III SA/KR 983/22

III SA/Kr 983/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
Art. 22  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr LV/706/2022 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 15 lutego 2022 roku w sprawie zmiany Statutu Miasta Nowego Sącza oddala skargę
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu pismem z dnia 25 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LV/706/2002 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 15 lutego 2022 r. w sprawie zmiany statutu Miasta Nowego Sącza. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 559), polegające na wprowadzeniu w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmiany w Statucie Miasta Nowego Sącza (t.j. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2021 roku, poz. 5442), poprzez dodanie § 58a, co spowodowało niedopuszczalne dokonanie modyfikacji treści przepisu ustawowego, poprzez rozszerzenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie, ponieważ w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną, w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na rozprawie Prokurator sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia i wniosku o stwierdzenie nieważności jest § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył dodany do Statutu Miasta Nowego Sącza § 58a – i wskazał, że tak sformułowana norma prawna spowodowała niedopuszczalne dokonanie modyfikacji treści przepisu ustawowego, poprzez rozszerzenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie. W obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną, w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Przedmiotowa regulacja prawna wprowadziła możliwość przeprowadzenia zdalnego trybu obradowania rady gminy na sesjach w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, wprowadzonego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej wywołanej tym wirusem. Przepis art. 15zzx ustawy mówi wprost o tym, że zdalny tryb obradowania dopuszczalny jest tylko w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, a są to stany, których wprowadzenie, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym jest ściśle uregulowane w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845). Tymczasem Rada Miasta Nowego Sącza w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, poprzez dodanie § 58a do Statutu Miasta Nowego Sącza, przyjęła, że nowe regulacje (odnośnie zmiany statutu), mają zastosowanie "w przypadku na podstawie obowiązujących przepisów". Poprzez tak sformułowaną normę prawną rozszerzona została de facto regulacja ustawowa określona w art. 15zzx ustawy, na okoliczności w niej niewskazane w postaci niejako otwartego katalogu, przy zaistnieniu których stosowanie zdalnego trybu obradowania byłoby dopuszczalne, co wykracza poza okoliczności wskazane w powołanej powyżej ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Poza bowiem okolicznościami wskazanymi w tej ustawie, nie ma podstaw prawnych do prowadzenia obrad z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Za niedopuszczalne należy uznać dokonywanie w uchwale modyfikacji treści przepisu ustawowego (z czym mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały), poprzez rozszerzenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie, ponieważ w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną, w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Modyfikacja przepisów ustawowych jest sprzeczna z zasadą tworzenia aktów prawnych, na podstawie i w granicach prawa. Modyfikacja (i uzupełnienie) przez przepisy uchwał może prowadzić do odmiennej, czy też sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje, że modyfikacje przepisów ustawowych w uchwałach jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Nowego Sącza podjęta zatem została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność.
Prokurator dodał, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne. W efekcie statut daje się określić jako specyficzny rodzaj aktu samoistnego. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością. Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy; rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ ocenił zarzut skargi jako niezasadny. Organ wskazał, że przepis art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie sposobu zwoływania i odbywania sesji rady miasta oraz sposobu podejmowania przez radę uchwał, a co za tym idzie przewidziany przezeń zdalny tryb obradowania nie jest generalnym trybem pracy rady miasta. Dokładna analiza § 58a Statutu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis ten nie wprowadza nowego, dodatkowego sposobu obradowania i podejmowania uchwał przez Radę Miasta Nowego Sącza (zdalnego trybu obradowania), oprócz dotychczasowego, zwykłego trybu uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym i uszczegółowionego w Statucie Miasta Nowego Sącza. Paragraf 58a doprecyzowuje jedynie materię związaną z przeprowadzeniem głosowania tajnego, gdy z obowiązujących przepisów rangi ustawowej wynika obowiązek przeprowadzenia takiego głosowania, a sesja Rady Miasta Nowego Sącza odbywa się – również na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów – w zdalnym trybie obradowania. W Statucie Miasta Nowego Sącza uregulowany był bowiem tryb głosowania tajnego, ale tylko w sytuacji, gdy sesja Rady Miasta odbywa się w trybie stacjonarnym (§ 58 Statutu), natomiast brak jest postanowień regulujących kwestię tajnego głosowania w przypadku gdy radni obradują w zdalnym trybie. Art. 15zzx ustawy COVID-19, poza wprowadzeniem do porządku prawnego zdalnego trybu obradowania, także nie precyzuje, w jaki sposób ma się odbywać głosowanie tajne w zdalnym trybie obradowania. Tego rodzaju uszczegółowienie procedury głosowania powinno nastąpić w Statucie, co też zostało zrealizowane przez Radę Miasta, i co jest dopuszczalne w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy. Użycie zwrotu "gdy na podstawie obowiązujących przepisów" nie rozszerza zastosowania regulacji ustawowej z art. 15zzx ustawy COVID-19 na okoliczności w niej niewskazane, albowiem § 58a Statutu nie wprowadza otwartego katalogu okoliczności, przy których zaistnieniu dopuszczalne byłoby zastosowanie zdalnego trybu obradowania. Paragraf 58a Statutu nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy prawnej do przeprowadzenia głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania, jeżeli taki sposób obradowania i podejmowania uchwał nie zostanie wcześniej usankcjonowany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu. Innymi słowy, na podstawie § 58a Statutu nie będzie możliwe przeprowadzenie głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania, jeżeli zdalny tryb nie został wprowadzony przez przepis powszechnie obowiązujący. Gdyby przyjąć twierdzenie skarżącego za zasadne, to aby uszczegółowić procedurę głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania (co jest dopuszczalne na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), niezbędne byłoby odwołanie się przez przedmiotowy przepis Statutu wyłącznie do art. 15zzx ustawy COVID-19, co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z charakterem aktu prawnego, jakim jest Statut, który stanowi o ustroju gminy, i którego postanowienia z zasady powinny zawierać normy ogólne, tak aby można było zastosować je do możliwie najszerszego zakresu przypadków. Statut nie powinien zawierać postanowień kazuistycznych, wprowadzanych ad hoc, do uregulowania jednej, wybranej materii, która ze swej istoty ma charakter czasowy. Co więcej, w przypadku gdyby zdalny tryb obradowania przewidziany został również przez inny powszechnie obowiązujący akt prawny, to w świetle stanowiska skarżącego, także ten akt, obok ustawy COVID-19, musiałby zostać powołany w Statucie, aby możliwe było uszczegółowienie kwestii głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania. Konieczność zaś odwołania się w zaskarżonym § 58a do obowiązujących przepisów wynikała z tego, że w razie braku takiego odwołania, wprowadzone unormowanie mogłoby właśnie wtedy zostać uznane za wykraczające ponad upoważnienie ustawowe z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wprowadzałoby dodatkowy sposobu obradowania i podejmowania uchwał przez Radę Miasta – zdalny tryb obradowania, w przypadku gdy ustawa o samorządzie gminnym, jako akt ustrojowy, nie przewidywałaby takiego sposobu obradowania.
Organ wskazał dalej, że odwołanie się w akcie prawa miejscowego do przepisów powszechnie obowiązujących (zarówno, gdy dotyczy odwołania do konkretnie wskazanego aktu prawnego, np. ustawy o samorządzie gminnym, czy też odwołania do ogółu przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi częstą i ugruntowaną praktykę organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, która nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w rozstrzygnięciach organów nadzoru. Za nieskuteczne należy zatem uznać powoływanie się skarżącego na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do modyfikacji przepisów ustawowych. Wprowadzenie do Statutu § 58a w żaden sposób nie zmienia zakresu obowiązywania art. 15 zzx ustawy COVID-19. Katalog przypadków, w których zastosowanie znajduje przedmiotowy przepis, nie uległ bowiem rozszerzeniu lub zmniejszeniu na skutek wprowadzonej zmiany.
Organ wyjaśnił, że jedną z przyczyn doprecyzowania procedury głosowania tajnego w Statucie Miasta Nowego Sącza w związku z odbywaniem na podstawie obowiązujących przepisów sesji w zdalnym trybie obradowania była odmowa przez Przewodniczącą Rady Miasta Nowego Sącza umieszczania w porządku obrad sesji uchwał w przedmiocie odwołania Przewodniczącej Rady Miasta Nowego Sącza, które zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagają przeprowadzenia głosowania w trybie tajnym lub brak poddania pod głosowanie wniosków formalnych, których przedmiotem było wprowadzenie do porządku obrad tego rodzaju uchwał. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska był fakt, iż głosowań tajnych nie można przeprowadzać podczas stosowania zdalnego trybu obradowania. Argumentacja ta nie znajdowała podstaw w świetle obowiązujących przepisów. W szczególności nie można było jej w żaden sposób wyprowadzić z art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej. Przepis ten wprowadził jedynie możliwość obradowania i podejmowania uchwał przez radę gminy trybie zdalnym, tj. z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie wyłączył natomiast ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności zasady tajności obowiązującej w przypadku podejmowania uchwał dotyczących wyboru lub odwołania przewodniczącego rady miasta, jak również nie wykluczył przeprowadzenia głosowania tajnego w podstawowym, stacjonarnym trybie. Nie zawierał bowiem żadnych postanowień odnoszących się do procedury wyboru i odwołania przewodniczącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości lub w części. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W genezę i kontekst prawny zaskarżonej uchwały wpisuje się art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem: "1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). 2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie".
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Nowego Sącza dodała do Statutu Miasta Nowego Sącza § 58a w następującym brzmieniu: "1. W przypadku, gdy na podstawie obowiązujących przepisów sesja Rady odbywa się w zdalnym trybie obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, § 58 Statutu nie stosuje się, a głosowanie tajne, w przypadkach, w których wymaga tego ustawa, przeprowadza się za pomocą systemu informatycznego służącego radnym do obradowania i podejmowania uchwał w zdalnym trybie obradowania, o ile system ten umożliwia przeprowadzenie głosowania w trybie tajnym. 2. W przypadku, gdy za pomocą systemu, o którym mowa w ust. 1, nie może być zapewnione przeprowadzenie głosowania tajnego, a został złożony do Rady wniosek o umieszczenie w porządku obrad projektu uchwały, której podjęcie wymaga przeprowadzenia głosowania tajnego lub został złożony wniosek o zwołanie sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obejmujący taki projekt uchwały, Przewodniczący Rady jest obowiązany do zapewnienia przeprowadzenia głosowania tajnego w sposób określony w § 58 Statutu lub w inny sposób, przewidziany przez obowiązujące przepisy, na Sesji Rady Miasta, której dotyczy wskazany wniosek. Procedurę, o której mowa w zdaniu pierwszym stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy do porządku obrad sesji, która odbywa się w zdalnym trybie obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, wprowadzony został projekt uchwały, której podjęcie, wymaga przeprowadzenia głosowania tajnego".
W doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową". Przede wszystkim nie do końca jest jasne, czy w statucie gminy mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie prawa miejscowego wszystkie zagadnienia związane z ustrojem i funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przy pierwszym stanowisku (kazuistycznym) nie ma wątpliwości, że w systemie prawnym nie ma ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulacji statutowej w takim kształcie, jak w zaskarżonej uchwale; przy drugim stanowisku, zakładającym dopuszczalność regulowania w statucie wszystkich zagadnień dotyczących ustroju i funkcjonowania organów gminy, o ile nie koliduje to z przepisami ustawowymi – sporna regulacja nie jest w założeniu wykluczona, aczkolwiek wymaga oceny przez pryzmat wspomnianych przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., III OSK 3979/21, CBOSA). Zdaniem Sądu, prawidłowe jest to drugie stanowisko.
Wprowadzony zaskarżoną uchwałą do Statutu Miasta Nowego Sącza paragraf 58a określa sposób przeprowadzenia głosowania tajnego tudzież sposób postępowania z wnioskiem, który takiego głosowania wymaga, w warunkach prowadzenia obrad w trybie zdalnym – i to jest właściwy przedmiot regulacji odnośnego postanowienia statutowego; przedmiot ten mieści się w "materii statutowej". Postanowienie statutowe, o którym mowa, nie określa natomiast warunków dopuszczalności prowadzenia obrad w trybie zdalnym (gdyby je określało, to rzeczywiście wkraczałoby w "materię ustawową"). Innymi słowy, rekonstruując ze spornego § 58a Statutu normę prawną, można zauważyć, że dyspozycja tej normy dotyczy wyłącznie kwestii związanych z głosowaniem tajnym, natomiast za pomocą odesłania do przepisów szczególnych została skonstruowana jej hipoteza (opis okoliczności, w których dyspozycja ma zastosowanie). Zdaniem Sądu, takie rozwiązanie jest nie tylko niewadliwe, ale także optymalne, bowiem powtórzenie przez prawodawcę lokalnego przepisu ustawy stwarzałoby istotne ryzyko – w przypadku powtórzenia dosłownego byłoby to ryzyko wprowadzenia w błąd co do źródła dopuszczalności prowadzenia obrad w trybie zdalnym, a w przypadku powtórzenia niedosłownego – ryzyko rozszerzenia lub zniekształcenia regulacji ustawowej (w tym ostatnim przypadku z pewnością doszłoby do istotnego naruszenia prawa – zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r.).
Określnie okoliczności, w których obrady mogą być prowadzone w trybie zdalnym, jest i pozostaje "materią ustawową", a wprowadzony zaskarżoną uchwałą do Statutu Miasta Nowego Sącza paragraf 58a w tę materię nie wkracza. Postanowienie to w ogóle nie określa odnośnych okoliczności i tym samym nie może rozszerzać ich katalogu; jego redakcja jej przy tym jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ono samo nie jest podstawą do prowadzania obrad w trybie zdalnym. To zaś, że odesłanie do przepisów szczególnych jest ujęte generalnie, a nie w nawiązaniu do określonego aktu normatywnego – nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia. W przypadku obu rozwiązań redakcyjnych rezultat wykładni postanowień Statutu wespół z przepisami ustawy pozostaje taki sam i nie budzi wątpliwości. Sąd nie uznał zatem zarzutu skargi za zasadny i nie stwierdził naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.g.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.