości podstawowe, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne na odcinkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych w drodze (pas drogowy) i ulicy (pas drogowy ulicy). Z kolei warunki określone pkt 2 i pkt 3 decyzji pozostają w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Regulacja zawarta w § 140 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi wprost, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, przy czym przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 ust. 4 rozporządzenia), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 ust. 6 rozporządzenia). Zatem warunki z pkt 2 i 3, określające sposób wykonania (metodę) przejść poprzecznych pod jezdnią i sposób ułożenia linii kablowej miały na celu ustalenie takich warunków technicznych lokalizacji zamierzonej inwestycji, by nie doszło do naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia.
Nie ma więc racji Skarżąca zarzucając, że warunki ustalone w pkt 1 -3 decyzji organu pierwszej instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p., a więc określać nie tylko rodzaj i miejsce inwestycji, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie w pkt 1-3 decyzji dotyczy sposobu i warunków umieszczenia przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ono w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w opisanej części, została wydana bez podstawy prawnej i że narusza art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.
W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza zasadę legalizmu, ujętą w art. 6 k.p.a. Pokreślenia wymaga, że racjonalny ustawodawca w art. 39 ust. 3a u.d.p. wyposażył organ administracji w kompetencje do ustalania sposobu, miejsca i warunków umieszczenia określonego rodzaju inwestycji
w pasie drogowym. Uznać zatem należy, że ustawodawca przyznał organowi administracji prawo do władczej wypowiedzi, wyznaczając jednocześnie tym przepisem granice swobody owej wypowiedzi, jako dotyczącej miejsca, sposobu i warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Charakter warunków możliwych do sformułowania w decyzji zezwalającej na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej
w pasie drogowym został wyjaśniony już wyżej. Zaskarżona decyzja tak wyznaczonych granic swobodnego działania organu nie narusza. Wprawdzie organ nie przywołał przepisów szczególnych, z którymi wiążą się warunki określone pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji, jednak, jak wskazano wcześniej, warunki te pozostają w zgodzie
z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. i nie stoją także w sprzeczności z przepisami odrębnymi, to jest rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy mieć również na uwadze, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej, w którym ustala się m.in. warunki umieszczenia urządzenia
w pasie drogowym, poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała, aby warunki wymienione w pkt 1-3 decyzji były nadmierne czy uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia.
Jednocześnie tylko ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nie wkracza w sferę dotyczącą problematyki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ II instancji trafnie zauważył, że decyzja lokalizacyjna poprzedza decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna nie powinna zatem rozstrzygać o zagadnieniach będących przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odrębne zagadnienie, które zostało ujęte w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zaś warunki prowadzenia robót w pasie drogowym zostały szczegółowo określone rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r.
w sprawie określenia warunków na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Zatem organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 4-15, bowiem punkty te nie odnosiły się do zagadnień objętych decyzją lokalizacyjną.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.