III SA/Kr 975/23

III SA/Kr 975/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 221
Art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
Art. 92
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 145  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, 77  par. 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 marca 2023 r., znak: BP.500.284.2022.1103.ML6.353896 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. G. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez S. G., zwanego dalej skarżącym, decyzją
z dnia 22 marca 2023 r., znak: BP.500.284.2022.1103.ML6.363896, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) oraz Ip.1.6. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1-13 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo przedsiębiorców), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia 18 lipca 2022 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 000,00 (słownie: dwanaście tysięcy) zł.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 9 maja 2022 r., podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] "S.", S. [...], [...] P.
Tegoż samego dnia (tj. 9 maja 2022 r.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał:
1) postanowienie nr [...] o dokonaniu zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem przedmiotowej kontroli, na czas rozpatrzenia sprzeciwu (które zostało osobiście odebrane przez przedsiębiorcę w dniu 9 maja 2022 r.) oraz
2) postanowienie nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych (postanowienie to nie zostało odebrane przez adresata i po dwukrotnym awizowaniu i przechowywaniu we właściwej placówce pocztowej przez okres 14 dni zostało zwrócone do nadawcy z adnotacją urzędu pocztowego, iż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie; uznano więc doręczenie tego postanowienia w trybie art. 44 k.p.a.).
Kolejne próby kontynuacji kontroli podjęto w dniach 7 i 8 czerwca 2022 r. Inspektorzy nie byli jednak w stanie podjąć czynności kontrolnych w związku z nieobecnością przedsiębiorcy, ani innej upoważnionej osoby do jego reprezentowania.
W dniu 8 czerwca 2022 r. sporządzono protokół z czynności nr [...] oraz zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy w zakresie naruszenia Ip. l .6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000,00 (słownie: dwanaście tysięcy) zł wobec stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisane pod lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – niepoddanie się lub umożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze czynności przeprowadzone, w sprawie dopatrzono się naruszenie przepisów wskazanych pod lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub części.
Powyższe zdaniem organu stanowi naruszenie przepisów art. 72 ustawy o transporcie drogowym. Następnie organ powołał treść przepisów art. 72 , 85 ust. 1 oraz art. 92 a, b i c ww. ustawy.
Organ wyjaśnił, że konsekwencją tych regulacji jest przepis l.p. załącznika nr 3 do ww. ustawy, który kara w wysokości 12 000 zł sankcjonuje niepodanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Dodał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu , jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa i powinien zadbać o należyte wykonanie ciążących na nim obowiązków ujętych w przepisach regulujących daną sferę prowadzonej działalności gospodarczej. W przeciwnym razie winien liczyć się z konsekwencjami prawnymi za dokonane naruszenia.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia oraz sprostowanie ww. decyzji z dnia 18 lipca 2022 r. w zakresie rozstrzygnięcia, prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego z uwagi na fakt niewskazania w sentencji decyzji za jakie naruszenie została nałożona kara pieniężna oraz brak podstawy prawnej wydanej decyzji w postaci niewskazania naruszonych przepisów prawa materialnego.
Postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił uzupełnienia ww. decyzji.
Pismem z dnia 28 października 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosząc wraz z nim również zażalenie w postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2022 r. o odmowie uzupełnienia decyzji.
Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez wydanie decyzji na podstawie postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 maja 2019 r., które nie zostało skutecznie doręczone. Zdaniem strony nastąpiło przekroczenie uprawnień w zakresie możliwości kontynuowania kontroli. Skarżący zarzucił również naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Podniósł, że otrzymał jedynie pierwsze awizo dotyczące postanowienia o kontynuowaniu kontroli wobec czego jego nieobecność podczas kontroli nie mogła być uznana za utrudnianie kontroli wobec nieskutecznego doręczenia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Organ odwoławczy utrzymał je w mocy uznając, że ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone i tym samym uczestnik uchybił obowiązku poddania się kontroli.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji, rozpoznanie zażalenia o uzupełnienie decyzji i konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisów. art. 92a ust. 1,2, 5, 7 , art. 92 b ust. 1 oraz art. 92 c ust. 1, art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym oraz podał, ze niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.
Wyjaśnił, że kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto, wskazał, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1 , zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IV a kpa.
Odnośnie naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, tj. Ip. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 72 ustawy o transporcie drogowym, kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności:
1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli;
2)udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa;
3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego;
4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli;
5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.
W dalszej kolejności organ powołał treść art. 73 i art.33 a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 59 ust. 1 -13 ustawy Prawo przedsiębiorców. Dodał, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej.
Organ odwoławczy powtórzył, że konsekwencją powyższych regulacji jest treść Ip. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 12.000 (słownie: dwanaście tysięcy) złotych.
Organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ kontrolny w zawiadomieniu wskazał, że kontrolą zostanie objęty okres od dnia 10 maja 2021 r. do dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz poinformował stronę, jakie dokumenty na dzień rozpoczęcia kontroli ma ona obowiązek przygotować. Jako datę rozpoczęcia kontroli wyznaczono dzień 9 maja 2022 r. Zawiadomienie zostało stronie doręczone w dniu 16 kwietnia 2022 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia 7 czerwca 2022 r., w dniu 9 maja 2022 r. rozpoczęto kontrolę wręczając przedsiębiorcy upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Dnia 9 maja 2022 r. strona wniosła pisemny sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 9 maja 2022 r. wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Przedmiotowe zawiadomienie nie zostało odebrane przez adresata i po dwukrotnym awizowaniu i przechowywaniu we właściwej placówce pocztowej przez okres 14 dni zostało zwrócone do nadawcy z adnotacją Poczty Polskiej, iż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie. Przedmiotowe zawiadomienie zostało zatem doręczone przedsiębiorcy zgodnie z art. 44 k.p.a.
W związku z powyższym w dniu 7 czerwca 2022 r. udano się do siedziby przedsiębiorcy w celu kontynuowania kontroli. Na miejscu zastano kobietę, która zapytana o przedsiębiorcę – skarżącego - odpowiedziała, że go nie ma i nie będzie, a ona nie jest osobą upoważnioną. Kobiecie przekazano informację, że w związku z kontrolą w dniu 8 czerwca 2022 r. również zostaną podjęte czynności kontrolne względem przedsiębiorcy. Z kolei jak wynika z notatki urzędowej z dnia 8 czerwca 2022 r., ze względu na fakt, że w dniu 7 czerwca 2022 r. nie rozpoczęto kontynuowania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy z powodu nie zastania przedsiębiorcy, w dniu 8 czerwca 2022 r. ponownie udano się do siedziby przedsiębiorcy, gdzie podjęto kolejną próbę przeprowadzenia kontroli. Kontrolujący inspektorzy nie byli w stanie podjąć dalszych czynności w związku z nieobecnością przedsiębiorcy, jak również innej upoważnionej osoby, ani też żadnego innego pracownika lub osoby zatrudnionej u tego przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, która mogłaby zostać uznana przez inspektora za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W dniu 8 czerwca 2022 r. sporządzono protokół z czynności nr [...].
Odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych, uregulowanych w art. 92c ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Wskazał, że strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ww. ustawy. Z ugruntowanej linii orzeczniczej sadów administracyjnych wynika zaś, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, powinien wykazać przedsiębiorca (por. wyrok WSA w Opolu dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 123/15).
Organ odwoławczy wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten może bowiem mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie zostały zaś stwierdzone.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, że zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zamiarze wszczęcia kontroli skierowane do strony zawierało prawidłowe oznaczenie zakresu przedmiotowego kontroli. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zasadnie wskazał, że kontrola przeprowadzona zostanie w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Podnoszona przez stronę kwestia zakresu przedmiotowego kontroli została rozstrzygnięta w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.
Z kolei w dniu 16 kwietnia 2022 r. strona została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie zaplanowanej na dzień 9 maja 2022 r. Strona będąca profesjonalnym przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego powinna być zatem w dniu 9 maja 2022 r. w pełni przygotowana do poddania się kontroli. Powyższy obowiązek oznacza przygotowanie na dzień rozpoczęcia kontroli wymaganych dokumentów określonych w wykazie zawartym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, jak również podjęcie wszelkich działań w celu umożliwienia przeprowadzenia przez inspektorów czynności kontrolnych. W dniu 9 maja 2022 r. strona wniosła pisemny sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ww. przepisem "nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych". Zgodnie zaś art. 59 ust. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców "organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia - z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy".
Organ zauważył, ze w dniu 9 maja 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Przesyłka zawierająca ww. postanowienie została awizowana w dniu 16 maja 2022 r. i następnie awizowana powtórnie w dniu 24 maja 2022 r. W dniu 31 maja 2022 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy. Zastosowano wiec przepis art. art. 44 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje bezsprzecznie umożliwiały zastosowanie fikcji prawnej doręczenia z art. 44 k.p.a. i uznanie, że skuteczne doręczenie przedsiębiorcy przesyłki zawierającej postanowienie o kontunuowaniu czynności kontrolnych nastąpiło w dniu 31 maja 2022 r. Organ wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru ww. przesyłki zawiera informację o miejscu pozostawieniu tego postanowienia w Urzędzie Pocztowym P. w dniu 16 kwietnia 2022 r. oraz możliwości jego odbioru w terminie 7 dni we wskazanej placówce pocztowej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawarto również informację, że z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 24 maja 2022 r. Strona w odwołaniu nie kwestionuje otrzymania pierwszego awiza, lecz podnosi, że była to pojedyncza próba doręczenia przesyłki, a organ nie podjął ponownej próby doręczenia. Organ wskazał, że strona w odwołaniu wskazuje również, iż odbiera korespondencję pod adresem S. [...], [...] P. oraz zdaniem strony nie można zatem uznać, że doręczanie korespondencji pod ww. adresem jest utrudnione.
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych z dnia 9 maja 2022 r. zostało skierowane na prawidłowy adres będący siedzibą przedsiębiorcy, a także miejscem gdzie strona podejmuje korespondencję, jednakże strona nie odebrała przesyłki od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu próby jej doręczenia, a następnie prawidłowo zawiadomiona o miejscu i dacie jej pozostawienia, nie podjęła korespondencji ze wskazanego Urzędu Pocztowego po pierwszej awizacji. W ocenie organu odwoławczego zarzuty strony nie obalają ustalonej fikcji prawnej doręczenia i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Strona została prawidłowo poinformowana o miejscu pozostawienia przesyłki zawierającej postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z powodu nie podjęcia korespondencji w terminie, stronę powtórne zawiadomiono o możliwości odbioru przesyłki. Zwrotne potwierdzenie odbioru ww. przesyłki zawiera wszystkie niezbędne adnotacje dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym nietrafny jest, zdaniem organu odwoławczego również zarzut strony, że została jej odebrana możliwość wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Oznacza to również, że organ kontrolny w dniu 7 czerwca 2022 r. mógł kontynuować czynności kontrolne wobec przedsiębiorcy. Jednakże nie budzi żadnej wątpliwości, że przedsiębiorca podczas prób kontynuowania czynności kontrolnych podjętych w dniach 7 czerwca 2022 r. oraz 8 czerwca 2022 r. uniemożliwił organowi kontrolnemu kontynuowanie kontroli poprzez swoją nieobecność oraz brak wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania.
Z kolei rozpatrując zażalenie strony na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2022 r. organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił uzupełnienia przedmiotowej decyzji w zakresie żądanym przez stronę. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2022 r. zawiera bowiem wszelkie niezbędne elementy, tym samym jest aktem pełnym i kompletnym. Zawiera prawidłową, pełną podstawę prawną jej wydania. W jej sentencji prawidłowo wskazano, że wydanie decyzji jest konsekwencją ustaleń protokołu z czynności nr [...] z dnia 8 czerwca 2022 r., tj. stwierdzenia naruszenia określonego pod Ip. l.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który niepoddanie się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 12.000,00 zł. Prawidłowo i w pełni wskazano również naruszone przepisy prawa materialnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Nadto organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a przed wydaniem skarżonej decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:
- rażące naruszenie art. 59 ust. 10 ustawy o prawo przedsiębiorców poprzez wydanie decyzji na podstawie postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 maja 2022 r., które nie zostało skutecznie doręczone stronie. W przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art, 44 k.p.a. o doręczeniu zastępczym, gdyż organ nie podjął ponownej próby doręczenia. Nie powinien kontynuować kontroli, gdyż zostało w ten sposób ograniczone prawo strony do wniesienia zażalenia, co skutkuje, że zaskarżone postanowienie jest zdaniem strony dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
- art. 6 k.p.a. w świetle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa;
- art. 7 k.p.a. poprzez celową próbę podjęcia kontroli w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie został poinformowany skutecznie o wydaniu postanowienia z dnia 9 maja 2022 r. o kontynuacji kontroli czyli zdecydowanie po ponownej próbie przeprowadzenia kontroli. Organy w żaden sposób nie odniosły się do powyższego faktu, pomimo informacji uzyskanych od przedsiębiorcy;
- art. 7a, § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czyli niewyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości wydania postanowienia o kontynuacji kontroli z przekroczeniem terminu określonego ustawą.
- art. 8 k.p.a. poprzez w przedmiotowej sprawie, organ uparcie ignorowanie faktu, że przedsiębiorca kwestionuje legalność działania organu kontrolnego a nie, że nie poddał się kontroli w sposób zamierzony;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do stwierdzonego naruszenia,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego;
- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały poważne wątpliwości, co do stanu faktycznego z momentu kontroli;
- art. 111 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego - w sytuacji gdy, w sentencji decyzji brak Jest wskazania jakie nałożono cząstkowe kary pieniężne i za jakie naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 44 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
W myśl § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Stosownie do treści § 3 art. 44 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Jak stanowi z kolei § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Mając powyższe regulacje na względzie kluczową dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji była kwestia związana z prawidłowością i skutecznością doręczenia zastępczego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2022 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Z akt administracyjnych sprawy bez wątpienia wynika, że akt ten został wysłany na ten adres, który strona sama wskazała.
Jeśli chodzi o doręczenie aktów administracyjnych, to zasady doręczania regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 896 ze zm.), czyli przez operatora Pocztę Polską, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.).
W sprawie organ zastosował standardowy tryb doręczenia, czyli przesyłką rejestrowaną na adres wskazany też przez stronę.
Z treści przesyłki wynika, że doręczyciel w dniu doręczania przesyłki nie zastał adresata. W takiej sytuacji, czyli nieobecności adresata lub osób wskazanych w art. 43 k.p.a. pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.
Stosownie jednakże do przywołanej treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku tego doręczania pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, co kluczowe w niniejszej sprawie, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata
(art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia
(art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).
Jak wynika ze wskazanych przepisów ustawodawca łączy więc z instytucją doręczenia zastępczego daleko idące skutki dla adresata przesyłki, zatem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 § 2 k.p.a.; należy do nich w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie zostały zachowane wszystkie wskazane wyżej warunki. Koperta i dokument odbioru przesyłki (k. 31 i 32 akt administracyjnych) zawiera prawidłowe oznaczenie strony i jej adresu, adnotację "adresata nie zastano", dwie adnotacje o awizowaniu z prawidłowym wskazaniem i obliczeniem ich terminów, wskazanie urzędu pocztowego, w którym pozostawiono przesyłkę, ale nie zawiera informacji gdzie pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu tej przesyłki (tzw. awizo) oraz informację o zwrocie przesyłki do nadawcy. Doręczenie to pozostawiono w aktach sprawy.
Opisane doręczenie zastępcze nie mogło być więc uznane za prawidłowe i wywołać ten sam skutek jak odebranie przesyłki przez adresata, w świetle postanowień - 44 k.p.a.
Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r., poz. 221, zwanej dalej ustawą Prawo przedsiębiorców) organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie o kontynowaniu kontroli, stało się ostateczne. Również w ciągu trzech dni od otrzymania powyższego postanowienia przedsiębiorca może wnieść na nie zażalenie (art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców).
Postanowienie ostateczne to takie od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Ze względu na możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o kontynowaniu kontroli w terminie 3 dni od doręczenia postanowienia oraz ze względu, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia ww. postanowienia – niedopuszczalnym była dalsze prowadzenie kontroli.
Z tego względu zachowanie skarżącego, polegające na nieobecności w siedzibie prowadzonej działalności gospodarczej, nie mogło zostać uznane przez organy orzekające za niepoddanie się kontroli i tym samym niezasadnym było nałożenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - nieprawidłowo zaaprobowane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego - kary pieniężnej na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym.
Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek, gdyż przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy dopuściły się obrazy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy – artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i przyjęcie prawidłowości i skuteczności doręczenia postanowienia o kontynuacji kontroli, a co za tym idzie możliwości wydania decyzji co do istoty sprawy z uwagi na treści art. 59 ust. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, co stanowi również naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku.