III SA/Kr 998/24

III SA/Kr 998/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 73, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 marca 2024 r. znak SKO.SW/4101/33/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy w zakresie udzielania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 21 marca 2024 r., nr SKO.SW/4101/33/2024 utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 stycznia 2024 r. znak: SG-V.8270.201.2023, w którym odmówiono A. M. udostępnienia akt sprawy w zakresie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym ww. postanowieniem organ I instancji odmówił skarżącej udostępnienia akt postępowań w zakresie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa, oraz udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwem, za okres od 2003 r. do 2023 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działki: nr [...], [...], [...], [...], [...] (zabudowana budynkiem biurowym oraz dwoma budynkami niemieszkalnymi), [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] , [...], [...] ,[...], [...], [...], [...]) - położonej przy ul. D. [...] w Z., w której spółka A. S.A. S.k.a. (obecnie A. L. G. Spółka komandytowo - akcyjna) prowadzi działalność gospodarczą w postaci m.in. hurtowego obrotu napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa, jak również o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwem - celem zapoznania się z aktami oraz umożliwienia wykonania ich fotokopii, oraz wniosku, w przypadku gdyby akta postępowań zostały poddane digitalizacji, o udostępnienie w formie elektronicznej całości akt - poprzez przesianie skanów akt w wersji elektronicznej - poprzez skrzynkę na portalu epuap.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z twierdzeń A. M. wynika, iż jest ona współwłaścicielką wyżej wymienionej nieruchomości, której dotyczą wydawane przez Marszałka Województwa Małopolskiego zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. W ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku ze skargami skarżącej na rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie odmowy wszczęcia nieważności w sprawie wydanych zezwoleń wskazał, iż winna być ona uznana za stronę tych postępowań, a tym samym koniecznym jest umożliwienie jej wglądu w akta sprawy. Organ I instancji stwierdził natomiast, iż uprawnienia do wglądu w akta sprawy przysługują stronie postępowania "głównego", a skoro skarżąca a nie brała udziału w postępowaniach o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to nie jest tym samym możliwe udostępnienie jej akt sprawy.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej organ I instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w cyt. przez skarżącą orzeczeniach uznał jedynie, że nie zachodzi przypadek oczywistego braku legitymacji procesowej wnioskodawcy (skarżącej) i tym samym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważności owego w drodze postanowienia, nakazując jednocześnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie ponowne rozpatrzenie sprawy, w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawczyni oraz podjęcie stosownych czynności, w zależności od ustaleń. W dalszej kolejności natomiast, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, rozpatrzyło wnioski skarżącej A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie udzielenia spółce A. S.A. S.k.-a. w K. zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (...), wydając w dniu 15 lutego 2023 r. decyzje, nr sygnatur SKO.NA./4130/3/2023 i SKO.NA/4130/4/2023, w których odmówiło stwierdzenia nieważności rzeczonych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu wniosków A. M. o ponowne rozpatrzenie wskazanych powyżej spraw, w dniu 24 kwietnia 2023 r. wydało decyzje (ostateczne), nr sygnatur SKO.NA/4130/173/2023 oraz SKO.NA/4130/174/2023, utrzymujące w mocy swoje poprzednie decyzje. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu I instancji, skarżąca nie może zatem domagać się w sposób skuteczny dostępu do wnioskowanych akt postępowań i zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia przedmiotowych akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.
W zażaleniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zasad ogólnych postępowania , a to art. 6,7,8, i 9 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż nie jest ona stroną postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz brak przekonującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nakazanie organowi I instancji udostępnienia akt sprawy.
Kolegium w uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia podało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (...) za okres od 2003 r. do 2023 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działki: nr [...], [...], [...], [...], [...] (zabudowana budynkiem biurowym oraz dwoma budynkami niemieszkalnymi), [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] ,[...], [...] , [...], [...], [...], [...]) - położonej przy ul. D. [...], [...] Z., w której spółka A. S.A. S.k.a. (obecnie A. L. G. Spółka komandytowe - akcyjna) prowadzi działalność gospodarczą w postaci m.in. hurtowego obrotu napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa, jak również o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwem. Skarżąca podkreślała, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność, zatem interes prawny wywodzony jest z prawa właścicieli nieruchomości. Nie kwestionując powyższego, Kolegium wskazało jednak, iż wniosek strony nie dotyczył uznania za stronę postępowania w postępowaniu o wydanie innemu podmiotowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ale dostępu do akt sprawy zakończonego postępowania, w którym skarżąca a nie brała udziału w sprawie.
Następnie organ II instancji zasygnalizował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, co podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego.
W ocenie SKO, z uprawnień określonych w art. 73 § 2 k.p.a. może skorzystać tylko ten podmiot, który jako strona brał udział w postępowaniu, którego akt sprawy dotyczy wniosek zgłoszony w trybie tego przepisu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. organ nie może dokonywać oceny prawidłowości postępowania podziałowego zakończonego ostateczną decyzją, która nie została wzruszona w trybie środków nadzwyczajnych. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z ww. przepisów mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i - na tych samych zasadach - podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Zatem, w ocenie Kolegium, podmioty te mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony.
Dlatego też, zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone, w art 73 §1 k.p.a.
Prawidłowo również organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu o udostępnienie akt sprawy nie maja wpływu stanowiska zaprezentowane w powołanych przez wnioskodawczynię wyrokach WSA w Krakowie, które odnosiły się do postępowanie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jest to bowiem także odrębne postępowanie od postępowania o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a w konsekwencji także od postępowania incydentalnego o udostępnienie akt sprawy postępowań w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 73 k.p.a. nie jest bowiem podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Istotnie w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie można apriorycznie wykluczyć istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której działalność jest lub ma być prowadzona. W szczególności spór co do tytułu prawnego do nieruchomości może w okolicznościach konkretnej sprawy wskazywać na istnienie interesu prawnego wspomnianego właściciela. Jednakże z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu.
W skardze na powyższe postanowienie SKO w Krakowie, skarżąca A. M., reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego:
- art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie w fazie procedowania przez organ administracji zastosowania się do zasady określającej podstawę jego działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenie postępowania w sposób niestaranny, a co za tym idzie niepoprawny merytorycznie, z naruszeniem zasady zaufania, która powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszelkich - głównie prawnych - aspektów sprawy, lecz także przeciwko naruszaniu interesów strony postępowania. Ponadto działania organów administracji powinny prowadzić stronę do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, co nie znalazło odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt postępowań administracyjnych, w sytuacji wskazania przez stronę we wniosku interesu prawnego, skutkującego przyznaniem A. M. prawa strony, obligującego organ do wydania postanowienia o udostępnieniu wnioskodawczyni akt wskazanych postępowań administracyjnych.
- art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia wskazanych akt postępowań administracyjnych, wskutek przyjęcia, iż A. M. nie była stroną w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawie udzielania zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej (...) w okresie obejmującym lata od 2003 do 2023 - z wniosku A. S.A. S.k.a. (obecnie A. L. G. Spółka komandytowe - akcyjna), w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś zestawienie treści art. 9 ust. 3b pkt 8 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) z przepisem art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, a także z art. 21 Konstytucji RP wskazuje na interes prawny współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być prowadzony hurtowy obrót alkoholem w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na taką sprzedaż.
art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie postanowienia ostatecznego w sposób naruszający przedmiotowe przepisy, jako że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób przekonywujący, dlaczego zdaniem organu skarżąca nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji nie jest stroną postępowań określonych we wniosku, w sytuacji gdy postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a to pierwsze zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a strona z treści postanowienia (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków; nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych (...)
Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości; zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 ) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, który przewiduje taki tryb m.in. jeżeli przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Stosownie do brzmienia powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia SKO w Krakowie art. 73 § 1 k.p.a. - strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z kolei § 2 tego artykułu k.p.a. wskazuje, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jak natomiast wynika z § 3 ww. przepisu - organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zgodnie z poglądami doktryny z uprawnień wynikających z komentowanego przepisu (art. 73 k.p.a.) mogą korzystać zarówno podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym jako strony, jak i podmioty, które w postępowaniu nie brały udziału, choć legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 (por. wyrok z 9 września 2010 r., IV SA/Wa 1114/10, LEX nr 758683, w którym WSA w Warszawie podzielił powyższy pogląd, choć podkreślił, że dopuszczalne jest udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, choć jego interes prawny nie budzi żadnych wątpliwości, "w drodze uzasadnionego wyjątku"). Wydaje się, że odwoływanie się do sytuacji stanowiącej wyjątek od regulacji art. 73 nie jest potrzebne. Podmiot, który legitymował się interesem prawnym, a nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym bez swej winy, może bowiem żądać wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, natomiast dla rozważenia celowości zgłoszenia żądania wznowienia postępowania może okazać się niezbędne zapoznanie się z aktami postępowania (por. H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023 oraz powołane tam H. Knysiak- Sudyka, Granice..., s. 156).
Zatem zasadna wydaje się konstatacja, że jeżeli z żądaniem uzyskania dostępu do akt sprawy wystąpi podmiot, który nie posiada statusu strony, to winien on wykazać posiadanie interesu prawnego w sprawie - mówiąc inaczej, musi on wykazać, że powinien zostać uznany za stronę (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2024).
Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Uwzględniając to, że wymieniony przepis ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej (por. J. Borkowski w:, B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 194 - 195), jak również i to, że pojęcie "strony", o której mowa w tym przepisie, jest pojęciem z zakresu prawa procesowego, co nakazuje jego rozważanie w świetle zagadnienia legitymacji proceduralnej strony, a mianowicie uprawnienia danego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że na gruncie omawianej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II GSK 1110/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Przy czym przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę do wywiedzenia tego interesu w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego (tak: wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 1535/14, z 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3342/14).
Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II GSK 1110/16, 18 lutego II GSK 1016/20- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2740/21 wskazał, że o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 98/23 stwierdził, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do udziału w takim postępowaniu (albo interes prawny do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego) może mieć inny, niż wnioskujący o zezwolenie, współwłaściciel nieruchomości, gdzie ma być sprzedawany alkohol (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., II GSK 1016/20, CBOSA).
W kontekście powyższych rozważań, na kanwie analizowanej sprawy, szczególną uwagę należy zwrócić właśnie na argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. (II GSK 1016/20, CBOSA), w świetle której w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie można apriorycznie wykluczyć interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której odnośna działalność jest lub ma być prowadzona. W szczególności spór co do tytułu prawnego do nieruchomości może w okolicznościach konkretnej sprawy wskazywać na istnienie interesu prawnego wspomnianego właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że: "Pozornie odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych (...) dotyczyło jednak statusu strony w postępowaniu w sprawie (wydania albo cofnięcia) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zasadniczo innych stanach faktycznych, np. gdy z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, w obrębie której prowadzona była sprzedaż alkoholu albo sprawa dotyczyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (tzw. małej lub dużej wspólnoty mieszkaniowej) bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (...), albo orzeczenia odnosiły się do spraw, w których wnioskodawca o wydanie zezwolenia był również współwłaścicielem nieruchomości (sklepu) w budynku wielorodzinnym, a zgodę na sprzedaż alkoholu wydał jego zarządca". Zauważyć też trzeba, że wnioskodawca w sprawie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych musi wykazać się tytułem prawnym do lokalu (art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a wnioskodawca w sprawie o zezwolenie na obrót hurtowy napojami alkoholowymi obowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w celach przechowywania napojów alkoholowych (art. 9 ust. 3b pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) – okoliczność ta i jej implikacje również powinny być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości (vide prawomocny wyr. WSA w Krakowie z 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 506/22).
Zdaniem Sądu, powyższe uwagi można przenieść na grunt przedmiotowej w celu rozważenia czy na podstawie art. 28 k.p.a. skarżącej w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (...) za okres 2003 r. do 2023 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z., stanowiącej – jak wskazuje skarżąca – jej współwłasność, przysługują uprawnienia strony, a więc czy mogła mieć interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy wynikający z przepisów prawa materialnego.
Organ w kontrolowanej sprawie nie zbadał należycie kwestii legitymacji procesowej skarżącej. Kolegium w swoim rozstrzygnięciu oparło się tylko na twierdzeniu, że skoro skarżąca nie brała udziału w postępowaniu "głównym", tj. o wydanie innemu podmiotowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to tym samym nie może korzystać z uprawnień z art. 73 k.p.a., co z uwagi na wyżej przytoczone poglądy z doktryny i judykatury, w ocenie Sądu, jest niewystarczające dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej.
Ponadto SKO w Krakowie, nie przeanalizowało dostatecznie kwestii wpływu przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w przedmiocie udzielenia innemu podmiotowi zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi na ewentualne istnienie legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu w sprawie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na uprawnienia właścicielskie skarżącej odnośnie nieruchomości, na której prowadzona była sprzedaż alkoholu.
Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem – ocena dalej idących zarzutów byłaby obecnie przedwczesna. Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie w toku postępowania zbadać legitymację procesową wnioskodawcy (skarżącej) i – w zależności od poczynionych w tej mierze ustaleń – podjąć stosowne czynności.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.