III SA/Kr 975/21

III SA/Kr 975/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 2078/22 - Wyrok NSA z 2023-10-11
III OZ 195/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-26
III OZ 565/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Inne~Starosta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
Art. 12 pkt 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 3  par. 2  pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
Art. 8  ust. 16
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 48
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka Protokolant Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr VIII.67.2019 w przedmiocie przyjęcia rezolucji dotyczącej powstrzymania ideologii LGBT+ przez wspólnotę samorządową stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Uzasadnienie
Rada Powiatu Tarnowskiego (dalej Rada Powiatu) podjęła uchwałę nr VIII.67.2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową. Uchwałę została podjęta na podstawie § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Tarnowskiego stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLVI.412.2018 Rady Powiatu Tarnowskiego z dnia 29 sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2018 r. poz. 6010).
Rada Powiatu uchwaliła, co następuje: "przyjmuje się Rezolucję w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową w brzmieniu jak w załączniku niniejszej uchwały". Z kolei w ww. Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową organ wskazał (poniższe podkreślenie tekstu zostało przytoczone przez Sąd za oryginalnym tekstem uchwały opublikowanej na stronie BIP), że: "W związku z wywołaną przez niektórych polityków wojną ideologiczną Rada Powiatu Tarnowskiego podejmuje deklarację "Powiat Tarnowski wolny od ideologii «LGBT»". Radykałowie dążący do rewolucji kulturowej w Polsce atakują wolność słowa, niewinność dzieci, autorytet rodziny i szkoły oraz swobodę przedsiębiorców. Dlatego będziemy konsekwentnie bronić naszej wspólnoty samorządowej!
Powiat Tarnowski wolny od ideologii "LGBT" (ang. Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender)
Dla dobra życia, rodziny i wolności deklarujemy, że samorząd, który reprezentujemy – zgodnie z naszą wielowiekową kulturą życia społecznego – nie będzie ingerować w prywatną sferę życia Polek i Polaków. Nie damy narzucić sobie wyolbrzymianych problemów i sztucznych konfliktów, które niesie ze sobą ideologia "LGBT".
1. Nie zgodzimy się na sprzeczne z prawem instalowanie funkcjonariuszy politycznej poprawności w szkołach (tzw. "latarników"). Będziemy strzegli prawa do wychowania dzieci zgodnego z przekonaniami rodziców!
2. Zrobimy wszystko, aby do szkół nie mieli wstępu gorszyciele zainteresowani wczesną seksualizacją polskich dzieci w myśl tzw. standardów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO). Będziemy chronili uczniów, dbając o to, aby rodzice z pomocą wychowawców mogli odpowiedzialnie przekazać im piękno ludzkiej miłości!
3. Nie pozwolimy wywierać administracyjnej presji na rzecz stosowania poprawności politycznej (słusznie zwanej niekiedy po prostu homopropagandą) w wybranych zawodach. Będziemy chronili m.in. nauczycieli i przedsiębiorców przed narzucaniem im nieprofesjonalnych kryteriów działania np. w pracy wychowawczej, przy doborze pracowników czy kontrahentów!
Deklarujemy, że Powiat Tarnowski w realizacji swoich publicznych zadań będzie wierny tradycji narodowej i państwowej, pamiętając o 1053 latach od Chrztu Polski, 100 latach od odzyskania Niepodległości Polski i 29 latach od odzyskania Samorządności Polek i Polaków".
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił on:
naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511; dalej powoływanej jako "u.s.p.") poprzez wykroczenie poza zakres zadań powiatu i zakres właściwości rady powiatu oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji innych organów publicznych, w tym organów wykonawczych samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;
naruszenie art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, podczas gdy ich ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy;
naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, polegającą na wykluczeniu ze wspólnoty samorządowej jej mieszkańców identyfikujących się jako lesbijki, geje, osoby biseksualne i transpłciowe (w skrócie "LGBT");
- naruszenie art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. poz. 61.284; dalej jako: "Europejska Konwencja Praw Człowieka" lub "EKPCz"), poprzez bezprawną ingerencję w wolności i prawa osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, polegającą na naruszeniu ich godności, a także ograniczeniu prawa do życia prywatnego w zgodzie ze swoją orientacją seksualną i tożsamością oraz ekspresji tych cech, a w konsekwencji dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową;
- naruszenie art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności mieszkańców powiatu tarnowskiego do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, do nauki i do nauczania, polegające na władczej ingerencji w działalność placówek oświatowych, narzuceniu im wartości zgodnych wyłącznie z jednym światopoglądem oraz dążeniu do wykluczenia z programu nauczania treści dotyczących edukacji seksualnej i antydyskryminacyjnej;
- naruszenie art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich polegające na nieuzasadnionym zniechęceniu obywateli UE, którzy identyfikują się jako osoby LGBT lub wyznają światopogląd inny niż narzucony przez uchwałę, do przebywania w powiecie tarnowskim.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odpowiadając na skargę Starosta Tarnowski wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.
Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, lecz miała charakter niewiążącej prawnie deklaracji. W ocenie organu wbrew twierdzeniom RPO, przedmiotowa uchwała nie stanowiła również aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a". Zdaniem organu uchwała nie realizowała zadań publicznych przypisanych radzie powiatu w drodze ustawy. Zaprezentowana w formie uchwały deklaracja radnych miała charakter bardzo ogólnej deklaracji ideowej, nie będącej podstawą nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku i nie tworzącej lub znoszącej istniejącego stosunku prawnego. Brak było również podstaw do przyjęcia, że podjęta uchwała miała charakter generalny bądź indywidualny, albowiem nie został wskazany żaden konkretny jej adresat. Organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała o treści zawierającej deklarację o charakterze ideowym, zgodną z poglądami większości radnych, nie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Postanowieniem z 28 maja 2020 r., III SA/Kr 360/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie (dalej: uczestnika Ordo Iuris) do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Postanowieniem z 24 czerwca 2020 r., III SA/Kr 360/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę RPO uznając, że zaskarżona uchwała nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Stanowiła bowiem deklarację o charakterze ideowym i światopoglądowym.
Postanowieniem z 27 maja 2021 r., III OSK 3682/21 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie jako uczestnika Kampanię Przeciw Homofobii z siedzibą w Warszawie (dalej: uczestnika Kampania Przeciw Homofobii).
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez RPO, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 lipca 2021 r., III OSK 3682/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu postanowienia sąd kasacyjny wyraźnie wskazał, że każde uzewnętrznienie woli rady powiatu, jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu, mające formę uchwały, jest przejawem zdecentralizowanego władztwa publicznego i musi mieścić się w kompetencjach powiatu i jego organu stanowiącego, określonych w ustawie. Zasadne przy tym było stanowisko RPO, że zaskarżona uchwała mieściła się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych należy odczytywać w związku z art. 177 Konstytucji, wedle którego sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
Postanowieniami z 1 grudnia 2021 r., III SA/Kr 975/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika: Federację Znaki Równości z siedzibą w Krakowie i Fundację Równość.org.pl z siedzibą w Krakowie. Następnie postanowieniem z 29 grudnia 2021 r., III SA/Kr 975/21 dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie im. Prof. Zbigniewa Hołdy z siedzibą w Warszawie.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. pełnomocnik RPO podnosił, że uchwały dot. LGBT wpłynęły na powstanie negatywnych zjawisk socjologicznych, tj. wykluczenia osób ze społeczeństwa na co wskazywały statystyki. Sama nazwa uchwały miała charakter dyskryminujący osoby o innych preferencjach seksualnych. Podnosił także, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem w demokratycznym państwie, zwłaszcza z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Pełnomocnik RPO wniósł więc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem zaskarżona uchwała miała charakter opinii. Została podjęta w oparciu o treść statutu powiatu tarnowskiego uprawniającego Radę Powiatu do wydania takiej uchwały.
Pełnomocnik uczestnika - Federacji Znaki Równości oraz Fundacji Równość.org.pl poparł stanowisko pełnomocnika RPO i również wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślił, że nie istnieje "ideologia LGBT +". Jego zdaniem, nie można było zachowań i preferencji seksualnych odnosić do konkretnych zatrudnionych pracowników. Zaskarżone uchwały jednostki samorządu terytorialnego miały negatywny wpływ na obywateli i pogłębiały zjawisko dyskryminacji.
Pełnomocnik uczestnika Ordo Iuris wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że uchwała została wydana na podstawie statutu powiatu. Odnosiła się do tzw. deklaracji LGBT+ środowisk warszawskich.
Pełnomocnik uczestnika Kampania Przeciw Homofobii wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślił, że uchwała pogłębiała dyskryminację i wykluczenie społeczne oraz wzmagała przemoc społeczną, a treść uchwały miała charakter władczy. Podkreślił, że statystycznie udowodnione zostały skutki socjologiczne tzw. uchwał "anty – LGBT" podjętych w latach 2019-2020.
Pełnomocnik uczestnika Stowarzyszenia im. Prof. Zbigniewa Hołdy podniósł, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Pojęcie "ideologii LGBT" nie zostało zdefiniowane w uchwale. Zaskarżona uchwała miała, jego zdaniem, bezpośredni skutek dyskryminujący i wykluczający ludzi ze wspólnoty jednostki samorządu terytorialnego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że nie ma takiej wiedzy kto technicznie napisał tekst zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik RPO podkreślił, że treść uchwały wykraczała poza kompetencje władzy samorządowej, w tym statutu powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga była zasadna, ponieważ Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła poza swoje kompetencje do określania zasad wstępu do szkół znajdujących się na terenie powiatu; programu nauczania, a nadto dyskryminowała osoby o odmiennej niż heteronormatywna, orientacji seksualnej.
Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3682/21, zaskarżona uchwała w przedmiocie przyjęcia Rezolucji w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT" przez wspólnotę samorządową jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (rady powiatu), podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powołany przepis poddaje kontroli sądowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga na uchwałę nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Orzekający obecnie Sąd jest związany powyższym poglądem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z powyższym Sąd uznał za bezzasadne zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty organu co do braku kognicji sądu administracyjnego. Z podobnych przyczyn, bezzasadne były argumenty podniesione już na obecnym etapie postępowania (w piśmie z 5 stycznia 2022 r.) przez uczestnika Ordo Iuris powołującego się na odrzucenie skarg przez wojewódzkie sądy administracyjne. Sąd zaznacza, że część z wymienionych w ww. piśmie postanowień (określonych jako "aż 10 skarg (...) odrzuconych" nie została w ogóle zaskarżona; pozostała zaś część (postanowienie WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2020 r., II SA/Po 188/20; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2020 r., III SA/Kr 105/20; postanowienie WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., III SA/Kr 360/20; postanowienie WSA w Lublinie z 17 lutego 2021 r., III SA/Lu 240/20) – została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny z analogicznym uzasadnieniem jak w rozpatrywanej sprawie – jeszcze w 2021 r., a więc przed dniem złożenia pisma procesowego z 5 stycznia 2022 r. Nie do końca przy tym jest zrozumiałe dlaczego uczestnik Ordo Iuris wymienił w tej grupie m.in. ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., III SA/Kr 360/20, skoro to właśnie orzeczenie zostało uchylone, a przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia wiąże obecnie orzekający Sąd na zasadzie ww. art. 190 p.p.s.a.
Natomiast wymienione w ww. piśmie uczestnika Ordo Iuris postanowienie WSA w Krakowie z 6 lipca 2020 r., III SA/Kr 316/20 nie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale z przyczyn odmiennych niż te, na które powołał się uczestnik. W postanowieniu z 22 września 20021 r., III OSK 3653/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zaskarżony akt nie podlega kontroli sądowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona rezolucja była w istocie uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oddalenie skargi kasacyjnej nastąpiło przy tym wyłącznie z powodu, że osoba skarżąca rezolucję w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT+" przez wspólnotę samorządową nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Skarżący jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej perfum i kosmetyków, produkcji artykułów gospodarstwa domowego, toaletowych i sanitarnych oraz wydawania książek, zdaniem orzekającego w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł być traktowany jako podmiot konstytucyjnych praw i wolności przynależnych osobom fizycznym, logiczne było zatem, że nie mógł występować w sprawie jako osoba przynależna do ruchu LGBT+. Ze skargi nie wynikało ponadto, aby przedmiotowa rezolucja w jakikolwiek sposób dotyczyła albo wpływała na możliwość lub zakres prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym na koniec swoich rozważań, że powyższe ustalenie nie przesądzało, iż rezolucja dotycząca powstrzymania ideologii "LGBT+" przez wspólnotę samorządową nie mogła naruszać interesu prawnego jakiegokolwiek skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tym miejscu o interesie prawnym wyłącznie skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a nie innych osób, w szczególności osób fizycznych przynależnych do grupy osób LGBT+.
Z podobnych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 grudnia 2020 r., II SA/Kr 950/20 (postanowienie NSA z 22 września 2020 r., III OSK 4685/21). Z kolei w ww. postanowieniu z 22 września 2021 r., III OSK 4685/21, oddalającym skargę na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 grudnia 2020 r., II SA/Ke 950/20, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie wskazywał (co zostało podkreślone w ww. piśmie procesowym z 5 stycznia 2022 r. przez uczestnika Ordo Iuris), że: "Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego", niemniej jednak uczestnik - autor cytowanego pisma procesowego - pominął okoliczność, że zdanie to kończyło się konstatacją: "w konsekwencji czego nie znajdzie zastosowania art. 90 ust. 1 u.s.w. w brzmieniu «Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego». Natomiast zastosowanie w sprawie mógłby znaleźć art. 91 ust. 1 u.s.w., w myśl którego to przepisu art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich".
Innymi słowy, cały przytoczony w punkcie 13 ww. pisma procesowego z 5 stycznia 2022 r. fragment uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był "istotnym przełomem" (jak to wskazano w przywołanym piśmie), ale elementem argumentacji prawnej dotyczącej podstaw prawnych zaskarżenia uchwały sejmiku województwa.
Podobnie, nie były adekwatne do rozpoznawanej sprawy obszerne cytaty z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17 akceptujące możliwość podejmowania przez organy gminy różnorodnych deklaracji o charakterze niewładczym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zarzutów skargi nie była bowiem sama możliwość podejmowania uchwał o charakterze deklaracji władczych, ale wyjście w tej uchwale poza zakres kompetencji organów powiatu, a także dyskryminacyjny charakter poszczególnych zapisów (o czym Sąd szczegółowiej przedstawi swoje uwagi poniżej).
Reasumując, z tych to przyczyn orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego. Szersze uzasadnianie tego poglądu nie ma znaczenia wobec związania orzekającego Sądu stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie ww. art. 190 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów RPO, Sąd przede wszystkim podziela poglądy wyrażone przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach, w których zapadły wyroki stwierdzające nieważność uchwał organów samorządu terytorialnego tj. wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 lipca 2020 r., III SA/Gl 15/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 42/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, III SA/Lu 7/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 września 2020 r., II SA/Ke 382/20.
Sąd dostrzega przy tym, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Tarnowskiego z dnia 29 sierpnia 2018 r. Okoliczność ta nie zmienia jednak poglądu orzekającego Sądu, że Rada Powiatu działała z przekroczeniem kompetencji, o czym świadczą poniższe uwagi.
Wskazany przepis Statutu Powiatu tarnowskiego stanowi, że rada powiatu w formie uchwał wyraża opinie i zajmuje stanowisko w sprawach związanych z realizacją kompetencji stanowiących i kontrolnych. Już z tego samego faktu wynika, że rada powiatu nie miała w ogóle kompetencji do określania generalnych zasad "wstępu do szkół" w powiecie tarnowskim. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Natomiast zadaniem powiatów zgodnie z art. 8 ust. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) jest zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6. Z tych to powodów powiat tarnowski jest organem prowadzącym dla około dziesięciu placówek edukacyjnych o charakterze placówek ponadpodstawowych. Nie mógł więc określać generalnie zasad wstępu do szkół w całym powiecie.
Sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie różnicują rodzaju szkół, których miała dotyczyć uchwała, co powoduje, że zdaniem Sądu, zapisy uchwały wykroczyły poza zakres kompetencji powiatu. Co więcej, już na etapie dyskusji nad podejmowaną uchwałą radni zwracali uwagę na ten aspekt sprawy. Z zapisu protokołu VIII Sesji Rady Powiatu wynika, że jeden z radnych wprost pytał czy: Zarząd posiada dane dotyczące prób wejścia, zaproponowania jakichś programów w szkołach ponadgimnazjalnych, bo rozumie, że dotyczy to szkół prowadzonych przez Powiat Tarnowski, czy są takie próby. Wiadomo, że wszystkie misje i wizje szkoły są konsultowane z rodzicami więc w związku z tym rodzice mają duży wpływ przy opiniowaniu programów wychowawczych w szkole, a przepisy, które do tej pory funkcjonują dają rodzicom dość spore możliwości funkcjonowania tych programów, opiniują, czy do szkoły mogą wchodzić takie czy inne osoby. W związku z tym, czy te przepisy, które dzisiaj regulują prawo oświatowe są w jakiś sposób niedoskonałe, a jeśli są to istotnie rezolucja powinna być przyjęta i przekazana Ministrowi Edukacji aby tę ustawę oświatową poprawił. Radny podkreślał, że jest wieloletnim nauczycielem i w szkołach raczej uczą tolerancji. Jeżeli jest odmienność to dotyczy nie tylko dzieci ale również mieszkańców i wszystkich i nie zamierzają ingerować w tą odmienność. Jeżeli takich danych nie ma, a projektodawcy w Rezolucji podają, że pracodawcy są bombardowani, że szkoły są bombardowane, więc pytał czy są takie dane w Starostwie Powiatowym zgodnie z którymi te właśnie grupy wchodzą i próbują narzucać swoją ideologię, bo jeśli nie ma, to treść tej rezolucji chyba nie jest do końca przemyślana. Następnie, radny powiatu przypomniał, że od 2 lat obowiązują w szkołach przepisy, że to rodzice decydują o tym jaka działalność wychowawcza prowadzona jest w szkołach, co jest bardzo ważne. Ponadto radny wskazywał, że "Powiat Tarnowski prowadzi szkoły ponadpodstawowe, czyli tzw. średnie. Przewodnicząca Komisji Oświaty czytała Radzie zagadnienia dotyczące natomiast przede wszystkim szkół podstawowych i przedszkoli, a takich szkół i przedszkoli Powiat Tarnowski nie prowadzi. Jeżeli ma to dotyczyć szkół podstawowych to dotyczy jedynie dzieci niepełnosprawnych w Jadownikach Mokrych".
Powyższa dyskusja w ocenie Sądu świadczy o tym, że radni powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę mieli świadomość, że wykroczyli poza zakres swoich kompetencji określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 8 ust. 16 oraz art. 86 ust. 2 Prawa oświatowego.
Słuszne bowiem były uwagi podnoszone na Sesji Rady Powiatu w dniu 30 kwietnia 2019 r., że kompetencje dotyczące "wstępu do szkół" organizacji i stowarzyszeń uzależnione są przede wszystkim od zgody rodziców uczniów. Zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy Prawa oświatowego podjęcie działalności w szkole lub placówce przez stowarzyszenie lub inną organizację, o których mowa w ust. 1, wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły lub placówki, wyrażonej po uprzednim uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły lub placówki i rady rodziców. Powyższe przepisy potwierdzają, że Rada Powiatu Tarnowskiego w sposób sprzeczny z prawem wkroczyła w kompetencje dyrektora szkoły i rady rodziców wykluczając, a priori organizacje, które mogłyby pomagać uczniom i uczennicom LGBT (taka właśnie deklaracja została zawarta w programie "Latarnik", do którego bezpośrednio odnosiła się zaskarżona uchwała).
Z ogólnodostępnych informacji zawartych na stronie internetowej (https://mnw.org.pl/program_samorzadowy_dla_lgbt/ ) Stowarzyszenia Miłość Nie Wyklucza wynika, że celem programu "Latarnik" miało być "doprowadzenie do tego, aby w każdej warszawskiej szkole była przynajmniej jedna osoba (nauczyciel, nauczycielka, szkolna pedagożka czy psycholog), przygotowana do zapobiegania i reagowania na przemoc wobec uczniów i uczennic LGBT+ oraz współpracy z kadrą pedagogiczną i nauczycielską (dostarczając wiedzę, interweniując w sytuacjach kryzysowych). W ocenie Sądu nie była to więc akcja służąca promowaniu zachowań homoseksualnych, ale wspierająca kadrę nauczycielską w rozwiązywaniu problemów przemocowych pomiędzy uczniami.
Co więcej, przewodniczący Rady nie dopuścił do głosu na sesji przedstawicielki ogólnopolskiego, istniejącego od 2018 r., Stowarzyszenia "My, rodzice - stowarzyszenie matek, ojców i sojuszników osób LGBTQIA" (dalej: Stowarzyszenia "My rodzice"). Należałoby więc w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) uczestniczenie w sesjach rady powiatu nie jest ograniczone wyłącznie do mieszkańców danego powiatu. Powołany przepis stanowi bowiem, że jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Uszczegóławia zapisy ustawy Statut Powiatu Tarnowskiego. Zgodnie z jego zapisami (§ 20 ust. 3 Statutu) Przewodniczący rady może udzielić głosu osobom zaproszonym na sesję rady oraz uczestniczącym w sesji. W ocenie Sądu zasada umożliwiająca uczestniczącym w sesji obywatelom zabranie głosu jest związana z konstytucyjną zasadą jawności działania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 października 2016 r., III SA/Kr 523/16, prawo do uczestnictwa obywatela w posiedzeniach rad gmin (tu: rady powiatu) jest jednym z ważniejszych elementów budowy demokracji lokalnej. Sąd zwraca uwagę, że Statut Powiatu Tarnowskiego zawiera przepisy, które umożliwiają czuwanie nad sprawnym przebiegiem obrad, a zwłaszcza w odniesieniu do wystąpień radnych i innych osób uczestniczących w sesji (§ 21 Statutu). W rozpoznawanej sprawie Przewodniczący Rady uniemożliwił arbitralnie reprezentantce Stowarzyszenia "My rodzice" zabranie głosu w omawianiu projektu uchwały, powołując się na niezgodne z prawem przesłanki tzn., że nie jest mieszkańcem powiatu. W tym kontekście niedopuszczenie do głosu przedstawiciela rodziców sprzeczne jest z deklaracją, że: "Będziemy strzegli prawa do wychowania dzieci zgodnego z przekonaniami rodziców" (pkt 1, zdanie ostatnie zaskarżonej uchwały).
Słusznie przy tym RPO wskazał w skardze na naruszenie przez Radę Powiatu art. 48 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem, rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania. Rada Powiatu wykluczając w zaskarżonej uchwale (a nawet pozbawiając możliwości wystąpienia przedstawicielce stowarzyszenia rodziców) wstępu do szkół osób, które mogłyby służyć pomocą w procesie wychowawczym zgodnie z przekonaniami części rodziców – naruszyła w stopniu istotnym powyższe zasady.
Dodatkowo należałoby zaznaczyć, że materiały legislacyjne właściwie nie dostarczają informacji, który z radnych był rzeczywistym autorem treści zawartych w zaskarżonej uchwale. Niewątpliwie tekst uchwały jest praktycznie identyczny z tekstami uchwał przyjmowanych przez organy gmin, powiatów czy też sejmików wojewódzkich, co sugeruje, że radni powiatu tarnowskiego nie byli pierwotnymi autorami przyjętej uchwały (przykładowo identyczny tekst został przyjęty przez Radę Powiatu w Świdniku 26 marca 2019 r. – najprawdopodobniej była to chronologicznie pierwsza tego typu uchwała).
Niezależnie od powyższych uwag, Sąd zauważa, że zarzuty skargi dotyczą nie tylko wykroczenia przez Radę Powiatu poza zakres kompetencji, ale przede wszystkim dyskryminującego charakteru podjętej uchwały. Na ten aspekt sprawy zwracał również uwagę jeden z radnych na etapie dyskusji nad projektem, wskazując, że wbrew zapewnieniom projektodawców że jest to już ingerencja w prywatne życie Polek i Polaków. Wskazywał również, ze niewiadome miałyby być kryteria doboru pracowników. Powoływał się na Konstytucję, która gwarantuje wszystkim wolność wyznania, a nawet wolność orientacji seksualnej.
W ocenie Sądu należałoby więc powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, który rozstrzygając wyrokiem z 11 września 2021 r., II SA/Ke 382/20 w przedmiocie skargi na analogiczną uchwałę Gminy Osiek stwierdził, że: zaskarżona uchwała ingeruje w sposób bezprawny w prawa i wolności jednostek, ogranicza prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, prawa do nauki oraz prawa do nauczani, .a także posiada charakter dyskryminujący, poprzez:
a) wykluczenie ze wspólnoty samorządowej oznaczonej ogólnie grupy osób określonej jako LGBT, a ściśle "ideologia LGBT" oraz
b) naruszenie godności, prawa do życia prywatnego i wolności wypowiedzi, ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową.
Zasady równego traktowania i zakaz dyskryminacji zostały określone w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
Z uwagi na szerokie odwoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach do dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w ww. wyroku, zdaniem Sądu, nie ma potrzeby dla jasności wywodu, powtarzać ponownie całości tych wywodów. Istotne jest powtórzenie, że termin LGBT odnosi się do ludzi, a nie do ideologii. Za takim stanowiskiem, jak podkreśla się w analogicznych sprawach, przemawia brak zdefiniowania pojęcia "ideologia LGBT" w zaskarżonych uchwałach (WSA w Kielcach powołał również analogiczne stanowiska wyrażone w wyrokach: WSA w Gliwicach z 14 lipca 2020 r., III SA/Gl 15/20, WSA w Warszawie z 15 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 42/2, WSA w Lublinie z 6 sierpnia 2020 r., III SA/Lu 7/20). W ocenie Sądu słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyroku, że skrót LGBT odnosi się do osób o określonej preferencji seksualnej i identyfikacji płciowej. Poprzedzenie więc tego skrótu słowem "ideologia" oznaczałoby, że wszystkie te osoby mają jedną, wspólną ideologię, czyli system uporządkowanych poglądów, idei, pojęć. Nie ma podstaw do tego, by takie założenie przyjąć, tak jak nie ma podstaw do przyjęcia, że istnieje jedna ideologia właściwa wszystkim osobom heteroseksualnym. To natomiast, co jest dla wspólne dla osób z grona LGBT, to nieheteronormatywne życie seksualne
W tym kontekście Sąd podkreśla, skoro nieheteronormatywna orientacja seksualna nie jest prawem zabroniona i nie ma podstaw, aby przyjmować, że lesbijki, geje, osoby biseksualne czy też transpłciowe nie występują wśród mieszkańców powiatu, to wykluczanie ich ze wspólnoty samorządowej jest przejawem dyskryminacji. Co więcej, należałoby zdaniem Sądu podkreślić, treści dotyczące wiedzy o życiu seksualnym człowieka są elementem publicznego nauczania regulowanego rozporządzeniem ministerialnym tj. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 395 z późn. zm.). Rozporządzenie to nie wymienia nieheteronormatywnych zachowań seksualnych jako nieakceptowalnych, a wskazuje m.in. na konieczność promowania integralnego ujęcia ludzkiej seksualności (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Powyższe oznacza, że nawet w posiadającej akceptację Ministerstwa Edukacji Narodowej podstawie programowej kształcenia ogólnego z przedmiotu "Wychowanie do życia w rodzinie" celem ogólnym kształcenia jest m.in.: "Pozyskanie wiedzy na temat organizmu ludzkiego i zachodzących w nim zmian rozwojowych w okresie prenatalnym i postnatalnym oraz akceptacja własnej płciowości. Przyjęcie integralnej wizji ludzkiej seksualności. Umiejętność obrony własnej intymności i nietykalności seksualnej oraz szacunek dla ciała innej osoby" (https://www.ore.edu.pl/wp-content/uploads/2018/03/podsta3.pdf, str. 10). Nie jest więc tak, jak zdają się rozumować autorzy zaskarżonej uchwały, że w ogóle zabronione byłoby nauczanie o seksualności i płciowości uczniów szkół podstawowych czy ponadpodstawowych.
W ocenie Sądu nie jest więc zrozumiałe, dlaczego uchwała wyklucza inicjatywę pomocy (zasadniczo oferującą pomoc psychologiczną dla uczniów o nieheteronormatywnych skłonnościach) skoro nawet powołana wyżej podstawa programowa dostrzega konieczność przekazywania wiedzy i akceptacji (podkr. Sądu) własnej płciowości wśród uczniów szkoły podstawowej.
Kolejny zapis zaskarżonej uchwały (pkt 3) zwłaszcza w części nawołującej do chronienia nauczycieli i przedsiębiorców przed narzucaniem im nieprofesjonalnych kryteriów działania np. w pracy wychowawczej, przy doborze pracowników czy kontrahentów – w kontekście poprzedzającego zdania: "Nie pozwolimy wywierać administracyjnej presji na rzecz stosowania poprawności politycznej (słusznie zwanej niekiedy po prostu homopropagandą) w wybranych zawodach" wprost sugeruje, zdaniem Sądu, wykluczenia zatrudniania osób o nieheteronormatywnej orientacji seksualnej jako nauczycieli. Taki zapis w sposób jawny wprowadza dyskryminację nauczycieli o odmiennej orientacji seksualnej niż heteronormatywna.
W ocenie Sądu dostrzeżone naruszenia prawa miały charakter istotny. Jak bowiem wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały powołując się na poglądy doktryny do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Podkreślić należy, że przy badaniu zgodności z prawem aktów samorządu terytorialnego nie jest istotna nazwa (uchwała, rezolucja) i intencje jakimi kierują się radni, ale treść aktu i jego skutki – to te elementy rozstrzygają o zgodności lub niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Wobec istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 8 ust. 16 oraz art. 86 ust. 2 Prawa oświatowego oraz 32 i 48 Konstytucji RP, zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku RPO o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, ponieważ uznał, że uzyskanie takiej odpowiedzi nie będzie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, jest dostatecznie wiele podstaw w świetle prawa krajowego do stwierdzenia nieważności uchwały.