III SA/Kr 11/24

III SA/Kr 11/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2130/24 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 października 2023 r. nr SKO-NP-4115-190/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz B. decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr ŚRFA.00624-5212.2.2023 odmówił skarżącej B. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. D.
Zdaniem organu, zarówno zakres pomocy jakiej wymaga niepełnosprawna matka skarżącej, jak i opieka którą świadczy skarżąca nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej skoro są jeszcze inne osoby zobowiązane do współdziałania w zabezpieczeniu pomocy matce, tj. piątka jej dzieci. Nadto w sprawie nie została spełniona przesłanka wieku, o której mowa w art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 17 ust. 1 ustawy z o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres opieki sprawowanej nad nią nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji organu l instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 3 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 i podkreśliło, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w stopniu znacznym w 2015 r., tj. gdy miała 69 lat, nie może wbrew twierdzeniem organu I instancji, stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przechodząc do przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, SKO wyjaśniło, że osoba wymagająca opieki jest wdową, w wieku 88 lat, mieszka razem ze skarżącą (córką) oraz synem, od maja 2015 r. ma ustalony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności z przyczyn oznaczonych symbolem: 07 - S, tj. choroby układu oddechowego i krążenia, 10-N, tj. choroby neurologiczne. Ma problemy z poruszaniem się, po mieszkaniu porusza na wózku inwalidzkim, jest osobą leżącą, korzysta z pampersów. Ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Pomocy tej i opieki udziela jej córka - skarżąca, która pomaga jej w utrzymaniu higieny osobistej (pomaga jej się umyć, ubrać, uczesać), pomaga jej usiąść na wózku inwalidzkim, przygotowuje i podaje posiłki i leki, utrzymuje porządek w domu, robi zakupy, realizuje recepty. Z tytułu sprawowanej opieki, jak oświadczyła skarżąca, nie podejmuje ona zatrudnienia. Do wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca załączyła szczegółowo rozpisane czynności jakie wykonuje w ramach sprawowanej opieki nad matką i tak, w godzinach od 7 do 9 budzi matkę, wymienia pielucho majtki, przebiera ją smaruje kremami, przygotowuje i podaje śniadanie, podaje lekarstwa. W godzinach przedpołudniowych 9-11 pali w piecu, mierzy ciśnienie, wyjeżdża na zakupy, załatwia sprawy związane z ustalaniem wizyt lekarskich, uzyskaniem recept, wnoszeniem opłat. Godziny od 11 do 13 - to wyjście na taras przy ładnej pogodzie, przygotowanie i podanie obiadu, pranie, sprzątanie, prasowanie wymiana pielucho majtek. Od 13 do 15 zajmuje się sprzątaniem po obiedzie, wymianą pielucho majtek, wykonywaniem ćwiczeń zleconych przez lekarza. W godz. od 15 do 17 mierzy ciśnienie, podkłada do pieca przygotowuje i podaje podwieczorek. W kolejnych godzinach 17-19 przygotowuje kolację, podaje ją, podaje leki, kąpie, przebiera w piżamę, wykonuje wieczorną toaletę, w godzinach 19-21 podkłada do pieca. Od 21 do 23 czuwa nad matką - ponieważ budzi się ona ok. 3 razy w nocy.
W ocenie organu, wykazany zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał skarżącą do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę również to, że są jeszcze 4 osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką (rodzeństwo skarżącej ), w tym jedna z nich mieszka wraz ze skarżącą i matką, a także istnieje możliwość uzyskania wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych.
Kolegium podało przy tym, że z akt sprawy nie wynika, iż istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, że rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie wspomóc siostry w opiece i wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki w sposób pośredni lub bezpośredni.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami niedającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w nin. sprawie. Wyrok Trybunału wiąże bowiem wszystkich zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem TK kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności jej matki nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania świadczenia. Organy rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ww. ustawy z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji.
Kolegium słusznie uznało również, że ustalony w sprawie stan faktycznym daje podstawy do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Podkreślić należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, bezsporne jest, że matka skarżącej ze względu na swój stan zdrowia jest osobą wymagającą opieki a tą opiekę sprawuje skarżąca. Ponadto bezsprzeczne jest również, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji ww. są jeszcze pozostałe jej dzieci. Ze złożonych przez nie oświadczeń wynika, że - jeden z synów niepełnosprawnej zamieszkały w M. jest rencistą i pracuje, mieszka razem z żoną, nie deklaruje uczestniczenia w zapewnianiu matce pomocy i opieki w sposób bezpośredni lub pośredni ze względu na odległe miejsce zamieszkania od matki, swoje warunki mieszkaniowe oraz wykonywaną prace; - drugi syn - zamieszkały wraz ze skarżącą i niepełnosprawną matką w R. (rok ur. 1972), nie pracuje, utracił prawo do renty; - druga córka - zamieszkała w C., nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy jest w stanie podołać obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki oraz oświadczyła, że ze względu na stan zdrowia i wydatki na leczenie nie jest w stanie wspomagać finansowo czy usługowo matki; z kolei trzecia córka - zamieszkała N., przebywa obecnie na urlopie wychowawczym, ma dwoje dzieci, jedno uczęszcza do szkoły, drugie do przedszkola, pomagała matce w spłacie zobowiązań finansowych - pomoc ta miała charakter sporadyczny i opiewała na niewielkie kwoty, obecnie nie deklaruje współuczestniczenia w zapewnieniu matce opieki w sposób bezpośredni lub pośredni.
W kontekście powyższego, podkreślić należy, że ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z obowiązku ustalenia przez organ faktu "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia lub "niemożliwości" jego podjęcia (a nie jedynie faktu rezygnacji z zatrudnienia czy jego niepodejmowania), a po drugie z tego, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Przyznanie zatem świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać ww. zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga także odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1). Nie chodzi zatem, wbrew zarzutom skargi, o formułowanie przez organ "kryteriów wyboru" opiekuna.
W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przepisów o obowiązku alimentacyjnym przy ocenie konieczności rezygnacji (powstrzymania się) z zatrudnienia przez skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałego rodzeństwa skarżącej z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W związku z powyższym należy uwzględnić sytuację rodziny jako całości.
Na konieczność systemowej wykładni przepisów u.ś.r., przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, wielokrotnie wskazywał także Trybunał Konstytucyjny, np. w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 stwierdzając: "Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagająca opieki lub innymi członkami rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust.1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej ustawy(...) jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ".
Wobec powyższego Sąd nie widzi podstaw prawnych aby organy oceniając ustawową przesłankę konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia mogły pominąć sytuację rodziny osoby niepełnosprawnej.
W nin. sprawie należy zwrócić uwagę, że skarżąca ma czworo rodzeństwa, a zatem mogą i powinni oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.
W aktach brak jakiegokolwiek dowodu aby skarżąca, czy też jej matka próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałego rodzeństwa skarżącej pomimo znaczny stopień niepełnosprawności został określony "jako datowany" od 21.05.2015 r. w orzeczeniu wydanym w 2018 r. (k.8 a.a.). W przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć zatem, aby zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w sprawie nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, iż rodzeństwo skarżącej legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności wskazującym, iż wymaga opieki i pomocy i z tego względu nie jest w stanie wspomóc matkę w opiece lub, że sytuacja życiowa, ekonomiczna nie pozwala na wspólne zorganizowanie opieki nad matką w sposób bezpośredni i pośredni. Wręcz przeciwnie, jeden z synów mieszka wraz z niepełnosprawną matką i skarżącą, więc może i powinien pomóc w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz wspomóc siostrę w wykonywaniu ww. czynności opiekuńczych. Zaznaczyć należy, że wskazywane czynności nie są tego rodzaju aby wymagały specjalistycznych umiejętności, w przeważającej części są to czynności dnia codziennego, jak przygotowanie i podanie posiłków, lekarstw, pomoc w posadzeniu na wózek, wyjście na taras, czy pomoc w higienie..
Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek ingerencję organów w decyzje rodziny, kto stale będzie opiekować się osobą niepełnosprawną, ale o ocenę, czy w ogóle zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia – w przypadku realizacji obowiązku alimentacyjnego przez wszystkie dzieci wobec rodzica.
Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego uzależnienie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa lub też nawet z pomocą rodzeństwa jest zmuszony zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w wyroku NSA z 28 stycznia 2022 r. I OSK 925/21, ale – w ocenie Sądu orzekającego w nin. sprawie - nie uwzględnia ono subsydiarnego charakteru udzielanej pomocy w ramach świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konieczności badania nie tylko przesłanki faktycznego sprawowania opieki ale również przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia/niemożliwości jego niepodejmowania z powodu sprawowania tej opieki. W sytuacji bowiem, gdy żyje rodzeństwo osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i są oni wszyscy w równym stopniu zobowiązani alimentacyjnie, to może okazać się, że nie ma konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Mogą oni bowiem tak podzielić zakres wykonywanych czynności, że żadne z nich nie będzie zmuszone do rezygnacji z pracy zarobkowej, a w związku z tym nie zostanie spełniona jedna z podstawowych przesłanek art. 17 ust. 1 u.ś.r. – przesłanka konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej czy przesłanka niemożności jej podjęcia.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że opieka nie musi przybrać formy jedynie osobistego świadczenia, co wiązałoby się z potrzebą przebywania w pobliżu osoby potrzebującej stałej lub długotrwałej opieki przez każde dziecko, gdyż może być to także wsparcie finansowe. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zapewnienie opieki także przez osobę trzecią, co również niwelowałoby potrzebę całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma częściowy obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba.
Stosując ustawę o świadczeniach rodzinnych organ ma obowiązek zbadać, zgodnie z wymogami k.p.a., spełnienie zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględnienie pozostałego rodzeństwa skarżącej - zobowiązanego alimentacyjnie w równym stopniu co ona w stosunku do niepełnosprawnej matki nie jest zatem nową przesłanką niewymaganą ww. ustawą, ale okolicznością istotną dla oceny podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia (na równi z jego niepodejmowaniem) z powodu konieczności opieki. Skoro bowiem opieka może być sprawowana bądź zapewniona przez więcej osób nie ma z reguły konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez kogokolwiek. Sąd podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1575/22, że "zarówno konieczność trwałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawnym łącząca się ze stałą obecnością w domu czy kontakt z innymi dziećmi, które mogą przynajmniej częściowo uczestniczyć w sprawowaniu opieki, mogą być okolicznościami pozwalającymi na prawidłową ocenę wystąpienia zależności pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym a możliwością podjęcia czy kontynuowania pracy zarobkowej".
Mając na uwadze powyższe zasadne jest stanowisko Kolegium, że wykazany zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, przy współudziale rodzeństwa, czy też skorzystaniu z usług opiekuńczych daje możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca z niewiadomych względów nie zwróciła się jednak do rodzeństwa o wykonanie ich prawnego obowiązku względem matki, jak i nie korzystała ze wsparcia w postaci usług opiekuńczych.
W przedmiotowej sprawie nie został zatem wykazany bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Trudno też mówić, że skarżąca zrezygnowała z pracy skoro, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nigdy nie pracowała zawodowo (k.25 a.a), w okresie od 26.01.1996 r. do dnia 15.04.2008 r. oraz od 15.10. 2012 r.do 9.04. 2014 r. była zarejestrowana jako bezrobotna (k. 1 a.a.).
Owszem ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej przez wnioskodawcę (opiekuna), tak więc okoliczność, że wnioskodawca (opiekun) nie był aktywny zawodowo przed okresem, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie wyklucza jeszcze możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się bowiem, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) może wykazać, że wskutek zmiany okoliczności nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność opieki nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr III SA/Kr 1049/22).
W okolicznościach nin. sprawy skarżąca jednak nie wykazała ani rezygnacji z zatrudnienia ani wspomnianej wyżej "gotowości" do podjęcia zatrudnienia. Brak w aktach jakichkolwiek dokumentów, czy chociażby oświadczeń skarżącej w tym względzie. Wprost przeciwnie na etapie całego postępowania administracyjnego nie wspomniała, że podejmowała jakiekolwiek próby podjęcia zatrudnienia jednak nie podjęła pracy z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką. Nie przedłożyła również żadnych dokumentów potwierdzających pogorszenie się stanu zdrowia jej matki, na co wskazywała w wywiadzie środowiskowym z dnia 14 stycznia 2023 r. Trudno zatem dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez skarżącą opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez nią z zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej, a wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna, czy też niemożność jej podjęcia musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 maja 2021 r. I OSK 275/21 prawidłowo interpretowana hipoteza normy z art. 17 ust. 1 ustawy obejmuje również konieczność poszukiwania związku, także czasowego, pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (czy działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (vide też wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1575/22).
W rozpoznawanej sprawie słusznie organy wskazały też, że nie wynika z materiału dowodowego aby osoba niepełnosprawna była osobą obłożnie chorą czy niekontaktową, która nie może w ogóle pozostać przez jakiś czas sama w domu. Ze szpitalnej karty informacyjnej przedłożonej przez skarżącą wynika, że w dniu 20.08.2018 r. osoba niepełnosprawna poruszała się samodzielnie, była zorientowana autopsychicznie i allopsychicznie (k. 2 a.a.). Pomimo stwierdzenia przez SKO, że skarżąca nie wykazała aby stan zdrowia matki znacznie się pogorszył, do skargi, pomimo reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zostały dołączone żadne dokumenty medyczne.
W konsekwencji, okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że pomimo złego stanu zdrowia matki i konieczności pomocy przez córkę, samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej że w nin. sprawie, jak słusznie zauważyło SKO, sprowadza się ona w dużej mierze do prowadzenia gospodarstwa domowego. Matka skarżącej samodzielnie spożywa posiłki
SKO w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało zatem wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku