III SA/LU 103/24

III SA/Lu 103/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Anna Strzelec
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 43, art. 44, art. 51 ust.1 pkt 3, pkt 5, pkt 7, pkt 8, art. 56 ust. 4, art. 73 ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Anna Strzelec, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na rozstrzygnięcia protestu przez Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną informacją z [...] lutego 2024 r., nr [...], Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie, pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej w ramach programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021 - 2027 (dalej jako "instytucja pośrednicząca" lub "organ") nie uwzględnił protestu wniesionego przez F. S. w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach naboru konkurencyjnego nr [...], ogłoszonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie w ramach programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, Priorytet VIII "Zwiększenie spójności społecznej", Działanie 8.1 "Aktywizacja społeczna i zawodowa".
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
F. S. (dalej jako "wnioskodawca", "fundacja" lub "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...]. Program na rzecz aktywizacji społecznej i zawodowej osób biernych zawodowo w województwie lubelskim w szczególności osób defaworyzowanych na rynku pracy w wyniku skutków zaburzeń psychicznych" (nr [...]).
Na podstawie art. 56 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079) Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie w piśmie z 8 stycznia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że w wyniku dokonanej przez Komisję Oceny Projektów oceny formalno-merytorycznej, projekt został oceniony negatywnie, na skutek czego nie może zostać zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny (negocjacji) i wybrany do dofinansowania. Wynik oceny projektu został zatwierdzony uchwałą Nr DXXXIV/9424/2023 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 28 grudnia 2023 r.
Organ wskazał, że negatywna ocena projektu uzasadniona jest niespełnianiem zerojedynkowego kryterium wyboru projektów: Kryterium ogólne horyzontalne: 2) Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami.
Wskazano, że zgodnie z obowiązującym w ramach naboru regulaminem wyboru projektów do dofinansowania, na etapie oceny formalno-merytorycznej projekt podlega ocenie z perspektywy spełniania kryteriów ogólnych: formalnych, horyzontalnych i merytorycznych oraz kryteriów specyficznych: dostępu i premiujących (tych ostatnich w przypadku uzyskania przez projekt odpowiedniej liczby punktów za spełnianie kryteriów ogólnych merytorycznych).
Kryteria wyboru projektów, poza kryteriami specyficznymi premiującymi, stanowią kryteria obligatoryjne, co oznacza, że ich spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Niespełnianie przez projekt któregokolwiek z kryteriów wyboru projektu o charakterze obligatoryjnym powoduje zatem, że projekt nie może zostać wybrany do dofinansowania.
Jednocześnie wyjaśniono, że w ramach oceny projekt nie uzyskał wymaganego minimum punktowego za spełnianie obligatoryjnych kryteriów ogólnych merytorycznych, co niezależnie przemówiło za negatywną oceną projektu. W odniesieniu do kryteriów ogólnych merytorycznych regulamin wyboru projektów do dofinansowania określa wymagane minimum punktowe warunkujące uwzględnienie projektu przy podejmowaniu decyzji o wyborze projektu do dofinansowania. Mianowicie, uznaje wymóg minimum punktowego za spełniony, gdy średnia arytmetyczna dokonanych ocen wynosi minimum 48 punktów ogółem (60% ogółem) oraz co najmniej 60% punktów w poszczególnych częściach oceny: C.l, C.ll, C.lll, C.IV. Projekt fundacji wprawdzie osiągnął wymagane minimum ogółem, jednak nie uzyskał wymaganego minimum 60% punktów w każdej z części oceny za spełnianie kryteriów ogólnych merytorycznych.
Fundacja wniosła protest od powyższego wyniku oceny. W ramach zarzutów proceduralnych fundacja podniosła, że dokonane przez organ oceny (Ocena I i Ocena Il) naruszyły zasadę rzetelności rozumianą, jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Wnioskodawca wskazuje w uzasadnieniu, iż zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia każdego ż kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz (w przypadku kryterium punktowego) nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Wnioskodawca podkreślił, iż. każde uzasadnienie zawierać powinno przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełnienia danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów.
Według wnioskodawczyni uzasadnienie przedstawione w kartach oceny nie odpowiada zasadzie rzetelności, ponieważ opisy i uzasadnienia poszczególnych ocen zawarte w kartach oceny merytorycznej były ogólnikowe, nie na temat, nie dotyczyły ocenianego kryterium oceny i stanowiły formę komentarza, a nie stricte oceny, zaś podczas oceny nie zostały dotrzymane zasady obiektywizmu, właściwego poziomu merytorycznego i dokładności.
Odnosząc się do oceny spełnienia Kryterium horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami", fundacja wyjaśniła, że nie zgadza się z oceniającymi.
Podniosła, że w zakres, kategorii grup docelowych w ramach EFS+ wchodzą osoby z niepełnosprawnościami. Według Wytycznych dotyczących realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027 osoby z niepełnosprawnościami jako kategoria dzielą się na dwie subkategorie: osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz osoby z zaburzeniami psychicznymi w rozumieniu ustawy z 19 sierpnia 10994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Wynika z tego, iż zaburzenia psychiczne nie są rodzajem niepełnosprawności i nie podlegają kategoryzowaniu według ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem osoby z zaburzeniami psychicznymi nie są osobami z niepełnosprawnościami w ścisłym tego słowa znaczeniu. Takimi kategoriami są osoby z niepełnosprawnościami wyróżniane ze względu na dysfunkcje ruchu, dysfunkcje poznawcze, itp. W ocenie fundacji objęcie wsparciem osób z zaburzeniami psychicznymi nie oznacza objęcia wsparciem osób z określonym rodzajem niepełnosprawności, ponieważ w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej taki rodzaj nie jest wskazany.
Fundacja podkreśliła, że obejmując wsparciem osoby z zaburzeniami psychicznymi zapewniła dostęp osobom z każdym rodzajem niepełnosprawności, ponieważ osoba z zaburzeniami psychicznymi może być jednocześnie osobą z każdym rodzajem niepełnosprawności. Projekt w żaden sposób nie zabrania dostępu do projektu osób z jakąkolwiek niepełnosprawnością w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem w projekcie założono udział osób z innymi niepełnosprawnościami.
Uzasadniając szeroko swoje stanowisko fundacja przytoczyła argumentację dotyczącą działania 9.4 oraz innego wniosku fundacji, zgłoszonego w ramach innego naboru.
W dalszej części protestu fundacja zakwestionowała stanowisko oceniających co do adekwatność celu głównego projektu, prawidłowości opisu grupy docelowej, trafności doboru i opisu zadań: a) opisu zadań (zakres merytoryczny i organizacyjny) oraz ich adekwatność do celu głównego projektu, liczby godzin wsparcia psychologicznego, adekwatności wskaźników, trwałości rezultatów projektu, potencjału i doświadczenia projektodawcy (w tym partnerów), budżetu projektu. Odnośnie do wszystkich kryteriów oceny fundacja zarzuciła, że obie oceny złamały zasadę rzetelności. Podniosła, że Oceniający I i Oceniający II w sposób niewystarczający uzasadnili swoją ocenę, a zwłaszcza nie uzasadnili wystarczająco liczby punktów, o które obniżono punktację.
Instytucja pośrednicząca nie uwzględniła protestu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu organ stwierdził, że analiza kart oceny formalno-merytorycznej prowadzi do wniosku, iż obaj oceniający zamieścili pisemne uzasadnienie wystawionej oceny w tych częściach karty, w których przyznali niższą niż maksymalna liczbę punktów. Oceniający nie mają obowiązku wskazywania elementów poprawnych we wniosku, z założenia bowiem wniosek powinien być sporządzony poprawnie. Oceniający są zobowiązani wskazać uzasadnienie oceny wyłącznie w przypadku, gdy przyznali niższą niż maksymalna liczbę punktów, co przy dokonywaniu oceny wnioski o dofinansowanie wnioskodawcy zostało spełnione.
W dalszej części rozstrzygnięcia protestu organ odniósł się kolejno do zarzutów dotyczących kryteriów merytorycznych:
1) Kryterium ogólne horyzontalne 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami".
Organ odwołał się do Wytycznych dotyczących realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021 – 2027, stwierdzając, że dotyczą one osób z niepełnosprawnościami rozumianych jako osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz osoby z zaburzeniami psychicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.
Podział powyższy podyktowany jest doprecyzowaniem różnej podstawy prawnej w kontekście rodzaju niepełnosprawności. Nie zmienia to jednak faktu, iż pojęcie osób z niepełnosprawnością, w świetle powyższych zapisów, należy rozpatrywać łącznie. Organ wskazał, że jest oczywiste, że nie każda osoba niepełnosprawna jest osobą z zaburzeniami psychicznymi. Organ podkreślił, że zgodnie z brzmieniem kryterium projekt musi zapewniać dostępność dla wszystkich użytkowników bez jakiejkolwiek dyskryminacji, w tym dla osób z niepełnosprawnościami, zgodnie z Rozporządzeniem 2021/1060 (w szczególności art. 9) oraz Wytycznymi dotyczącymi realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027. Zasada równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, umożliwia wszystkim osobom sprawiedliwe i pełne uczestnictwo we wszystkich dziedzinach życia na jednakowych zasadach, bez względu na ich płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
Zgodnie z załącznikiem nr 2 do Wytycznych w zakresie realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027, założenie, że do projektu ogólnodostępnego nie zgłoszą się osoby z niepełnosprawnościami lub zgłoszą się osoby wyłącznie z określonymi rodzajami niepełnosprawności - jest dyskryminacją. Skoro fundacja wskazała, że projekt skierowany jest do osób z zaburzeniami psychicznymi, prawidłowo uznali oceniający, że nie jest spełnione kryterium ogólne horyzontalne, ponieważ wnioskodawca nie założył udziału w projekcie osób z innymi niepełnosprawnościami, co należy uznać za dyskryminację. Instytucja pośrednicząca stwierdziła, że treść wniosku jednoznacznie wskazuje na zawężenie grupy docelowej do osób z określonymi niepełnosprawnościami. Skierowanie projektu do niewłaściwej grupy docelowej wykracza poza zakres możliwy do uzupełnienia/poprawy. W konsekwencji instytucja pośrednicząca uznała, że Kryterium ogólne horyzontalne 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami" nie zostało spełnione.
2) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.I.1 "Adekwatność celu głównego projektu".
Po analizie zarzutów protestu instytucja pośrednicząca przyznała wnioskowi dodatkowo 1 punkt w stosunku do oceny dokonanej przez Oceniającego I, ze względu na to, że Oceniający I sformułował uwagę odnoszącą się do grupy docelowej, co nie jest przedmiotem oceny w tej części karty.
Instytucja pośrednicząca nie przyznała natomiast dodatkowych punktów w stosunku do oceny dokonanej przez Oceniającego II, uznając uwagi tego oceniającego co do zawężenia grupy docelowej za słuszne. Ostatecznie organ ustalił w części C.l.1 liczbę punktów na poziomie 3 punktów u Oceniającego I oraz liczbę punktów na poziomie 1 punktu u Oceniającego II.
3) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.l.2.a. "Charakterystyka grupy docelowej tj. instytucji i/lub osób objętych wsparciem (liczebność, cechy specyficzne, status uczestników, opis potrzeb, barier)".
Po analizie wniosku o dofinansowanie organ stwierdził, iż charakterystyka grupy docelowej opisana we wniosku o dofinansowanie jest zgodna z wymogami Instrukcji wypełniania wniosku i zawiera niezbędne informacje wymagane Instrukcją, zatem organ przychylił się do stanowiska wnioskodawcy w tym zakresie. Ponadto organ stwierdził, iż wskazane przez oceniających zawężenie grupy docelowej nie powinno być powodem podwójnego obniżenia punktacji w tej części karty z uwagi na obniżenie punktacji z tego tytułu w części C.I.1. Wskazywanie poszczególnych zapisów w częściach do tego przeznaczonych ułatwić ma prawidłową ocenę projektu. Oceniający mają prawo wskazać tego rodzaju uchybienie, jednak nie powinno ono skutkować obniżeniem oceny.
Mając na uwadze powyższe instytucja pośrednicząca przyznała dodatkowo 2 punkty w stosunku do oceny Oceniającego I oraz dodatkowo 3 punkty w stosunku do oceny Oceniającego II, ustalając liczbę punktów na poziomie 4 punktów u każdego z oceniających.
4) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.l.2.b. "Sposób rekrutacji (w tym kryteria i narzędzia rekrutacji)".
Po analizie zarzutów protestu organ uznał je za częściowo uzasadnione. Stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie maksymalnej liczby punktów. Organ przyznał dodatkowo po 1 punkcie w stosunku do obu ocen, ustalając liczbę punktów na poziomie 2 punktów u każdego z oceniających.
5) Kryterium ogólne merytoryczne - część C.II.1.a. "Opis zadań (zakres merytoryczny i organizacyjny) oraz ich adekwatność do celu głównego projekt".
W zakresie tego kryterium organ uznał tylko częściowo zarzuty protestu. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że niemożliwe jest przyznanie maksymalnej liczby punktów w stosunku do oceny dokonanej przez Oceniającego I. Organ przyznał więc dodatkowo 3 punkty w stosunku do oceny Oceniającego I oraz dodatkowo 2 punkty w stosunku do oceny Oceniającego II ustalając liczbę punktów na poziomie 10 punktów u Oceniającego I i 12 punktów u Oceniającego II.
6) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.II.3.c. "Ocena źródeł danych oraz sposobu i częstotliwości pomiaru wskaźników".
Zarzuty protestu dotyczą oceny dokonanej przez Oceniającego I, który wskazał, że dokumentem potwierdzającym wiek jest np. dowód osobisty, paszport. Wnioskodawczyni natomiast uważa, że wiek uczestnika projektu weryfikowany powinien być w oparciu o informacje zawarte w formularzu rekrutacyjnym, który wypełnia się w oparciu o dane w dowodzie. Organ stwierdził, że wiek uczestników projektu należy zweryfikować na podstawie dokumentu tożsamości. Z tego względu organ nie przyznał dodatkowych punktów w stosunku do oceny Oceniającego I, pozostawiając w tej części liczbę punktów na poziomie 1 punktu.
7) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.II.3.d. "Trwałość rezultatów projektu".
Odnosząc się do zarzutów fundacji organ wskazał, że argumentacja fundacji odnosi się do kwestii trwałości projektu, nie zaś do trwałości rezultatów projektu, która podlega ocenie w ramach projektu. Trwałość rezultatów projektu należy rozumieć jako utrzymanie celów, w tym w szczególności wskaźników rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu po zakończeniu jego realizacji. Organ odwołał się w tym zakresie do Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków 2021-2027 oraz regulaminu naboru. Wyjaśnił, że wnioskodawca zobowiązany jest do precyzyjnego opisu sposobu zapewnienia zachowania rezultatów projektu po jego zakończeniu, oraz opisu działań, jakie wprowadzi w tej kwestii oraz sposobu ich monitorowania i nadzorowania. Opis zawarty we wniosku jest niewystarczający.
W świetle powyższego instytucja pośrednicząca nie przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy dotyczącego przywrócenia pełnej punktacji.
Odpowiadając na zarzuty fundacji co do tego, że drugi oceniający dokonał innej oceny, organ wyjaśnił, że ocena dokonywana przez każdego z oceniających jest oceną niezależną.
Mając na uwadze powyższe organ nie przyznał dodatkowych punktów w stosunku do oceny Oceniającego I, pozostawiając liczbę punktów na poziomie 1 punktu.
8) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.III.1 "Efektywność sposobu zarządzania projektem".
W zakresie tego kryterium organ nie uznał zarzutów fundacji. Organ zauważył, że w treści wniosku nie zawarto informacji, na których brak wskazał Oceniający I, zaś Instrukcja jednoznacznie wymaga podania takich informacji jak: funkcje poszczególnych osób, jakie będą pełnić w projekcie, ich zakres zadań, uzasadnienie racjonalności zaangażowania, forma zaangażowania, szacunkowy wymiar czasu pracy (liczba godzin adekwatnych do specyfiki projektu i grupy docelowej), syntetyczny opis wiedzy, umiejętności, kwalifikacji oraz doświadczenia, wzajemne powiązania (podległość, nadrzędność), zaangażowanie przez wnioskodawcę lub partnera. Instrukcja nie wymaga wskazywania danych osobowych. Organ zwrócił uwagę, że treść wniosku w żaden sposób nie pozwala na przypisanie stanowiska do konkretnej osoby oraz stwierdzenie formy zaangażowania tej osoby. Organ nie uznał pozostałych zarzutów i nie przyznał dodatkowych punktów w stosunku do oceny Oceniającego I ani Oceniającego II pozostawiając liczbę punktów na poziomie 5 punktów u obu Oceniających
9) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.III.3.a "Potencjał kadrowy wnioskodawcy i partnera/-ów (o ile dotyczy), w tym uzasadnienie udziału, potencjał i rola w projekcie innych podmiotów (o ile dotyczy)".
Organ za nieuzasadniony uznał zarzut, że Oceniający I niesłusznie wskazał w karcie oceny na brak opisu doświadczenia i kompetencji osób zaangażowanych do projektu. Uwaga Oceniającego I dotyczyła braku wykazania sposobu wykorzystania przedstawionego doświadczenia i kompetencji w ramach projektu. Zgodnie z Instrukcją wnioskodawca powinien opisać potencjał kadrowy wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i wskazać sposób jego wykorzystania w ramach projektu w kontekście kompetencji i doświadczenia osób, które wnioskodawca i partnerzy (o ile dotyczy) planuje zaangażować w ramach projektu. Należy wskazać tylko posiadany potencjał kadrowy, a więc w szczególności osoby na stałe współpracujące i planowane do oddelegowania do projektu. Dotyczy to w szczególności osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz trwale współpracujących. Wnioskodawca wprawdzie wskazał we wniosku doświadczenie personelu, jednakże poza koordynatorem projektu nie przypisał wymienionym osobom żadnych funkcji w projekcie, w związku z czym oceniający nie był w stanie stwierdzić, w jaki sposób wskazane doświadczenie będzie wykorzystane w trakcie realizacji projektu. Brakuje także określenia formy zatrudnienia personelu, a więc nie jest możliwe stwierdzenie, które z osób są pracownikami.
Mając na uwadze powyższe organ nie przyznał dodatkowych punktów w stosunku do oceny Oceniającego I pozostawiając liczbę punktów na poziomie 3 punktów u Oceniającego I. Oceniający II przyznał maksymalną liczbę punktów, czyli 5, a więc zarzuty wnioskodawcy są bezprzedmiotowe.
10) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.lll.3.b "Potencjał techniczny wnioskodawcy i partnera/-ów (o ile dotyczy), w tym uzasadnienie udziału, potencjał i rola w projekcie innych podmiotów (o ile dotyczy)".
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oceny dokonanej przez Oceniającego II, który zwrócił uwagę na zbyt uogólniony, niezawierający szczegółowych informacji opis potencjału technicznego posiadanego przez wnioskodawcę, organ uznał, że zapisy wniosku są zgodne z Instrukcją i wystarczające do uznania spełnienia kryterium.
Z tego względu organ przyznał dodatkowo 1 punkt w stosunku do oceny Oceniającego II ustalając liczbę punktów na poziomie 4 punktów u Oceniającego II.
11) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.IV.2. "Efektywność wydatków".
Instytucja pośrednicząca odniosła się do uwagi dotyczącej zawyżenia stawki na ubezpieczenie NNW i stwierdziła, że dokonana ocena jest poprawna. Wnioskodawca nie wskazał bowiem we wniosku o dofinansowanie w uzasadnieniu wydatków szczegółowych informacji w zakresie metodyki wyliczenia tego kosztu. Brak tej informacji nie pozwala na pozytywna ocenę tej pozycji z punktu widzenia racjonalności i efektywności planowanego wydatku. Za częściowo uzasadniony uznał natomiast organ zarzut w zakresie oceny dokonanej przez Oceniającego I, który odniósł się do zasadności udzielania wsparcia w zawyżonej liczbie godzin. Co do oceny dokonanej przez Oceniającego II, który wskazał na brak precyzyjnych informacji dotyczących zwrotu kosztów dojazdu w kontekście zaplanowania wydatku dla wszystkich uczestników projektu, organ za uprawnione uznał założenie kosztów dojazdu dla wszystkich uczestników.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że niemożliwe jest przyznanie maksymalnej liczby punktów w stosunku do oceny dokonanej przez Oceniającego I. Jednakże zdaniem organu należało przyznać dodatkowo 2 punkty w stosunku do oceny Oceniającego I i dodatkowo 1 punkt w stosunku do oceny Oceniającego II, ustalając liczbę punktów na poziomie 6 punktów u Oceniającego I i 8 punktów u Oceniającego II
12) Kryterium ogólne merytoryczne – część C.IV.3 "Prawidłowość sporządzania budżetu".
W zakresie tego kryterium organ odniósł się do zarzutów dotyczących wkładu własnego. Organ stwierdził, że wnioskodawca popełnił błąd rachunkowy, w opisie kategorii związanej z wnoszonym przez wnioskodawcę wkładem własnym, w poz. 3.2 budżetu projektu. Wkład własny w postaci umowy wolontariackiej, wykazany w poz. 3.2, jest jedyną formą wniesienia wkładu w projekcie. Wysokość całego wkładu własnego jak i wkładu własnego wskazanego w poz. 3.2 winny być takie same.
Mając na uwadze powyższe organ nie przyznał dodatkowych punktów w stosunku do oceny Oceniającego II pozostawiając liczbę punktów na poziomie 3 punktów u Oceniającego II. Oceniający I w powyższym kryterium przyznał maksymalną liczbę punktów.
Konkludując, instytucja pośrednicząca stwierdziła, że w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej w zakresie kryteriów ogólnych merytorycznych punktowych, średnia liczba uzyskanych punktów w poszczególnych częściach karty oceny wynosi:
1) części C.l. Charakterystyka projektu - 8 punktów;
2) część C.II. Sposób realizacji projektu - 22,5 punktu;
3) część C.lII. Potencjał i doświadczenie projektodawcy (w tym partnerów) - 22 punkty;
4) część C.IV. Budżet projektu - 18 punktów,
Ogółem z liczba punktów za spełnianie kryteriów wynosi 70,5 punktu.
Organ stwierdził, że przedmiotowy projekt wprawdzie osiągnął wymagane minimum punktów ogółem, tj. 70,5 punktu oraz uzyskał wymagane minimum 60% punktów w każdej z części oceny za spełnianie kryteriów ogólnych merytorycznych, jednak nie spełnił Kryterium ogólnego horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami". Powyższe kryterium jest obligatoryjne, co oznacza, że jego niespełnienie powoduje brak możliwości wybrania projektu do dofinansowania. W świetle powyższego wniosek nie może zostać skierowany do kolejnego etapu oceny (negocjacji).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. S., dalej jako "skarżąca" zarzuciła naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez:
a) przeprowadzenie nierzetelnej i wybiórczej analizy wniosku o dofinansowanie i pominięcie zawartych w treści wniosku informacji, które w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że grupę docelową stanowią także osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, co skutkowało przyjęciem, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium horyzontalnego nr 2 i odmową udzielenia dofinansowania;
b) nieprecyzyjne uzasadnienie oceny kryterium adekwatności celu projektu, niewskazanie przyczyn braku spełnienia kryteriów oceny, nieprzedstawienie żadnej metodologii obniżenia punktacji, niepodanie argumentów przemawiających za przyznaniem obniżonej liczby punktów, a także brak jasnego i logicznego uzasadnienia oceny, co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej maksymalnej liczby punktów za spełnienie kryterium;
c) brak badania przez organ merytorycznej poprawności oceny wniosku o dofinansowanie dokonanej przez członków KOP, brak analizy ocen pod kątem występujących w nich rozbieżności oraz odniesienie się w rozstrzygnięciu protestu do argumentów skarżącej dotyczących ocen ekspertów jedynie poprzez zacytowanie ich opinii, co pozwala na przyjęcie, że oceny wniosku dokonali eksperci, a nie organ;
2) naruszenie art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium horyzontalnego drugiego w sposób odmienny, niż w uprzednich wnioskach o dofinansowanie składanych przez fundację, pomimo identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, co skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania i negatywną oceną całego wniosku o dofinansowanie;
3) naruszenie regulaminu wyboru projektów do dofinansowania:
a) naruszenie ppkt 10. w pkt 6.1. "Ocena projektów" przewidującego możliwość uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryteriów horyzontalnych na etapie negocjacji poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie uzupełnienia/poprawienia wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryterium horyzontalnego nr 2 na etapie negocjacji, co skutkowało przyjęciem, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium horyzontalnego nr 2 i nieprzyznaniem dofinansowania;
b) naruszenie regulaminu poprzez nieprawidłową interpretację definicji "wskaźnika produktu" znajdującego się w załączniku nr 4 do regulaminu i wywiedzenie z definicji warunków spełnienia kryterium, które z niego nie wynikają, tzn., konieczności określenia wskaźnika wieku w oparciu o konkretne dokumenty urzędowe (paszport, dowód osobisty), co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej maksymalnej liczby punktów za spełnienie kryterium;
c) naruszenie pkt 3.5. "Wymagania w zakresie wskaźników projektu'" poprzez uznanie, że opisana we wniosku kwestia trwałości rezultatów odnosi się do trwałości projektu, podczas gdy skarżąca określiła efekt w postaci zmian sytuacji w momencie pomiaru w stosunku do sytuacji w momencie rozpoczęcia udziału w projekcie zgodnie z wymogami zawartymi w regulaminie, a także przyjęcie, że przy ocenie tego kryterium ocenie podlega kwestia monitorowania efektów, podczas, gdy regulamin nie wiązał oceny zastosowania tego kryterium z monitorowaniem efektów, co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej maksymalnej liczby punktów za spełnienie kryterium;
d) naruszenie regulaminu poprzez błędną interpretację "efektywności ekonomicznej" i uznanie, że kryterium "efektywności wydatków" należy powiązać z liczbą godzin zajęć dla uczestników projektu, podczas gdy zgodnie z definicją kryterium zawyżona liczba godzin nie powinna być oceniona pod kątem "efektywności ekonomicznej", co skutkowało nieprzyznaniem skarżącej maksymalnej liczby punktów za spełnienie kryterium.
Skarżąca wniosła o:
1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i tym samym przekazanie sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, a także,
2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerny wywód dotyczący definicji osób niepełnosprawnych oraz osób z zaburzeniami psychicznymi, podkreślając, że osoba która cierpi z powodu zaburzeń psychicznych, może być także osobą niepełnosprawną w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Podobnie, osoba niepełnosprawna może jednocześnie być uznana za osobę z zaburzeniami psychicznymi. Wskazała, że zaburzenie psychiczne nie jest określonym rodzajem niepełnosprawności. Osoby z zaburzeniami psychicznymi nie są zatem osobami z niepełnosprawnościami sensu stricte, ponieważ nie mieszczą się w zakresie definicji zawartej w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Tym samym, w ocenie skarżącej, takie określenie grupy docelowej nie zamyka drogi do skorzystania z projektu osobom, które są osobami niepełnosprawnymi na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Zarzuciła, że organ dokonał wybiórczej analizy wniosku i dowolnej oceny przedmiotowego kryterium horyzontalnego bez odniesienia się do pełnej treści wniosku. Organ pominął szereg informacji wskazanych we wniosku, które w sposób jednoznaczny dowodzą, że osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych także mogą uczestniczyć w projekcie.
Ponadto skarżąca podniosła, że dwa inne wnioski fundacji, dotyczące projektów skierowanych do osób z zaburzeniami psychicznymi ocenione zostały jako nienaruszające zasady niedyskryminacji.
Skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał wszechstronnej, wnikliwej analizy wniosku, nie uzasadnił oceny spełnienia poszczególnych kryteriów, nie skontrolował merytorycznie ocen dokonywanych przez oceniających, poprzestał jedynie na cytowaniu ich ocen.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli jest informacja instytucji pośredniczącej o nieuwzględnieniu protestu skarżącej wniesionego w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu "[...]. Program na rzecz aktywizacji społecznej i zawodowej osób biernych zawodowo w województwie lubelskim w szczególności osób defaworyzowanych na rynku pracy w wyniku skutków zaburzeń psychicznych", zgłoszonego w ramach naboru konkurencyjnego ogłoszonego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, Priorytet VIII "Zwiększenie spójności społecznej", Działanie 8.1 "Aktywizacja społeczna i zawodowa"
Program Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 stanowi Załącznik nr 1 do uchwały nr CDXVII/7223/2022 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 13 grudnia 2022 r. Program określa strategię, cele polityki, priorytety i cele szczegółowe realizowane w ramach danego priorytetu.
W ramach Priorytetu VIII "Zwiększanie spójności społecznej" realizowany jest cel szczegółowy 4h) – wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa, oraz zwiększanie zdolności do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji.
Program przewiduje, że niezbędne są działania ukierunkowane przede wszystkim na zwiększenie szans w znalezieniu zatrudnienia, wyrównywanie deficytów wynikających z braku dostępu do określonych dóbr i usług, braku posiadanych kwalifikacji, czy też z innych czynników powodujących ograniczenie szans określonych grup społecznych na równoprawny z większością społeczeństwa udział w życiu społecznym i zawodowym. Istotnym jest aktywizacja społeczna i włączenie do rynku pracy osób najbardziej oddalonych od rynku pracy, które nie są gotowe do podjęcia pracy (bierne zawodowo).
Główne grupy docelowe określone w programie to osoby lub rodziny wykluczone społecznie, zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym oraz ich otoczenie (m.in. rodzina, środowisko lokalne), osoby bierne zawodowo, osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, osoby z niepełnosprawnościami i ich otoczenie (m.in. rodzina, środowisko lokalne), osoby wykluczone komunikacyjnie i osoby opuszczające zakłady karne.
Szczegółowy opis priorytetów programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 (SZOP) stanowi załącznik nr 2 do uchwały nr CDXXIV/7483/2023 Zarządu Województwa Lubelskiego z 17 stycznia 2023 r., obowiązujący w dacie ogłoszenia naboru. W opisie Priorytetu VIII "Zwiększanie spójności społecznej" wskazano, że priorytet ten realizuje cel polityki CP4 – Europa o silniejszym wymiarze społecznym, bardziej sprzyjająca włączeniu społecznemu i wdrażająca Europejski filar praw socjalnych. Cel szczegółowy CP4.H ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) – wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa oraz zwiększanie zdolni ości do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji realizuje Działanie 8.1 "Aktywizacja społeczna i zawodowa".
Działanie 8.1, w ramach którego ogłoszono nabór wniosków, realizowane jest przez Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie jako instytucję pośredniczącą. W opisie działania przewidziano cztery typy projektów, dla których kluczowym warunkiem realizacji jest zgodność z Wytycznymi dot. kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027, Wytycznymi dot. realizacji projektów z udziałem Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027, Wytycznymi dot. realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027, Wytycznymi dot. monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów na lata 2021-2027 oraz Wytycznymi dot. wyboru projektów na lata 2021-2027.
Ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania określa ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., z późn. 1079 z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa".
Ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i tej polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1).
Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Właściwa instytucja wybiera projekty do dofinansowania w sposób konkurencyjny lub niekonkurencyjny (art. 44 ust. 1 ustawy).
Dla Działania 8.1 przewidziano w Szczegółowym opisie priorytetów programu konkurencyjny sposób wyboru projektów.
Przepis art. 50 ustawy stanowi, że w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu (ust. 1).
Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy, warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (ust. 3).
Regulamin wyboru projektów określa m.in. kryteria wyboru projektów (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej), właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu (art. 51 ust. 1 pkt 5), załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia (art. 51 ust. 1 pkt 7), zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu (art. 51 ust. 1 pkt 8).
Z przytoczonych powyżej unormowań wynika, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.
Beneficjent powinien zapoznać się ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi danego naboru, udostępnionymi przez instytucję organizującą nabór. Przystępując do naboru beneficjent godzi się na wymagania i warunki określone przez instytucję organizującą nabór.
W niniejszej sprawie w skład dokumentacji naboru wniosków o dofinansowanie projektu wchodził m. in. regulamin wyboru projektów, stanowiący załącznik do uchwały nr DXXIX/9310/2023 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. zatytułowany "Regulamin wyboru projektów do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru nr FELU.08.01-IP.02-001/2 Działania 8.1 "Aktywizacja społeczna i zawodowa" Priorytetu VIII "Zwiększenie spójności społecznej" programu Fundusze dla Lubelskiego 2021-2027" (dalej jako "regulamin wyboru projektów" lub "regulamin").
W zawartych w regulaminie informacjach o naborze (cz. II. pkt 2.1) wskazano, że nabór konkurencyjny ogłoszony w ramach Działania 8.1. realizuje cel szczegółowy 4 h) – wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa oraz zwiększanie zdolności do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji.
Jako cel naboru określono w pkt 2.3.1. wyłonienie do dofinansowania projektów, zgodnych z celem szczegółowym 4 h) (EFS+) Priorytetu VIII "Zwiększanie spójności społecznej": wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa, oraz zwiększanie zdolności do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji oraz zgodnych z celem Działania 8.1 i określonymi w dalszej części regulaminu typami projektu (typ 1, 3, 4).
W pkt 3.2.1 regulaminu określone zostały typy projektów (zgodne z typami projektu określonymi w SZOP), którym może zostać udzielone wsparcie w ramach naboru. Są to typy projektów 1,3 i 4. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zgłosiła projekt typu 1.
Typ 1 to kompleksowe programy na rzecz aktywizacji społecznej i zawodowej osób, rodzin, środowisk lokalnych zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym oraz osób biernych zawodowo, w szczególności osób defaworyzowanych na rynku pracy, wykorzystujące instrumenty aktywizacji społecznej, zawodowej, edukacyjnej i zdrowotnej oraz wsparcie towarzyszące w postaci: poprawy kompetencji w zakresie spędzania czasu wolnego i rekreacji oraz uczestnictwa w kulturze, a także poprawy warunków mieszkaniowych, w tym w ramach podmiotów reintegracyjnych włącznie z tworzeniem nowych podmiotów.
W pkt 3.3.1. regulaminu wskazana została grupa docelowa projektów. Regulamin powołuje w tym zakresie postanowienia SZOP, wskazując, że zgodnie z SZOP grupę docelową w ramach Działania 8.1, typ projektu 1, 3 i 4 stanowią:
- organizacje społeczeństwa obywatelskiego,
- osoby bierne zawodowo,
- osoby lub rodziny wykluczone społecznie, zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym oraz ich otoczenie (m.in. rodzina, środowisko lokalne),
- osoby opuszczające zakłady karne,
- osoby z niepełnosprawnościami i ich otoczenie (m.in. rodzina, środowisko lokalne),
- osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym,
- partnerzy społeczni.
Zgodnie z pkt 3.3.3. regulaminu, wnioskodawca powinien opisać grupę docelową we wniosku o dofinansowanie w sposób pozwalający osobie oceniającej wniosek jednoznacznie stwierdzić, czy projekt jest skierowany do grupy kwalifikującej się do otrzymania wsparcia zgodnie z postanowieniami zawartymi w SZOP oraz regulaminie. We wniosku o dofinansowanie należy także scharakteryzować grupę docelową, tj. instytucje i/lub osoby objęte wsparciem (pkt 3.3.4. regulaminu.). W dalszej części regulamin stanowi, że we wniosku o dofinansowanie należy również wskazać, w jaki sposób wnioskodawca będzie rekrutował uczestników projektu w tym, jakimi kryteriami posłuży się podczas rekrutacji, przy czym kryteria rekrutacji powinny być mierzalne. Opis przebiegu rekrutacji powinien być szczegółowy i obejmować wskazanie i uzasadnienie wybranych kryteriów i technik rekrutacji dopasowanych do grupy odbiorców z poszanowaniem zasady dostępności oraz charakteru projektu, a także powinien zawierać m.in. następujące dane: czas, miejsce i informacje o komisji rekrutacyjnej oraz o regulaminie rekrutacji. Zasada równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, umożliwia wszystkim osobom sprawiedliwe i pełne uczestnictwo we wszystkich dziedzinach życia na jednakowych zasadach, bez względu na ich płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (pkt 3.3.5. regulaminu).
Z treści wniosku wynika, że skarżąca jako grupę docelową wskazała 150 osób (80 kobiet i 70 mężczyzn) biernych zawodowo z obszaru województwa lubelskiego z zaburzeniami psychicznymi, defaworyzowanych na rynku pracy w wyniku skutków zaburzeń psychicznych.
Opisując grupę docelową skarżąca wskazała we wniosku, że są to osoby o następujących łącznych cechach i statusie:
- ze szczególnie trudnych kategorii na rynku pracy:
- osoby dorosłe 18+
- osoby bierne zawodowo
- osoby z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 882 z późn. zm.), tj. osoby z odpowiednim orzeczeniem lub innym dokumentem poświadczającym stan zdrowia.
Dalej wskazano, że do projektu mogą przystąpić "osoby spełniające cechy wskazanej powyżej grupy docelowej."
Podzielić należy zatem stanowisko organu, że skarżąca określiła grupę docelową niezgodnie z regulaminem, zawęziła bowiem tę grupę do osób z zaburzeniami psychicznymi, wykluczając tym samym osoby z innymi niepełnosprawnościami, niebędące jednocześnie osobami z zaburzeniami psychicznymi. Takie określenie grupy docelowej stanowi dyskryminację w rozumieniu regulaminu oraz Wytycznymi Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczącymi realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027 (dalej jako "Wytyczne").
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Wytyczne wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy wdrożeniowej za osoby z niepełnosprawnościami uznają:
a) osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573, z późn. zm.),
b) osoby z zaburzeniami psychicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2123).
Zgodnie zatem z Wytycznymi, na potrzeby realizacji programu i jego celów szczegółowych, za osoby z niepełnosprawnościami uznaje się także osoby z zaburzeniami psychicznymi, niebędące jednocześnie osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Celem Wytycznych jest zapewnienie zgodności wdrażania programów z zasadami równościowymi, w tym zasadą równości szans i niedyskryminacji, która oznacza wdrożenie działań umożliwiających wszystkim osobom sprawiedliwe i pełne uczestnictwo we wszystkich dziedzinach życia, bez względu między innymi na niepełnosprawność. Wytyczne i standardy dostępności dla polityki spójności 2021–2027 kładą największy nacisk na zapewnienie, by wszelkie działania finansowane z programów mogły służyć, czy umożliwiać swobodne z nich korzystanie także osobom z niepełnosprawnościami. Jest to spowodowane szczególnie trudną sytuację osób z niepełnosprawnościami w dostępie do produktów, usług i udziału w życiu społeczno-gospodarczym, a także podkreślaną (m.in. w rozporządzeniu ogólnym czy Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami) istotną rolę dostępności w poprawie tego dostępu (por. Rozdział 1. Cel i zakres wytycznych).
W świetle przestawionych wyżej unormowań stwierdzić należy, że nabór wniosków w ramach Działania 8.1 nie przewidywał możliwości ograniczenia grupy docelowej do osób z określonym rodzajem niepełnosprawności, jako warunkiem udziału w projekcie. Wywody skarżącej na temat pojęcia niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, mające na celu wykazanie, że zaburzenie psychiczne nie jest określonym rodzajem niepełnosprawności nie są trafne. Regulamin naboru posługuje się pojęciem osoby z niepełnosprawnościami w rozumieniu Wytycznych. Wytyczne i regulamin jednoznacznie zaliczają osoby z zaburzeniami psychicznymi, określonymi w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego do osób z niepełnosprawnościami i w takim znaczeniu pojęcie to jest używane we wszystkich dokumentach realizacji systemu. Oznacza to, że określenie grupy docelowej jako grupy osób z zaburzeniami psychicznymi w rozumieniu ustawy z 1994 r. i wprowadzenie wymogu posiadania zaświadczenia potwierdzającego te zaburzenia oznacza wykluczenie z projektu pozostałych osób zaliczanych do kategorii osób z niepełnosprawnościami. Przypomnieć w tym miejscu należy, że określając zasady rekrutacji skarżąca wprowadziła wymóg podpisania oświadczenia o występowaniu u danej osoby trudności w zakresie zdrowia psychicznego, przy czym wymagane będzie także dołączenie do oświadczenia kserokopii dokumentacji medycznej potwierdzającej występowanie trudności psychicznych lub diagnozy/opinii/zaświadczenia lekarza psychiatry.
Nie ulega zatem wątpliwości, że osoba z inną niepełnosprawnością, nieposiadająca takiego zaświadczenia nie może być uczestnikiem projektu, nie spełni bowiem wprowadzonego przez skarżącą wymogu posiadania zaświadczenia o zaburzeniach psychicznych. Projekt wyraźnie ogranicza grupę docelową do osób należących do jednej tylko kategorii niepełnosprawności w rozumieniu wytycznych i regulaminu wyboru projektów.
Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżącą przewidziała w projekcie rozwiązania, mające zapewnić dostępność osobom z niepełnosprawnościami. Czym innym jest bowiem określenie grupy docelowej, a czym innym zapewnienie dostępności osobom z niepełnosprawnościami w ramach tej grupy. Brak ograniczeń dla osób z innymi niepełnosprawnościami, będących jednocześnie osobami z zaburzeniami psychicznymi, nie jest wystarczający do przyjęcia, że skarżąca zastosowała zasadę niedyskryminacji określając grupę docelową. Grupa ta, jak stwierdził organ na podstawie analizy treści wniosku, określona została dyskryminująco.
Twierdzenie skarżącej, że w projekcie mogą wziąć udział wszystkie osoby niepełnosprawne, nie tylko osoby z zaburzeniami psychicznymi nie znajduje potwierdzenia w treści wniosku. Przeciwnie, jak słusznie wskazuje organ, w treści wniosku jednoznacznie ograniczono krąg uczestników projektu, wprowadzając wymaganie podpisania przez każdą osobę wchodzącą do projektu oświadczenia o występowaniu trudności w zakresie zdrowia psychicznego (str. 5 wniosku) oraz wymaganie, by uczestnik projektu spełniał warunki z ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (str. 54 wniosku).
Ponadto w treści wniosku kilkakrotnie wymieniano osoby z zaburzeniami psychicznymi jako objęte projektem (k. 56, 60, 62, 64 wniosku).
W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu, że projekt nie spełnia kryterium ogólnego horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami".
Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 8.1 określone zostały w Załączniku nr 3 do regulaminu wyboru projektów.
Dla działań wdrażanych przez Instytucję Pośredniczącą (Wojewódzki Urząd Pracy w Lublinie) w ramach oceny formalno-merytorycznej ustanowione zostały Kryteria ogólne (pkt 1):
A. Kryteria formalne
B. Kryteria horyzontalne
C. Kryteria merytoryczne
Definicja kryterium ogólnego horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami" ma brzmienie: "Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu. Projekt musi zapewniać dostępność dla wszystkich użytkowników bez jakiejkolwiek dyskryminacji, w tym dla osób z niepełnosprawnościami, zgodnie z Rozporządzeniem 2021/1060 (w szczególności art. 9) oraz Wytycznymi dotyczącymi realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027. Zasada równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, umożliwia wszystkim osobom sprawiedliwe i pełne uczestnictwo we wszystkich dziedzinach życia na jednakowych zasadach, bez względu na ich płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Projekt powinien mieć pozytywny wpływ na realizację zasady, przez co należy rozumieć zapewnienie dostępności do oferowanego w projekcie wsparcia i rekrutacji dla wszystkich uczestników/uczestniczek tych procesów oraz zapewnienie dostępności do tych wszystkich produktów projektu (w tym także usług), które nie zostały uznane za neutralne oraz zapewnienie dostępnych form komunikacji z biurem projektu i informacji o projekcie dla wszystkich ich użytkowników/użytkowniczek – zgodnie ze standardami dostępności dla polityki spójności 2021–2027. Wnioskodawca zobowiązany jest do zapewnienia dostępności oferowanego wsparcia zgodnie ze standardami dostępności, które stanowią załącznik do ww. Wytycznych i/lub zgodnie wymogami określonymi w regulaminie wyboru projektów".
Zgodnie z pkt 3.3.9. regulaminu, w celu spełnienia kryterium horyzontalnego nr 2 dla Działania 8.1 wnioskodawca zobowiązany jest do opisania we wniosku o dofinansowanie projektu pozytywnego wpływu realizacji projektów na zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Przez pozytywny wpływ należy rozumieć zapewnienie wsparcia bez jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przesłanki określone art. 9 rozporządzenia ogólnego, w tym zapewnienie dostępności do oferowanego w projekcie wsparcia dla wszystkich jego uczestników/uczestniczek oraz zapewnienie dostępności wszystkich produktów projektu (w tym także usług), które nie zostały uznane za neutralne dla wszystkich ich użytkowników/użytkowniczek, zgodnie ze standardami dostępności stanowiącymi załącznik nr 2 do Wytycznych dotyczących realizacji zasad równościowych w ramach funduszy unijnych na lata 2021-2027. Realizując projekty wnioskodawca zapewni poszanowanie praw podstawowych oraz przestrzeganie Karty Praw Podstawowych oraz Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.
Z kolei zgodnie z pkt 3.3.10. regulaminu, głównym celem standardów dostępności jest zapewnienie osobom z niepełnosprawnościami, na równi z osobami pełnosprawnymi, dostępu do funduszy unijnych w zakresie udziału, użytkowania, zrozumienia, skorzystania z ich efektów.
Ponadto pkt 3.3.11. regulaminu stanowi: "Należy pamiętać, że założenie, że do projektu nie mogą zgłosić się, czy nie zgłaszają się osoby z niepełnosprawnościami lub zgłaszają się wyłącznie takie z określonymi rodzajami niepełnosprawności, jest dyskryminacją".
Realizacja zasady równości szans i niedyskryminacji określona została w pkt 4.4.1 regulaminu.
Postanowienia regulaminu wyraźnie zatem zobowiązują beneficjentów do zapewnienia dostępu do projektu wszystkim osobom z niepełnosprawnościami, nie tylko osobom z niepełnosprawnością polegającą na zaburzeniach psychicznych w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.
Z opisu znaczenia kryterium dla wyniku oceny wynika, że jest to kryterium zerojedynkowe. Ocena spełnienia kryterium będzie polegała na przyznaniu wartości logicznych "TAK", "NIE – do uzupełnienia/poprawy na etapie negocjacji", "NIE".
Wnioskodawca ma możliwość uzupełnienia/poprawy projektu w zakresie spełniania kryterium określonym w regulaminie wyboru projektów.
Sposób oceny projektów, w tym dopuszczalny zakres poprawy lub uzupełnienia wniosku określony został w pkt 6.1 regulaminu.
Zgodnie z pkt 6.1.5. regulaminu, konkurencyjny sposób wyboru projektów oznacza konieczność spełnienia przez wnioskodawcę jasnych i przejrzystych kryteriów wyboru projektów, które gwarantują, że wybrane do realizacji projekty w największym stopniu przyczyniają się do realizacji celów i wskaźników wskazanych odpowiednio w Programie.
W pkt 6.1.10. regulaminu określony został zakres uzupełnienia/poprawy projektu, o ile jest to przewidziane w ramach danego kryterium (załącznik nr 3 do regulaminu).
Wprawdzie zgodnie z brzmieniem opisu znaczenia kryterium horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami" wnioskodawca ma możliwość uzupełnienia/poprawy projektu w zakresie spełniania kryterium, jednak przewidziany w regulaminie zakres możliwej poprawy lub uzupełnienia nie dotyczy sytuacji, gdy grupa docelowa, do której projekt jest skierowany określona została z naruszeniem zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Podzielić należy stanowisko organu, że skierowanie projektu do niewłaściwej grupy docelowej wykracza poza zakres możliwy do poprawy lub uzupełnienia. Jak wynika bowiem z pkt 6.1.10 regulaminu, zakres uzupełnienia/poprawy wniosku w odniesieniu do danego kryterium, wskazywany jest przez oceniającego w Karcie oceny formalno-merytorycznej i dotyczy:
- treści kryterium, brzmienia nazwy i uzasadnienia spełnienia kryterium we wniosku o dofinansowanie projektu,
- informacji we wniosku odnoszących się do definicji danego kryterium,
- informacji we wniosku odnoszących się do uzasadnienia kryteriów (dotyczy kryteriów ogólnych formalnych, kryteriów horyzontalnych, kryteriów specyficznych),
- informacji dotyczącej typów projektów, do których zastosowanie ma dane kryterium.
Nie ulega wątpliwości, że zmiana grupy docelowej stanowiłaby zmianę istoty projektu i wymagałaby daleko idących zmian wniosku, co wykraczałoby znacznie poza zakres dopuszczalnych zmian lub poprawy wniosku.
Kryterium horyzontalne 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami" jest kryterium obligatoryjnym, co oznacza, że spełnienie kryterium jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Prawidłowo uznał zatem organ, że projekt nie może przejść do następnego etapu, czyli negocjacji.
Zarzut skarżącej, że ocena spełnienia kryterium horyzontalnego drugiego. powinna być dokonana na etapie negocjacji jest nieuzasadniony.
Zgodnie bowiem z pkt 6.1.16 regulaminu, oceniający może skierować projekt do etapu negocjacji przypadku, gdy projekt uzyskał minimum 60% ogółem za spełnienie kryteriów ogólnych merytorycznych (tj. minimum 48 punktów), a także minimum 60% punktów możliwych do uzyskania w każdej części karty oceny – C.I,C.II, C.III, C.IV i spełnił kryteria zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniu/poprawie.
Skoro projekt skarżącej nie spełnia kryterium obligatoryjnego, które nie podlegało poprawie, projekt nie mógł być skierowany do negocjacji mimo uzyskania wymaganej liczby punktów.
Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez komitet monitorujący umożliwiają ocenę projektu i stosowanie do wszystkich wniosków takich samych zasad i wymogów. Przyznanie dofinansowania nie zostało pozostawione uznaniu organu. Każdy projekt wybrany do dofinansowania musi spełniać kryteria wyboru.
Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się oceny kryteriów punktowych: Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.I.1 "Adekwatność celu głównego projektu", Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.II.3.c. "Ocena źródeł danych oraz sposobu i częstotliwości pomiaru wskaźników", Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.II.3.d. "Trwałość rezultatów projektu" i Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.IV.2. "Efektywność wydatków".
Zarzuty dotyczące oceny wskazanych kryteriów są nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności, w związku z kwestionowaniem przez skarżącą różnicy ocen obu oceniających wyjaśnić należy, że każdy z oceniających dokonuje samodzielnej i niezależnej od drugiego oceniającego oceny, mogą zatem wystąpić różnice w tej ocenie. Należy zauważyć, że organ rozstrzygający protest analizował każdą z ocen i szczegółowo wyjaśnił, w jakim zakresie widzi możliwość zmiany punktacji na korzyść skarżącej albo pozostawienia punktacji na dotychczasowym poziomie. Podkreślenia wymaga, że organ nie miał obowiązku zrównania punktacji obu oceniających, naruszałoby to bowiem zasadę niezależności ocen.
Jeśli chodzi o Kryterium ogólne merytoryczne – część C.I.1 "Adekwatność celu głównego projektu", to podzielić należy stanowisko organu, że niestosowanie się skarżącej do Instrukcji wypełniania wniosku, stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu powoduje brak możliwości przyznania maksymalnej liczby punktów. Jednocześnie organ przyznał dodatkowo 1 punkt do oceny Oceniającego I, uznając tym samym zarzuty skarżącej za uzasadnione. Jak wynika z karty oceny, Oceniający I obniżył punktację formułując uwagę odnoszącą się do grupy docelowej, co nie było przedmiotem oceny w tej części karty.
Jeśli chodzi natomiast o ocenę Oceniającego II, słusznie podniósł organ, że sam fakt zawężenia grupy docelowej powoduje, że projekt nie realizuje celu szczegółowego CP4.H. Uwagi Oceniającego II na temat celu głównego projektu są uzasadnione i brak podstaw do zmiany punktacji.
Co do Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.II.3.c. "Ocena źródeł danych oraz sposobu i częstotliwości pomiaru wskaźników", stwierdzić należy, że uwagi Oceniającego I zakwestionowane przez skarżącą są uzasadnione. Dokumentem potwierdzającym wiek jest dowód osobisty, paszport lub inny dokument zawierający dane dotyczące wieku, z tego zatem względu weryfikacja wieku uczestników projektu (grupa w wieku 18 – 29 lat) powinna odbywać się na podstawie tych dokumentów. Potwierdzenie danych osobowych możliwe jest, jak słusznie zauważa organ, na etapie rekrutacji, przy składaniu formularza rekrutacyjnego. Skarżąca nie wskazała ani dokumentów tożsamości, ani formularza rekrutacyjnego jako źródła pomiaru wskaźnika.
Zarzuty skarżącej są więc nieuzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących Kryterium ogólnego merytorycznego – część C.II.3.d. "Trwałość rezultatów projektu" podzielić należy stanowisko organu, że trwałość rezultatów projektu należy rozumieć jako utrzymanie celów, w tym w szczególności wskaźników rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu po zakończeniu jego realizacji. Słusznie odwołał się organ w tym zakresie do Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 oraz postanowień regulaminu. Zawarty we wniosku opis dotyczący zapewnienia zachowania rezultatów projektu nie wskazuje w istocie, w jaki sposób skarżąca planuje zapewnić zachowanie rezultatów projektu po jego zakończeniu. W opisie tym nie wskazano działań, jakie podejmie skarżąca, ani też sposobu ich monitorowania.
Należy zauważyć, że w opisie kryterium wskazano trwałość rezultatów projektu (lit. d), a definicja kryterium brzmi: "Ocenie podlegać będzie właściwy dobór wskaźników do zaplanowanych zadań w projekcie, w tym ich poziom, umożliwiających mierzenie postępu realizacji zaplanowanego celu głównego. Ponadto sposób, źródło oraz częstotliwość ich pomiaru. Weryfikacji zostaną poddane również zapisy dotyczące trwałości zakładanych rezultatów.". Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącej, że kryterium to nie wymaga wskazania sposobu zachowania rezultatów projektu.
Jeśli chodzi o Kryterium ogólne merytoryczne – część C.IV.2. "Efektywność wydatków", skarżąca pomija, że organ częściowo uwzględnił jej zarzuty z protestu i przyznał dodatkowo 2 punkty do oceny Oceniającego I i 1 punkt do oceny Oceniającego II. Zarzut skarżącej, że organ błędnie używa pojęcia "efektywność ekonomiczna" jest nieuzasadniony. Organ przytoczył definicję kryterium, z której wprost wynika, że wnioskodawca określając zakres wydatków kwalifikowalnych projektu powinien kierować się zasadą osiągnięcia najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach. Przez "racjonalne" należy rozumieć, iż koszty nie mogą być zawyżone w odniesieniu m.in. do średnich cen rynkowych. "Efektywność ekonomiczna" określona jest poprzez relację wartości uzyskanych efektów do nakładów użytych do ich uzyskania.
Rację ma zatem organ, że wnioskodawca powinien mieć na uwadze zasadę uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Biorąc pod uwagę, że wsparcie może być realizowane przy mniejszej liczbie godzin (we wniosku wskazany został maksymalny wymiar godzin), słusznie uznał organ, że byłoby to bardziej ekonomiczne wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej.
Zarzuty skarżącej są więc nieuzasadnione.
W myśl art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.
W ocenie sądu dokonana w sprawie niniejszej ocena projektu nie narusza art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Projekt oceniony został przez dwóch niezależnych oceniających, których oceny poddane zostały weryfikacji przez organ. Rozpatrując protest organ odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżącej i uzasadnił wyczerpująco swoje stanowisko. Organowi nie można postawić zarzutu nierzetelnej i wybiórczej analizy wniosku, jak to czyni skarżąca. Bezpodstawny jest także zarzut, że organ nie dokonał analizy ocen pod kątem występujących w nich rozbieżności. Organ odniósł się do każdej oceny, zakwestionowanej przez skarżącą, przyznając w uzasadnionych przypadkach dodatkową liczbę punktów, wyjaśniając jednocześnie, dlaczego nie można przyznać maksymalnej liczby punktów.
Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2).
Zawarty w skardze zarzut naruszenia tego przepisu przez dokonanie oceny spełnienia kryterium horyzontalnego drugiego w sposób odmienny niż w uprzednio składanych przez skarżącą wnioskach jest całkowicie nieuzasadniony. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej nie były bowiem wnioski składane w ramach innych naborów. Wyrażona w art. 45 ust. ustawy wdrożeniowej nakazuje równe traktowanie wnioskodawców znajdujących się w takiej samej sytuacji, a więc wnioskodawców zgłaszających projekty w tym samym naborze. Nie można zatem powoływać się na ocenę projektu dokonaną w związku z innym naborem projektów do dofinansowania.
Podsumowując stwierdzić należy, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a przeprowadzona przez organ ocena projektu nie narusza prawa. Niespełnienie kryterium ogólnego horyzontalnego 2. "Projekt jest zgodny z zasadą równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami" dyskwalifikuje projekt ze wsparcia, mimo uzyskania liczby 70,5 punktów.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.