III SA/LU 109/21

III SA/Lu 109/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Jerzy Drwal /sprawozdawca/
Robert Hałabis
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2387/21 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 1, ust. 1a, ust., ust. 3, ust. 3a, ust. 3aa
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151; art 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
załącznik nr 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Dz.U. 2016 poz 124
§ 140 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 6
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. (dalej jako: organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. w Ł. (dalej jako: skarżąca Spółka lub skarżąca) od decyzji Zarządu Powiatu Ł. (dalej jako: organ pierwszej instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym orzekło o:
1.uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i umorzeniu postępowania w tej części;
2. utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części (w punktach od 1 do 3).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. B. (poprzednik prawny [...] Sp. z o.o. w Ł.) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1343 L S. P. – R. K. (działka ewidencyjna nr 136 S. P. gmina K.).
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie i wydaniu m.in. postanowienia z dnia 5 maja 2020 r. nr [...] Zarząd Dróg Powiatowych o połączeniu do wspólnego rozpoznania sprawy wywołanej szeregiem wniosków - dotyczących wyrażenia zgody i warunków technicznych na lokalizację i umieszczenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – złożonych przez A. B., która aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2016 r. dokonała przekształcenia swojej firmy w [...] Sp. z o.o. w Ł., organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], powołując się na art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p."), zezwolił ww. Spółce na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego i jednocześnie określił szczegółowe warunki zezwolenia wymieniając je w pkt od 1 do 15.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie zarzucając m.in., że warunki określone w pkt 1-15 naruszają art. 39 ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. ponieważ ustawodawca nie przyznał organowi administracji publicznej kompetencji do ustalania warunków, na jakich możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. uznało, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot tej sprawy (dotyczącej rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz odpowiedniego pouczenia dla inwestora) i wobec tego decyzja taka nie powinna rozstrzygać o zagadnieniach związanych z kwestią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Organ odwoławczy stwierdził, że warunki określone w pkt 4-15 decyzji nie są związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i zezwoleniem na prowadzenie w nim robót, których podstawą jest art. 40 ust. 1 u.d.p. Organ odwoławczy uznał, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a oraz ust. 3aa w kontekście art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., a więc, przy uwzględnieniu, że chodzi o lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, warunkują, że sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury uzależnione są od tego, aby lokalizacja nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadziło do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
Taka interpretacja doprowadziła organ drugiej instancji do konstatacji, że przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a u.d.p. spełnia zasadnicza część rozstrzygnięcia określająca rodzaj inwestycji - podziemne telekomunikacyjne przyłącze światłowodowe, miejsce umieszczenia inwestycji – gdzie wymienia drogę publiczną ze wskazaniem konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach oraz punkty 1-3 określające warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Warunki te określono następująco: w pkt 1 – poprzez wskazanie odległości od granicy pasa drogowego nie większej niż 0,50 m, z dopuszczeniem zbliżenia w kierunku jezdni w przypadku braku możliwości takiego usytuowania, jednakże w odległości co najmniej 1,25 m od krawędzi jezdni; w pkt 2 - poprzez wskazanie, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia i umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego; w pkt 3 - poprzez wskazanie metody układania linii kablowej (metoda wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni, w wykopie otwartym o szerokości nieprzekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, z ułożeniem taśmy ostrzegawczej w połowie głębokości wykopu i z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.
Pozostałe warunki (od pkt 4 do pkt 15) – zdaniem SKO w B. P. - odnoszą się do kwestii, które będą przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzenia w nim robót oraz umieszczenia urządzenia telekomunikacyjnego, a zatem będą miały zastosowanie w całym procesie umieszczania przyłącza światłowodowego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił w pkt 1-3 decyzji, warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji , tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła m.in., że wydając decyzję zezwalającą na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym organ jest związany zakresem przepisów ustawy o drogach publicznych, określających elementy decyzji, które zostały wskazane w art. 39 ust. 3a. W świetle tego przepisu decyzja taka powinna zawierać określenie rodzaju inwestycji, miejsca realizacji oraz sposobu umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji i miejsca jej umieszczenia w pasie drogowym. Jednakże organ pierwszej instancji określając sposób i warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym nie miał prawa do określenia warunków, o których mowa w pkt 1-3 decyzji. Skarżąca podkreśliła, że organ określając warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, nie ma pełnej swobody. W każdym przypadku wskazane w decyzji konkretne warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym powinny wynikać ze szczególnych przepisów prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem organowi kompetencji dowolnego ustalania warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Organy administracji publicznej powinny zaś działać na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób dowolny, co wynika z zasady określonej art. 6 k.p.a. Skarżąca podniosła, że warunki określone w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji nie zwierają wskazania, z których konkretnie przepisów wynikają. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie wskazał na przepisy prawa, które uzasadniałyby, określenie warunków wymienionych w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji. Spółka podniosła również, że warunki określone w pkt 1-3 decyzji nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami powodującymi jej uchylenie, bądź stwierdzenie jej nieważności.
Z akt sprawy wynikało, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Zarząd Powiatu Ł. załatwił wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. i odmówił A. B. wydania wnioskowanego zezwolenia argumentując m.in., że umieszczenie urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego, że wnioskodawczyni prowadzi szereg robót w pasach drogowych bez koniecznych zezwoleń i mimo sprzeciwów zarządcy dróg.
Po rozpoznaniu odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchyliło w całości skontrolowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Powiatu Ł.. Organ odwoławczy podniósł m. in., że decyzja Zarządu Powiatu wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7, art. 77 k.p.a.) i jest przedwczesna w sytuacji, kiedy nie wyjaśniono jednoznacznie treści żądania strony.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wnioskodawczyni wydania zezwolenia. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy skontrolowane orzeczenie.
Obecnie skarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16 uwzględniającym skargę A. B. (poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o.). Sąd uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek skarżącej dotyczył umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2002 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm., dalej jako: p.t.), według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Sąd stwierdził, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. W tym przepisie szczególnym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 u.d.p. wskazuje sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi [...], a co przesądza o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń.
Sąd podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację w pasach drogowych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o treść art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to jest opierając się na właściwej w tym przypadku podstawie prawnej. Organ błędnie przyjął bowiem, że przytoczony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Skutkowało to wadliwością zaskarżonej decyzji, w której organ nie zastosował właściwego przepisu prawa materialnego i nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.
Ponadto Sąd wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., przeszkodę do udzielenia zezwolenia, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Nie jest natomiast decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Rozważeniu winny przy tym podlegać konkretne okoliczności danej sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, której w innym przypadku nie mógłby prawidłowo ocenić w świetle przesłanek określonych w 39 ust. 3 zd. 2 ustawy. Organ zajmujący się zarządem dróg powinien także mieć pełną wiedzę o urządzeniach, które zostały już umieszczone w pasach drogowych dróg publicznych położonych na terenie objętym właściwością tego organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2303/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu podkreślając w uzasadnieniu, że o ile z reguły ogólnej powołanej w art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. podstawy odmowy decyzji lokalizacyjnej zostały zmodyfikowane. Pozostało bowiem bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja z art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.
W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr SKO. [...] SKO w B. P. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Powiatu Ł.. Organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] zezwolił Spółce na lokalizację urządzeń w pasie drogowym na warunkach określonych w pkt 1-15 tejże decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Kolegium orzekło, po pierwsze, o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i umorzeniu postępowania w tej części (pkt 1 decyzji), a po drugie, o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałej części zawartej w punktach od 1 do 3 (pkt 2 zaskarżonej decyzji).
Orzekające w sprawie organy miały obowiązek zastosować się do zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.
W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej ocena prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przyjąć wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego.
Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, iż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uznać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. W przepisie tym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Pozostało bowiem bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja z art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.
W odniesieniu do dodania w ustawie o drogach publicznych przepisu art. 39 ust. 1a Sąd wyjaśnił, że zmiana ta ma na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia spod ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 1 generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym wymienionych w tym przepisie czynności. Z kolei zmiana art. 39 ust. 3 ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej jest więc obowiązek wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych.
Sąd wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Chodziło zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Organ miał więc rozważyć konkretne okoliczności sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej i określić jej rodzaj (art. 39 ust. 3a ustawy), i dopiero po ustaleniu powyższego badać przesłanki określone w 39 ust. 3 zd. 2 ustawy.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy po raz kolejny rozpoznając sprawę w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1035/16. Na mocy art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą skarżącej wydania zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i brak podstaw do odmowy wydania zezwolenia ze względu na wcześniejsze działania inwestora.
Uwzględniając zatem ocenę prawną i zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku, które zostały powtórzone w decyzji uchylającej organu z dnia [...] kwietnia 2020 r., organ pierwszej instancji ponownie poddał analizie i ocenił cały zgromadzony materiał dowodowy, co zdaniem sądu doprowadziło do prawidłowych ustaleń faktycznych. Ustalenia te w sprawie niniejszej sprowadziły się do uznania, że przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest wydanie zezwolenia na zlokalizowanie podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1343 S. P. – R. K. (działka ewidencyjna nr 136 w S. P., gm. K.).
Przedmiotowy stan faktyczny nie jest w sprawie kwestionowany.
Tak ustalony stan faktyczny był podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji nie stwierdził przeszkód do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powołując się na przepisy art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3 i 3 a u.d.p., organ udzielił skarżącej spółce zezwolenia na lokalizację podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednocześnie zgoda ta została obwarowana warunkami wyszczególnionymi w 15 punktach.
Organ odwoławczy opierając się na przepisach art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a oraz ust. 3a i ust. 3aa u.d.p., w pkt pierwszym uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15, zaś w punkcie drugim decyzji, odnoszącym się do pkt 1, 2 i 3, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną nie jest więc odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem taka zgoda została udzielona. Spór dotyczy tego, czy obwarowanie takiej zgody warunkami, określonymi w pkt od 1 do pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem (pkt 2 decyzji) jest zgodne z przepisami prawa materialnego.
W tym kontekście podnieść należy, że zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej regulują przepisy Rozdziału 4 Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa u.d.p.
W ocenie Sądu, w razie wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co miało miejsce w niniejszym przypadku, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale również sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a u.d.p., który ustanawia obligatoryjne elementy takiej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do rodzaju inwestycji (określonej jako podziemna infrastruktura telekomunikacyjna w postaci podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego) i miejsca jej umieszczenia w pasie drogowym (oznaczonej jako pas drogowy drogi powiatowej nr 1343 L S. P., gm. K.).
Natomiast art. 39 ust. 3a nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia takiej inwestycji w pasie drogowym. Dlatego też przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a, jak zresztą cały art. 39 został umieszczony w Rozdziale 4 u.d.p. dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, w szczególności ust. 1 – ust.3aa u.d.p. są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Z tego powodu normę z art. 39 ust. 3a należy odkodowywać w łączności z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.
W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że przepisy art. 39 ust. 1 – ust. 3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, a w tym zakresie przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Z kolei w myśl art. 39 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.).
Stosownie do art. 39 ust. 3aa u.d.p., w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r., poz. 284) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.
Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyraził pogląd, że skoro zarządca drogi może odmówić z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania tej infrastruktury. Jednocześnie określenie tych warunków nie może być dowolne lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. Pogląd ten sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W konsekwencji warunki w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszeń wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). W przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma natomiast kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na ogólne sformułowanie "W szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn.. II GSK 894/19, CBOSA).
W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej rolą organu jest więc sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3zd. 2 pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalanie sposobu i warunków umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1-3 (pkt 2 rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji). Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m. in. zawierać decyzja lokalizacyjna, tj. sposobu i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym.
W punktach tych, co do sposobu i warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym organ określił, że linię kablową należy umieścić w odległości nie większej niż 0,50 m od granicy pasa drogowego, w przypadku zaś braku możliwości jej usytuowania w takiej odległości dopuścił jej zbliżenie w kierunku jezdni, przy czym odległość linii kablowej od krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 1,25 m (pkt 1). Dalej określił, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku, bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia, umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego (pkt 2). W punkcie 3 organ określił, że linię kablową należy układać metodą wykopu otwartego równolegle do krawędzi przecisku sterowanego, na głębokości nie przekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, przy czyn w połowie głębokości ułożenia kabla ułożyć taśmę ostrzegawczą, z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.
Przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej dotyczą w istocie rzeczy zagadnień ochrony pasa drogowego i zagadnień bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia tego zagrożenia. Określone w pkt 1-3 warunki koncentrują się na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi i pasa drogowego jako budowli przeznaczonej do prowadzenia wszystkich postaci ruchu drogowego (kołowego, pieszego) i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi.
Zauważyć również należy, że warunki z pkt 1-3 nie są sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Warunek określony w pkt 1 decyzji, dotyczący odległości, w jakiej należy umieścić linię kablową od granicy pasa drogowego i krawędzi jezdni, nie jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.), w szczególności z załącznikiem nr 1 rozporządzenia, którym określono odległości podstawowe, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne na odcinkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych w drodze (pas drogowy) i ulicy (pas drogowy ulicy). Z kolei warunki określone pkt 2 i pkt 3 decyzji realizują wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Regulacja zawarta w § 140 pkt 1 cyt. rozporządzenia stanowi wprost, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, przy czym przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 pkt 4 rozporządzenia), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 pkt 6 rozporządzenia). Zatem warunki z pkt 2 i 3, określające sposób wykonania (metodę) przejść poprzecznych pod jezdnią i sposób ułożenia linii kablowej miały na celu ustalenie takich warunków technicznych lokalizacji zamierzonej inwestycji, by nie doszło do naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia.
Nie ma więc racji skarżąca zarzucając, że warunki, ustalone w pkt 1 -3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p., a więc określać nie tylko rodzaj i miejsce inwestycji, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie w pkt 1-3 decyzji dotyczy sposobu i warunków umieszczenia przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ona w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszonistancyjną w wymienionej części, została wydana bez podstawy prawnej i że narusza art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.
W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że skarżona decyzja narusza zasadę legalizmu, ujętą w art. 6 k.p.a. Pokreślenia wymaga, że racjonalny ustawodawca wyposażył w art. 39 ust. 3a u.d.p. organ administracji w kompetencje do ustalania rodzaju inwestycji, jej miejsca i warunków oraz umieszczenia jej w pasie drogowym. Uznać zatem należy, że ustawodawca przyznał organowi administracji prawo do określonej władczej wypowiedzi, określając jednocześnie tym przepisem granice swobody tej wypowiedzi. Granice tej wypowiedzi (ustalanie warunków) nie mogą wykraczać poza ustalony przez ustawodawcę zakres, a więc określony tym unormowaniem obszar dotyczący rodzaju, miejsca i sposobu umieszczania inwestycji w pasie drogowym.
Trzeba podkreślić, że pomimo braku wskazania przez organ przepisów szczególnych, z których wynikają warunki określone pkt 1 – 3 decyzji, nie są one sprzeczne z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1 a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., jak tez z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy mieć również na uwadze, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej, w którym ustala się m.in. warunki umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała aby warunki wymienione w pkt 1-3 decyzji, uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia..
Jednocześnie tylko ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie wkracza w sferę dotyczącą problematyki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ drugiej instancji trafnie zauważył, że decyzja lokalizacyjna poprzedza decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna nie powinna bowiem rozstrzygać o zagadnieniach będących przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odrębne zagadnienie, które zostało ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zaś warunki prowadzenia robót w pasie drogowym zostało szczegółowo określone rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Zatem organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 4-15 i umorzył postepowanie pierwszej instancji. Orzeczenie zamieszczone w pkt 4-15 nie odnosiło się do warunków decyzji lokalizacyjnej i przekraczało ramy prawne sprawy.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę .