III SA/Kr 984/07

III SA/Kr 984/07 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Wołek
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 1446/08 - Wyrok NSA z 2009-09-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 134, art. 135, art. 145 par. 1, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
Art. 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16, art. 18 pkt 3 art. 19 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skarg M. P. W. i K. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzje Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymogów sanitarnych wody ze studni 1. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej M. P. W. i K. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 2228,00 (słownie: dwa tysiące dwieście dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 2 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 2 pkt 18, art. 12 ust. 1 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. 2006 Nr 123, poz. 858 ze zm.), § 14 ust. 1 pkt 4 i § 14 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) na podstawie sprawozdań z dnia: [...], [...], [...] i [...] oraz z badania prób wody ze studni publicznych przy ul. C., ul. L. W., oś. W., oś. N. w K., decyzjami odpowiednio z dnia [...] znak: [...], [...]: znak [...], [...] znak [...] i z [...] znak [...], orzekł o braku przydatności wody do spożycia przez ludzi, nakazał unieruchomienie studni publicznej na ul. C., L. W., oś. N. i oś. W., poprzez oznaczenie studni (woda niezdatna do spożycia) oraz polecił doprowadzić wodę do właściwej jakości określonej w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w terminie do 30 dni.
W uzasadnieniu decyzji zostało podniesione, iż zgodnie z zapisem art. 2 pkt 18 Ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę za wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi rozumie się wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach oraz wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Zdaniem organu sanitarnego badanie wody przeprowadzone w Laboratorium Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wykazało ponadnormatywną obecność parametrów fizykochemicznych i mikrobiologicznych. Zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.
Od powyższych decyzji M. P. W. i K. S.A. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu odwołania MPWiK SA wskazała, iż w 2004 roku przejęła od Z. G. K. na podstawie umowy 351 studni w ramach systemu awaryjnego zaopatrzenia w wodę, w celu ich bieżącego utrzymania, a studnie te nie weszły do majątku spółki. Zdaniem odwołującej się bieżące utrzymanie oznacza wyłącznie zapewnienie możliwości poboru wody ze studni i nie dotyczy zapewnienia właściwej jakości wody. W uzasadnieniu odwołania zostało podkreślone również, iż ze względu na trwały charakter zanieczyszczenia wody doprowadzenie jej do należytej jakości wymagałoby prowadzenia ciągłego procesu uzdatniania przy użyciu kosztownych urządzeń. Nadto spółka stwierdziła, iż prowadzenie uzdatniania wody w studniach jest technicznie niemożliwe, a merytorycznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej studnie awaryjnego zaopatrzenia w wodę nie stanowią elementu realizacji zadania należącego do zadań własnych gminy, dotyczącego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, albowiem zadania te spółka realizuje na podstawie umów zawartych z odbiorcami usług. W odwołaniu powołano się również na Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] nr [...], który nie uwzględnia w ogóle studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę jako studni publicznych, czyli urządzeń wodociągowych. Na zakończenia odwołująca wyraziła wątpliwości co do zasadności stosowania do studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę przepisów Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów wykonawczych, wnosząc o uchylenie pkt 2 i 3 decyzji tj., unieruchomienia tej studni poprzez oznaczenie "woda niezdatna do spożycia przez ludzi" oraz nakazu doprowadzenia wody do właściwej jakości.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzjami z dnia [...] nr [...], nr [...],nr [...] i z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Jako podstawę prawną wskazano art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 27 ust. 2 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 2 pkt 16; pkt 18 lit. "a", art. 5 ust. 1, ust. 1a, art. 12 ust. 1 Ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, Nr 123, poz. 858 ), § 14 ust. 1 pkt 4, ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2007 roku, Nr 61, poz. 417 ), załącznika Nr 3 do powołanego rozporządzenia "Dodatkowe wymagania mikrobiologiczne, organoleptyczne, fizykochemiczne oraz radiologiczne, jakim powinna odpowiadać woda", art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo określił stronę niniejszego postępowania administracyjnego i zasadnie obciążył j ą obowiązkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 2 pkt 18 lit. a Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi rozumie się: "wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach." Nadto przepisy art. 5 ust. 1 i 1a powołanej ustawy stanowią, iż: "1.Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków" 1a "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody." Organ odwoławczy wskazał także na art. 2 pkt 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodnie z którym urządzenia wodociągowe to ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. Zdaniem organu urządzenia studni mieszczą się w definicji urządzeń wodociągowych służących do realizacji dostaw wody w ramach zaopatrzenia w wodę.
Inspektor Wojewódzki stwierdził ponadto, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w ramach których mieszczą się też sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, należą do zadań własnych gminy, która może tworzyć jednostki organizacyjne. Podkreślono, że w dniu [...] skarżąca zawarła umowę z Gminą Miejską, na mocy której spółka zobowiązała się do bieżącego utrzymania studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę. Zgodnie z załącznikiem do tej umowy spółka zobowiązała się m.in. do kontroli urządzeń, naklejania tabliczek informacyjnych o jakości wody, dezynfekcji studni, czy też pobierania wody do analizy. Woda w studniach awaryjnego zaopatrzenia w wodę mieści się w zakresie definicji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Poza tym, w oparciu o w/w przepisy Ustawy o samorządzie gminnym, gmina przekazała spółce sprawy zaopatrzenia w wodę w kwestii studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę. Zatem do studni niewątpliwie będą miały zastosowanie przepisy Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym i przepisy art. 5 ust. 1 i 1a wskazanej ustawy, które wyraźnie nakładają na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązek zapewnienia należytej jakości wody oraz wewnętrznej kontroli.
Organ wskazał także na treść Statutu M. P. W. i K. S. A. W postanowieniu § 5 ust. 1 pkt 1 powołanego Statutu wskazano bowiem, iż przedmiotem działalności spółki jest pobór i uzdatnianie wody. Tak więc uzdatnianie wody jest statutowym zadaniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Inspektor Wojewódzki powołał się również na postanowienia Załącznika do Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 września 1995 roku w sprawie zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych (M.P. z 1995 roku, Nr 59, poz. 663 ) "Zasady zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych". Pkt 1.2.5. powołanego załącznika stanowi, iż: "Na terenie gminy bezpośredni nadzór na koordynacją w zakresie przygotowań i realizacji zadań wynikających z "Zasad" sprawuje jednostka organizacyjna wyznaczona przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) - szefa obrony cywilnej gminy. W niniejszej sprawie w opinii organu funkcję tę powierzono MPWiK S.A. na podstawie umowy. Inspektor podkreślił, iż MPWiK S.A. również z tego tytułu ponosi odpowiedzialność za studnie awaryjne, w tym za dostosowanie wody do należytej jakości. Zwłaszcza, że postanowienia 3.3.6. i 4.1.1. powyższego załącznika stanowią, iż studnie awaryjne, łącznie z przysposobieniem ich do pracy w warunkach specjalnych, powinny być przygotowane w stanie (okresie) stałej gotowości, a woda z publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę powinna spełniać wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 maja 1977r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze. Studnie awaryjne w oparciu o postanowienie 1.3.1. lit. "c" wskazanego załącznika są publicznymi urządzeniami zaopatrzenia w wodę, a odpowiednikiem Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 maja 1977r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia zarzut spółki, iż doprowadzenie wody w studni do należytej jakości jest technicznie niemożliwe, skoro sama spółka podała równocześnie, że wiązałoby się to z prowadzeniem stałego procesu uzdatniania przy użyciu kosztownych urządzeń. Organ uznał zatem, że skoro woda w studniach awaryjnego zaopatrzenia w wodę mieści się w zakresie definicji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz woda w studniach w oparciu o postanowienia Załącznika do Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 września 1995 roku w sprawie zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych winna spełniać warunki wody do picia. Zatem brak w tej kwestii wątpliwości co do zasadności stosowania Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) i przepisów wykonawczych do niej. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 4, ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi: Właściwy państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny na podstawie sprawozdania, o którym mowa w § 7 ust. 2, stwierdza brak przydatności wody do spożycia oraz nakazuje unieruchomienie wodociągu lub innego urządzenia oraz podjecie określonych działań naprawczych.
Inspektor stwierdził zatem, że z treści powyższych przepisów wynika, iż w przypadku braku przydatności wody do spożycia państwowy powiatowy inspektor sanitarny ma obowiązek unieruchomić urządzenie oraz podjąć działania naprawcze. Obowiązki te są więc integralnie związane ze stwierdzeniem nieprzydatności wody do spożycia, który zresztą nie był przez stronę kwestionowany. Tak więc nałożone obowiązki nie powinny być przez spółkę negowane.
Na powyższe decyzje skargi do sądu administracyjnego złożyła MPWiK SA. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności:
art. 6, 7, 8, 28, 107 k.p.a., poprzez nieprzestrzeganie zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nieprzestrzeganie zasady praworządności, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zaadresowanie decyzji do podmiotu nie będącego jej stroną oraz niewłaściwe uzasadnienie wydanej decyzji,
art. 2 pkt 7 i 16, 21, art. 3 ust. 1, art. 5 pkt l1 i 1a ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747) poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni,
art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 16, poz. 95) poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni,
obwieszczenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 200Ir. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M.P. Nr 47, poz. 782). Po jego uchyleniu uchwalona została nowa zbiorcza regulacja zawarta w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747) poprzez niezastosowanie,
art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019) poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni,
6) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417) poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni.
Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej przepisy prawa materialnego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia innych przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zmianę podmiotową po stronie Skarżącego na rzecz Gminy Miejskiej lub stwierdzenie, iż występuje współuczestnictwo czynne z Gminą Miejską, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi.
W przypadku nieuwzględnienia podnoszonych zarzutów skarżąca wniosła o:
• stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części, ze względu na wystąpienie przyczyny określonej w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach,
• stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
MPWiK SA w uzasadnieniu skargi wskazała, iż zawarła z Gminą Miejską umowę cywilnoprawną z dnia [...] zobowiązując się na jej podstawie do realizacji zadania polegającego na: "Bieżącym utrzymaniu studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę" (§ 1). Dokładny zakres świadczenia skarżącej został określony w załączniku do wymienionej umowy, na który składały się następujące prace związane z utrzymaniem studni:
bieżące utrzymanie,
remont studni kopanej,
remont studni wierconej przy użyciu zestawu wiertniczego,
wymiana pompy.
W żadnym miejscu umowy nie zostało wspomniane, wbrew uzasadnieniu zawartemu w oddaleniu odwołania, iż Skarżący ma utrzymywać jakość wody w stanie zdatnym do spożycia przez ludzi, zgodnie z warunkami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417), nie określone zostały warunki fizykochemiczne, które woda ta powinna spełniać, a tym bardziej, nie zakwalifikowano 351 studni do wodociągowego systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zgodnie z art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które stanowi "działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne."
Powyższe zdaniem skarżącej potwierdza zarówno treść ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, która w żadnym ze swoich postanowień nie odnosi się do "studni awaryjnych". Podobnie w akcie prawa miejscowego regulującym tę tematykę, a mianowicie w "Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...], nie wspomniano o wskazanych studniach awaryjnych, nie zaliczając ich tym samym do wodociągowego systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Odnoszą się do kwestii kwalifikacji wspomnianych studni awaryjnych jako "urządzeń wodociągowych służących do realizacji dostaw wody w ramach zaopatrzenia w wodę" podkreślono, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę definiuje jako "urządzenia wodociągowe" w art. 2 pkt 16, jedynie takie urządzenia: "ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody", określając tym mianem wszelkie urządzenia, które jednakże są połączone w jeden system zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie natomiast poza nim, jak studnie awaryjne istniejące samodzielnie nie przeznaczone do połączenia z siecią wodociągową. Nie było to zatem zaopatrzenie w wodę ciągłe, zbiorowe, prowadzone nieustannie, w ramach obowiązku zapewnienia codziennego zapotrzebowania na wodę pitną. Powyższą zasadę wywnioskowała skarżąca z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w którym zdefiniowano ten obowiązek "zbiorowego zaopatrzenia w wodę", nałożony na przedsiębiorstwa wodociągowe, jako "obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków." Nie jest zatem możliwe w opinii MPWiK SA, w żaden sposób zakwalifikowanie przedmiotowych studni do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zarówno na gruncie uchylonego porządku prawnego, jak i obecnie obowiązującego.
Skarżący podkreślił też, że zły stan studni był znany organowi już w 2004r., dokonana wówczas inwentaryzacja wskazywała, że w 327 studniach spośród 351 woda jest "niezdatna do spożycia", zatem woda nie była z nich pobierana i nie były one włączone do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Ponadto studnie te mają za małą wydajność, żeby je włączyć do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Skarżąca podkreśliła również, iż studnie awaryjne są samodzielnymi urządzeniami wodnymi, których stan prawny często nie został uregulowany, nie zostało stwierdzone zgodne z prawem ich funkcjonowanie, istnienie wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, a tym samym nie jest tym bardziej uzasadnione uznawanie, iż studnie te powinny być studniami publicznymi, włączonymi znacznym nakładem w system zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Ponadto wskazano, że również fizycznie żadna z przedmiotowych studni nie została włączona do systemu wodociągowego. Zdaniem skarżącej nie jest jednoznaczne z włączeniem tychże studni do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ich położenie, iż miałyby się one znajdować na terenie pozbawionym innych źródeł zaopatrzenia w wodę. Jednakże wskazana hipoteza nie została w żaden sposób potwierdzona przez organy inspekcji sanitarnej, nie przedstawiono powiązania rozkładu studni z tymi obszarami, a ponadto nie wykazano, iż nie istnieją inne źródła zaopatrzenia w wodę na tych terenach, takie jak prywatne ujęcia wody lub dowóz wody beczkowozami.
Odwołując się do genezy studni awaryjnych skarżąca podkreśliła, że w przepisach lokalnych był uregulowany zakres obowiązków skarżącej (por. sporządzoną na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] "Dokumentacji zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia Miasta w wodę w warunkach specjalnych". W dokumencie tym nie przewidziano jednakże możliwości uzdatniania wody w studniach awaryjnych, przewidując jedynie w sytuacjach kryzysowych system przepięć w sieci wodociągowej ale bez udziału studni awaryjnych, a w dalszej kolejności dostawę wody beczkowozami.
Skarżący zarzucił też, że organy administracyjne błędnie powołują się na przepisy Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 września 1995r. w sprawie zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych, wskazując je jako podstawę nałożenia na Skarżącego obowiązku utrzymywania studni awaryjnych. PWIS wskazał wyraźnie w decyzji oddalającej odwołanie: "...MPWiK S.A. również z tego tytułu ponosi odpowiedzialność za studnie awaryjne w tym za dostosowanie wody do należytej jakości". Tymczasem wydaje się organ pomijać istotną kwestię, a mianowicie, iż zarządzenie to obowiązywało w okresie od 17 listopada 1995r. do 30 marca 2001r., zatem już od kilku lat nie funkcjonuje ono w obowiązującym porządku prawnym. Zarządzenie to zostało bowiem uchylone z dniem 30 marca 2001r. na mocy obwieszczenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001r. (M.P. Nr 47, poz. 782). Po jego uchyleniu uchwalona została nowa zbiorcza regulacja zawarta w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747) obowiązująca do dnia dzisiejszego. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2O05r. Nr 239, poz. 2019) nie posługują się pojęciem "studni awaryjnych", całkowicie pomijając to określenie, jak i kwestie związane z zaopatrzeniem w wodę w sytuacjach szczególnych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę redefiniuje natomiast pojęcie "studni publicznej", nie obejmując nim pojęcia "studni awaryjnej". Ustawa uznaje ponadto, iż studnie publiczne stanowią urządzenia wodociągowe, będące częścią sieci wodociągowej. Terminologia użyta w umowie może być myląca, jednakże nie stanowi ona podstawy do sięgania do pojęć oraz obowiązków już nie istniejących. Wskazane studnie "awaryjne" mogą być nazwane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności przepisami ustawy Prawo wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d), "urządzeniem wodnym", nie natomiast "urządzeniem wodociągowym", które stanowi jedno z źródeł zbiorowego zaopatrzenia w wodę i jest podłączone do sieci wodociągowej. Natomiast urządzeniami wodnymi w rozumieniu powołanego przepisu są wszelkie urządzenia w nim wymienione, bez względu na podłączenie ich do tego systemu, za jakie zatem mogą być uznane omawiane "studnie awaryjne".
Skarżąca wskazała także, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1, jak i w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w art. 3 ust. 1 zdefiniowano podmiot zobowiązany do zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jakim jest Gmina. Pomimo stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wskazanych decyzji organów nadzoru sanitarnego, w żadnym z postanowień obu aktów prawa nie wskazano na możliwość scedowania tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie może zawierać zatem takiej cesji odpowiedzialności zawarta umowa cywilnoprawna łącząca Skarżącego z Gminą Miejską, jak i jego statut, nadany przez tą jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też za całkowicie nieuprawnione należy uznać twierdzenie jakoby: "....gmina przekazała spółce sprawy zaopatrzenia w wodę w kwestii studni awaryjnego zaopatrzenia w wodę." Gmina nie jest władna swych zadań własnych "przekazać", może jedynie powierzyć wykonywanie ich powołanym przez siebie jednostkom gospodarki komunalnej, nie wyzbywając się jednakże przy tym ani swojego zadania własnego, ani tym bardziej odpowiedzialności za jego wykonanie. Przedmiotowe studnie nie zostały wniesione aportem do majątku skarżącego, pozostają zatem całkowicie we władaniu Gminy, która odpowiada za ich stan, jak i jakość znajdującej się w nich wody. Skarżący natomiast jest jedynie zobowiązany do ich utrzymania zgodnie z zakresem zawartej umowy z dnia [...].
W odpowiedziach na skargi organ ogólnie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Organ wniósł o oddalenie przedmiotowych skarg i zasądzenie kosztów postępowania.
Pismami z dnia 25 lutego 2008 roku skarżąca poinformowała, że przedmiotowe studnie zostały oznaczone trwałymi tabliczkami o treści zgodnej z zaleceniami organu. Nie stanowią one zatem obecnie zagrożenia dla ludzi. Jeszcze raz podkreślono znaczne koszty uzdatnienia wody w przedmiotowych studniach oraz wniesiono o zbadanie czy w niniejszej sprawie prawidłowo został określony krąg osób zainteresowanych w sprawie, załączono bowiem informacje z ewidencji gruntów dotyczące władających przedmiotowymi studniami. Powołano się też na opinie Państwowego Zakładu Higieny Instytutu Naukowo-Badawczego oraz Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznej, iż woda w przedmiotowych studniach nie może być uznana za wodę pitną powszechnego użytku.
Na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawę o sygnaturze III SA/Kr 984/07 ze sprawami III SA/Kr 985/07, III SA/Kr 986/07 i III SA/Kr 987/07 i prowadzić je łącznie pod sygnaturą III SA/Kr 984/07.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem.
W ocenie sądu złożone w niniejszej sprawie skargi zasługują na uwzględnienie, zaskarżone decyzje wydane bowiem zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Na wstępie warto zaznaczyć, że niesporne między stronami było to, że woda we wskazanych w decyzjach studniach nie nadaje się do spożycia, spór dotyczył natomiast podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego wynikających z tego faktu obowiązków, zwłaszcza zaś doprowadzenia wody w wymienionych studniach do właściwej jakości.
Wyraźnego podkreślenia na początku wymaga, ze zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wynika to wyraźnie zarówno z art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 z późn. zm.), jak również z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który wśród zadań własnych gminy wymienia sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (...).
Obowiązki skarżącego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę określone zostały w cytowanej powyżej ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Skarżący ma bowiem status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu tej ustawy.
Z art. 16 cytowanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez organ gminy (wójta/burmistrza/prezydenta) w drodze decyzji. W zezwoleniu, zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy, określa się m.in. przedmiot i obszar działalności. Analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wskazuje, że przedmiotowe studnie będące kiedyś w systemie awaryjnego zasilania w wodę, pozostają poza przedmiotem działania skarżącego. Świadczy o tym wyraźnie treść udzielonego skarżącemu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]), w której w punkcie I zatytułowanym "Przedmiot działania" wskazano, że "przedmiotem działania Przedsiębiorstwa jest działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody" (...) a "działalność powyższą przedsiębiorstwo winno wykonywać za pomocą urządzeń wymienionych we wniosku o wydanie niniejszego zezwolenia". Wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków punkcie III zatytułowanym "Określenie środków technicznych i finansowych wnioskodawcy" w punkcie A zatytułowanym "Infrastruktura wodociągowa" wymienia w punkcie 1 "sieć wodociągową z przyłączami". Brak natomiast w przedmiotowym wniosku jakichkolwiek wzmianek o studniach. Należy zatem przyjąć, że wydane skarżącemu zezwolenie na wykonywanie zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obejmowało jedynie sieć wodociągową o której była mowa we wniosku, nie obejmowało natomiast żadnych studni.
Na temat przedmiotowych studni nie ma też żadnej wzmianki w Statucie M. P. W. i K. Spółka Akcyjna (por. tekst złożonego do akt sądowych tekstu jednolitego STATUTU MPWiK s.a.), co potwierdza wysunięty powyżej wniosek, że studnie pozostawały poza ustalonym administracyjnie w decyzji przedmiocie działania skarżącego.
Wniosek ten potwierdza także treść "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej", uchwalonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]. Nie wspomniano w nim o studniach awaryjnych, nie zaliczając ich tym samym do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 cyt. ustawy to właśnie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego, określa się prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo.
Wnioski powyższe należy odnieść do treści obowiązujących przepisów ustawowych. W art. 5 ust. 1 ustawy wskazano, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody (...)", a także "zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". W art. 6 ust. 1 zaś w/w ustawy przewidziano, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Analiza przytoczonych przepisów ustawowych prowadzi do wniosku, że określony w artykule 5 ust. 1 w/w ustawy obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz należytej jakości wody dotyczy tylko tych sytuacji, gdy przedsiębiorstwo wodociągowe realizuje "dostawy wody" (jak mówi art. 5 ust. 1 początkowa część zdania), czyli "dostarcza wodę" (jak mówi art. 5 ust. 1 końcowa część zdania i art. 6 ust. 1). Dostarczanie zaś wody odbywa się - w myśl wyraźnej regulacji ustawowej - na podstawie pisemnej umowy przedsiębiorstwa w odbiorcą usług.
Tymczasem bezspornym jest, że skarżący rzeczywiście świadczy usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie umów zawieranych z poszczególnymi odbiorcami, niemniej jednak w umowach tych jest mowa wyłącznie o dostarczaniu wody z wodociągu, a nie z przedmiotowych studni. Za pomocą przedmiotowych studni skarżący nie realizuje zatem "dostarczania wody" w rozumieniu ustawy, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy nie ma zatem obowiązku zapewnienia należytej jakości urządzeń i wody w studniach.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie mógł być adresatem nałożonych przez organ administracyjny w zaskarżonych decyzjach obowiązków związanych ze złą jakością w przedmiotowych studniach, w szczególności zaś nie mógł być zobowiązany do zapewnienia należytej jakości wody w tych studniach. Do nałożenia bowiem przez organ administracyjny na podmiot zewnętrzny obowiązków publicznych organ musi mieć zawsze podstawę prawną. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw do obciążenia skarżącego takimi obowiązkami.
Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że umowa zawarta pomiędzy Gminą a skarżącym z dnia [...] ma charakter jedynie cywilny i nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązków administracyjnych na skarżącego, w tego typu umowie nie jest bowiem możliwe przeniesienia przez administrację odpowiedzialności za realizację zadań publicznych. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma też znaczenia "Dokumentacja zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia miasta w wodę w warunkach specjalnych", na którą powołuje się organ, albowiem dokument ten ma wyłącznie wewnętrzny charakter, a nadto dotyczy niefunkcjonującego już w obecnym systemie prawnym tzw. systemu zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych.
Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że zaskarżone decyzje, jak również poprzedzające je decyzje organu I instancji naruszają prawo materialne, to jest art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 16 cytowanej powyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Żaden z przywołanych przez organy administracyjne przepisów nie upoważniał bowiem do nałożenia na skarżącego obowiązków związanych z poprawą jakości wody w studniach.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa materialnego stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzje organu I instancji.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł od każdej z czterech połączonych spraw, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie po 17 zł oraz zwrot wpisu w kwocie po 300 zł od każdej ze spraw.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.