III SA/Kr 976/05

III SA/Kr 976/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Halina Jakubiec
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M.F. kwotę [...],- ( [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 czerwca 2005 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania M.F., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2005 r., znak [...], którą odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla wsi N., gmina N., dotyczącej działki ewidencyjnej Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2, art. 20, 21, 22 , 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. ) oraz § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ).
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] 2003 r. Starosta odmówił wprowadzenia zmiany powierzchni działki Nr [...] położonej w N., uzasadniając swe stanowisko, brakiem dokumentacji stanowiącej podstawę do wprowadzenia zmiany.
Od decyzji tej odwołanie złożył M.F. - były współwłaściciel działki Nr [...].
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że stan odnowionej ewidencji gruntów dla obrębu N., Gmina N. został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z 1992 r, poz. [...] z dnia [...]1992 r. Operat ewidencji gruntów oparty na nowej mapie zastąpił operat dotychczasowy oparty na mapie katastralnej w skali 1: 2880. Podczas przeprowadzonej odnowy działkom nadano nowe numery oraz ponownie obliczono ich powierzchnię. Pozycją rejestrową [...] objęta została działka [...] o pow. [...] ha a jako jej współwłaściciele i władający wpisani zostali Z.F. w [...]częściach, oraz M.F., A.F., D.G., J.L. wszyscy po [...] części. Udziały we współwłasności ustalono na podstawie księgi wieczystej KW [...]. W odnowionym operacie granice działki przyjęte zostały według stanu na gruncie.
Operatem technicznym z dnia [...]1996 r. [...] działka [...] została podzielona na 9 działek o numerach od [...] do [...]. Podział działki poprzedzony został sporządzeniem w dniu [...] 1996 r. protokołu granicznego z przebiegu granic na gruncie, który odpowiadał granicom wykazanym na mapie ewidencyjnej.
M. F. był uczestnikiem czynności ustalania granic i podpisał protokół graniczny z [...] 1996 r. Geodeta dokonał wówczas pomiaru granic działki, stwierdzając że są zgodne z danymi ewidencyjnymi. Powierzchnia działki wyliczona została na [...] ha w oparciu o dane z bezpośredniego pomiaru. Według wykazu równoważników działka 619 powstała z parcel gruntowych [...] , [...] , [...] objętych KW [...] N.
Podział działki [...] o pow. [...] ha na działki 619/ 1- 619/ 9 zatwierdzony został decyzją Naczelnika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1996 r. znak. Po dokonanym podziale działki [...] , nastąpiły zmiany własnościowe i M. F. nie jest już właścicielem -względnie współwłaścicielem żadnej z działek powstałych z tego podziału. Zmian podmiotowych w ewidencji dokonano na podstawie aktów notarialnych.
Opierając się na powyższych ustaleniach, organ odwoławczy przyjął, że skoro powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, a te granice ewidencyjne przy podziale działki [...] nie były kwestionowane, to brak jest podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian co do powierzchni działki [...]. Odnosząc się do różnicy powierzchni przyjętej w ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej [...] ([...]ha ), względem powierzchni [...] ha wpisanej w KW [...] dla działek [...] [...] i [...] ( których działka [...] jest odpowiednikiem ), wskazano na przepisy art. 26 i 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r, Nr 124, poz. 1361), z których wynika, iż to dane z ewidencji gruntów stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości, a w razie niezgodności między stanem ewidencji a oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonując sprostowania oznaczenia nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.F., wnosząc w imieniu własnym i współwłaścicieli o " oddalenie błędnej, nietematycznej i bez umocowania prawnego " decyzji z dnia 1.06.2005 r. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]2005 r., że nie dotyczy meritum sprawy- są nie na temat, gdyż koncentrują się podziale działki operatem pomiarowym z [...] 1996 r., którego nie kwestionuje.
Zdaniem skarżących, przedmiotem ich wniosku była sprawa zabrania, przed opisanym podziałem bez ich zgody i odszkodowania 6, 19 ara z parcel gruntowych [...],[...] i [...] z [...] - [...], przez Gminę N.i przekazanie tego gruntu na poszerzenie rowu melioracyjnego, którego właścicielem jest Skarb Państwa a władającym Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.
W dalszych wywodach skargi opisano zdarzenia, w toku których pierwotna powierzchnia działek [...], [...] i [...] wynosząca [...] ha, ulegała zmniejszeniu o [...]ha za odszkodowaniem na drogę N.- K., a następnie o [...] ara bez odszkodowania na rów melioracyjny.
Zdaniem skarżącego przedmiotem sprawy był wniosek o uregulowanie spraw " uwłaszczeniowe- odszkodowawczych " i nie został załatwiony. Wskazywał, że jeszcze przed sporządzeniem za L. Ks. zam. [...]przez inż. M. J. w 1986 r. wyrysu z mapy ewidencyjnej, występuje działka [...], ale część tworzących ją działek [...],[...] i [...], znajduje się na działce [...] tworzącej rów melioracyjny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie była kwestionowana opracowana dla potrzeb podziału mapa wraz z wykazem równoważników z 1996 r., z którego wynikało, że działka [...] o pow. [...] ha, odpowiada pgr. [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha z Kw [...] N.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Sądy Administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej ustawa p.p.s.a.- sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.- rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek ze względów innych niż zarzuty przytoczone na jej poparcie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 czerwca 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego, którą odmówiono wprowadzenia zmian co do powierzchni działki ewidencyjnej Nr [...] w obr. N, Gm. N. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Podniesione w skardze i jej pisemnym uzupełnieniu zarzuty wymagają przybliżenia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 )- dalej ustawa- istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta ( art. 22 ust. 1 ).
Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach ( ust.1 pkt. 1 ) oraz ich właścicielach ( ust. 2 ), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy- w odniesieniu do gruntów- dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust.1 pkt. 1 ). Informacje podmiotowe (art. 20 ust.2 pkt. 1 ) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych- innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach ( zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe ) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 ust. 1 ustawy).
Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu ł instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 )- zwanego dalej Rozporządzeniem.
Z przepisów tego Rozporządzenia wynika ( § 44 ), że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu ewidencji gruntów w zgodności z aktualnie dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt. 2 ). Aktualizacja operatu zgodnie z § 45 ust. 1 następuje przez wprowadzenie ( wymianę ) udokumentowanych danych do bazy danych ewidencyjnych.
Nie jest zatem dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym samodzielne ustalanie przez organy ewidencyjne prawa własności do gruntu, czy dokonywanie przekształceń własnościowych nie znajdujących oparcia w prawomocnych orzeczeniach sądu, ostatecznych decyzjach administracyjnych czy aktach notarialnych ( Por. np. wyrok NSA z 6.11.2001 r., II SA 2099/ 90- Lex Nr 82005 ).
Z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna [...] - stanowiąca wg skarżącego zabrany bez odszkodowania rów melioracyjny wpisana jest w KW [...] ( k. [...]) na rzecz skarbu Państwa. Już z tej przyczyny adresowane do organów zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż w postępowaniu ewidencyjnym nie mogły organy rozpatrywać jakiejkolwiek sprawy " uwłaszczeniowe- odszkodowawczej".
Jednakże zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji ulegają uchyleniu z innych przyczyn.
Zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy, w myśl którego w zw.
z § 48 rozporządzenia, wprowadzenie zmian może nastąpić w drodze czynności
faktycznej w następstwie zgłoszenia.
W niniejszej sprawie Starosta wybrał drogę postępowania administracyjnego, w którym załatwienie sprawy następuje decyzją. Implikuje to jednak wymóg stosowania przepisów kpa, w tym dbałości o to czy, postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny zaś to oparta na przepisach prawa materialnego możność wpływania przez określoną osobę na treść rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie prawa lub obowiązków tej osoby.
Jak wynika z ustaleń organów, działka ewidencyjna [...] nie istnieje jako przedmiot prawa własności, gdyż została podzielona na działki [...] do [...] stanowiące odrębne nieruchomości, skarżący M.F. nie jest właścicielem lub współwłaścicielem żadnej z tych działek stanowiących odrębne nieruchomości.
Organy ewidencji nie rozważały zatem, czy żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów zgłoszone zostało przez osobę mającą przymiot strony postępowania ewidencyjnego, którą w świetle art. 20 ust. 2 pkt. 1 i 10 ust. 2 ustawy może być właściciel, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, także inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, lub władający gruntami, co do których brak danych o właścicielach.
Z akt postępowania nie wynika, czy wszczęto je z urzędu, czy na wniosek i jakiego podmiotu, a w każdym razie kiedy wg ustaleń organów wymiana pism w trybie skarg i wniosków miała spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian ewidencji.
Zgodnie z art. 233 kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.
Zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania przez podmiot nie mający przymiotu strony, czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie (a nie oddalenie wniosku ) postępowania, chyba że przepis szczególny ( np. art. 157 §3 kpa ) przewiduje formę decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Dopiero w przypadku ustalenia, że żądanie zmian zgłosiła strona lub po wszczęciu postępowania z urzędu, ponownie rozpatrując sprawę, będą miały organy na uwadze, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm. ) podstawę do oznaczania nieruchomości ( a więc jej opisu co do granic i powierzchni ), w dziale l- 0 księgi wieczystej ( art. 25 ust. 1 pkt. 1 i § 27 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów- Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ), stanowią dane z ewidencji gruntów ( katastru nieruchomości ). Opis nieruchomości w księdze wieczystej, w tym jej powierzchnia nie jest objęta przewidzianym art. 3 ustawy domniemaniem zgodności wpisanego prawa z rzeczywistym stanem prawnym ( Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.11.1997 r. II CKU 110/ 97 Pr. i Prok. 1998/ 5/ 28).
Sama zatem rozbieżność między powierzchnią nieruchomości uwidocznioną w jej opisie w księdze wieczystej, a powierzchnią w ewidencji gruntów, nie daje podstaw do dopasowywania powierzchni w ewidencji gruntów, do powierzchni w dziale [...] księgi wieczystej.
Stwierdzenie takiej rozbieżności, upoważnia tylko organ prowadzący ewidencję do zawiadomienia w trybie art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, sądu wieczystoksięgowego właściwego do ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości.
Rozbieżność taka sama przez się nie dowodzi wadliwości danych ewidencyjnych, gdyż może być następstwem także dokładności pomiaru w tych samych granicach.
Należy mieć na uwadze, że organy obu instancji odwołują się do operatu technicznego z dnia [...] 1996 r. Nr [...] , którym w 1996 r. podzielono działkę [...], na działki stanowiące obecnie odrębne nieruchomości. Akta sprawy zawierają ( k. [...]) oznaczoną tym Nr [...] mapę uzupełniającą z projektem podziału z dnia [...] 1996 r. Nie jest więc jasne, czy jest to ten sam dokument.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), orzeczono jak w l sentencji. Wobec treści uchylonych decyzji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 152 ustawy.
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania, wydatku na opłatę od skargi oparto na przepisach art. 200, 205 § 1 i 210 § 1 powołanej ustawy.