III SA/Kr 974/04

III SA/Kr 974/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Krystyna Kutzner
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Wołek
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego J. L. kwotę [...],-zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2004r. znak [...] orzekającej o "umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pomiaru kontrolnego działek A2 i C położonych w obw. [...] m. [...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] miasta [...] na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] 2003r. za Nr [...] zmiany danych ewidencyjnych co do działek nr, nr :A2, D3, A4, B i C. W podstawie prawnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. 2 pkt 8, art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Dnia [...] 2002r. J. L. wystąpił do Urzędu Miasta [...], prowadzącego wówczas operat ewidencji gruntów, o wyjaśnienie różnic co do przebiegu granic w odniesieniu do działek A2 i E, a występujących na mapie ewidencji gruntów po jej modernizacji względem tej mapy sprzed modernizacji i względem map sytuacyjnych wykonanych w latach 1974 –1975. Domagał się także wyjaśnienia różnic "wielkości liczbowej powierzchni" jego działek A2 i C w operatach ewidencji, oraz wskazywał na brak uwidocznienia w ewidencji gruntów dokonanego na podstawie dokumentacji Nr [...] przyjętej do państwowego zasobu, podziału działki A1, na działki A3 i A4
Pismem z dnia [...].2002r. znak [...] "Urząd Miasta [...] poinformował wnioskodawcę o ujawnieniu w operacie ewidencyjnym podziału działki A1 na podstawie dokumentacji sporządzonej za Nr [...] z dnia [...].1975r. oraz o zakwalifikowaniu sprawy w przedmiocie usytuowania granicy pomiędzy działką A2 i C do "pomiaru kontrolnego na koszt organu ewidencyjnego".
W związku z przejęciem prowadzenia operatu ewidencji m. [...] przez Starostę [...], Burmistrz Miasta [...] przekazał sprawę Staroście w zakresie wykonania pomiaru kontrolnego.
Decyzją z dnia [...]2004r. Starosta Powiatowy w [...] z powołaniem na przepisy art. 104 i 105 kpa, art. 7 "d" ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego pomiaru kontrolnego działek Nr C, E, A2 i sąsiednich do nich działek A3 i A4 Uzasadniając swą decyzję organ I instancji odwołał się do dokumentacji zawartej w opracowaniu uprawnionego geodety mgr inż. M. R. przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjno – kartograficznego w dniu [...] . za Nr [...]. Z opracowania tego wynikała niezgodność granic według zmodernizowanej ewidencji względem przebiegu ich na gruncie w odniesieniu do działek C, A2, A3, A4 i B w obrębie [...]. Organ ustalił, że istnieje spór do przebiegu granic między sąsiadami, a pomiar kontrolny jest przeprowadzony wyłącznie w wypadku zgody co do przebiegu granic. W tej sytuacji organ uznał, że prowadzenie pomiaru kontrolnego jest bezprzedmiotowe, a spór podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu rozgraniczeniowym.
W odwołaniu od tej decyzji J. L. domagał się jej uchylenia i "skorygowania postępowania". Podnosił, że istotą sprawy, którą zainicjował nie jest niezgodność granic według stanu posiadania z granicami na aktualnej mapie ewidencyjnej, lecz niezgodność aktualnej mapy ewidencyjnej ze starszymi mapami ewidencyjnymi, będącymi podstawą wpisów do księgi wieczystej. Akcentował odwołujący, że przedmiotem sprawy jest przebieg granic na mapie ewidencyjnej, a nie na gruncie. Podnosił, że dla rozwiązania konfliktu co do przebiegu granic istotne było objęcie pomiarem działki E, której pomiar kontrolny nie objął. Wskazywał także na tzw. ślady graniczne, opisane w odwołaniu, które winny być ujawnione na mapie pomiaru kontrolnego. Do odwołania załączono szereg wycinków prasowych opisujących przebieg zajść przy ul. [...] w [...] na tle konfliktu granicznego, w tym z opisem interwencji policji m. in. względem składającego odwołanie.
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dokonał ustaleń uzupełniających na podstawie przedstawionych akt postępowania administracyjnego. W szczególności opisano okoliczności, w których J. L. wystąpił z wnioskiem z [...] 2002r. do prowadzącego wówczas ewidencję gruntów Urzędu Miasta [...] o wyjaśnienie rozbieżności przebiegu granicy na mapach oraz opisano inne postępowania równolegle inicjowane w trybie skarg i wniosków, w tym do Urzędu Miejskiego o wstrzymanie wykonania zezwolenia na budowę ogrodzenia działki E oraz do NIK o kontrolę jakości map obowiązujących w [...].
Ustalono, iż wydający opinię dla potrzeb Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...], biegły sądowy J. G. w opiniach z dnia [...]1999r. i [...].2000r. stwierdził, że różnice pomiędzy usytuowaniem granicy pomiędzy działką E a (będąca własnością J. L.) działką A2 na mapach względem przebiegu granicy według stanu posiadania, wynikają z błędów pomiarowych powstałych przy sporządzeniu mapy.
Ustalono, że wydanie przez organ I instancji decyzji poprzedziło zlecenie wykonania pomiaru kontrolnego działek ewid. A2 i C jednostce wykonawstwa Geodezyjnego [...]". W dniu [...] 2003r. wykonano na gruncie pomiar kontrolny, w którym udział wzięli J. L. jako właściciel działki A2 i jako współwłaściciel działki C, B. S. – pełnomocnik innego współwłaściciela działki C K. K., oraz M. G. współwłaścicielka przylegającej do działki A2, działki F Z protokołu przyjęcia przebiegu granic wynika, że "ustalone w czasie postępowania granice nie zostały zaakceptowane przez J. L. w związku z czym uzgodniono, że jedyną drogą prowadzącą do rozwiązania zaistniałego problemu jest rozgraniczenie w/w działek. Zainteresowane strony "przychyliły się do takiego rozwiązania, nie podpisały protokołu". Opracowana dokumentacja z tego pomiaru zawierająca m. in. mapę uzupełniającą, zmieniającą treść mapy ewidencji zmodernizowanej m. [...], przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...]
Zdaniem organu odwoławczego przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja z pomiaru kontrolnego, wyżej opisana, wykonana w trybie § 47 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie może w świetle jego § 36 "ust. 5" stanowić podstawy decyzji pozytywnej wprowadzającej zmianę danych ewidencyjnych. Powołano przepisy art. 1 i 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazujące na informacyjną funkcję ewidencji gruntów. Powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślające iż w postępowaniu administracyjnym nie można dochodzić czy też udowadniać tytułów prawnych do nieruchomości. Zdaniem organu stanowisko to obejmuje także sytuacje sporów co do granic i powierzchni działek. Przypomniano, że skarżący żądał zmiany granic i powierzchni działek A2 i C tak by uwzględniły dane z dawnej dokumentacji sporządzonej przed modernizacją operatu.
Organ odwoławczy nie wykluczył, że "skarżący może mieć rację odnośnie twierdzeń dotyczących powierzchni i granic działek", na co wskazuje opinia biegłego sądowego J. G. Jednakże według organu odwoławczego nie są to dane bezspornie oddające stan faktyczny", a zarówno powierzchnia jak i granice działki A2 są sporne i nie mogą ulec skorygowaniu w postępowaniu ewidencyjnym niezależnie od powodów i ewentualnych winnych tego stanu. Sporność granic potwierdzają zajścia na ul. [...].
W tej sytuacji w przekonaniu organu odwoławczego "ewentualne skorygowanie istniejących obecnie danych ewidencyjnych dotyczących zasięgu wykonywania prawa własności czy też współwłasności może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero powstałe w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumenty w świetle § 36 "ust. 5" Rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków mogą stać się podstawą wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków". Z tych względów organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że wobec istniejącego sporu granicznego, w postępowaniu ewidencyjnym nie można w trybie aktualizacji ewidencji dochodzić zmian co do przebiegu granic.
Zarazem organ II instancji, nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zastosowanie miał przepis art. 105 kpa ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Wskazano, że istnieją rozbieżności, co wynika z przebiegu postępowania administracyjnego i z opinii biegłego w postępowaniu sądowym, a zatem istnieje "przedmiot" postępowania. Wskazując na uregulowanie postępowania ewidencyjnego przepisami szczególnymi, organ odwoławczy przyjął, że przy istniejącym sporze co do przebiegu granic prawidłowe było wydanie decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian w zakresie ewidencji, a zatem orzeczenie merytoryczne. Z tych względów swoje rozstrzygnięcie oparł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając w całości zaskarżoną decyzję i odmawiając wprowadzenia zmian w oparciu o opisany operat pomiarowy.
Podkreślono, że w swym odwołaniu J. L. wskazywał na ślady graniczne mające wyznaczać przebieg granic, a więc odwoływał się do czynności właściwych dla trybu postępowania rozgraniczeniowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. L. W skardze i uzupełniającym ją piśmie z dnia [...]2006r. stanowiącym ustosunkowanie się do otrzymanej odpowiedzi na skargę, skarżący precyzował swój wniosek z [...] 2002r. inicjujący postępowanie jako wniosek "o decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w zakresie danych ewidencyjnych po 1945r." bez oparcia o wyroki sądu lub akty notarialne i wnosił o orzeczenie, że zmiany map ewidencyjnych po 1988r. nie mogą powodować skutków prawnych oraz żądał unieważnienia "zmodernizowanej mapy ewidencyjnej [...]" zarzucając, że mapa ewidencyjna tego rejonu została sfałszowana w 1997r.
Nie wskazując naruszonych przepisów prawa, z tak opisanym żądaniem połączył skarżący szereg wniosków adresowanych do Sądu, a w szczególności o:
- skierowanie sprawy do Prokuratury celem ukarania winnych,
- nakazanie starostwu wydania pełnej opinii geodetów wykonujących pomiary kontrolne, wydania mapy katastralnej obejmującej działkę KW [...] (teren wydzielony na drogę) i działki sąsiednie, wyjaśnienia powodów usunięcia znaków geodezyjnych [...] oraz [...],
- nakazania firmie "[...]" wbicia znaków w grunt, dla zobrazowania jakie zmiany proponuje,
- pouczenia Sądu Rejonowego w [...] o niemożności wprowadzenia zmian granic własności w oparciu o zmiany ewidencji gruntów dokonane bez zgody i wiedzy właścicieli,
- nakazania przez Sąd wyznaczenia północnej granicy działki G (wydzielonej na drogę i wyasfaltowanej) według planu sytuacyjnego z 1945r. oraz nakazanie wyznaczenia pozostałych granic zgodnie z planem sytuacyjnym z 1945r., a granic niewidocznych na tym planie zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej wykonanym w 1988 roku.
Uzasadniając skargę, podnosił skarżący, iż w swym piśmie z dnia [...] 2002r. wnosił o wyjaśnienie dlaczego zmieniono mapę ewidencyjną, wydaną mu w wyrysie w 1988r. w oparciu, o który dokonano wpisów jego działek A2 i C do księgi wieczystej. Podnosił, że północna granica przylegającej do nich działki E na zmodernizowanej mapie przecina jego dom na działce A2. Podnosił także, że do swojej działki A2 miał dostęp oznaczoną jako droga działką G wyasfaltowaną, która na mapie w 1997 znalazła się w granicach działki C nie obarczonej służebnością.
Zdaniem skarżącego zmiany powyższe są bezprawne. Zarzucał, że domagał się wyjaśnienia powodu tych zmian, a pomiar kontrolny ograniczył się do jego działek A2 i C oraz między działką C a działką gminy nr B, lecz nie objęło nim zmiany położenia granic działki E
Podkreślał, że nie żądał zmian w ewidencji, lecz domagał się unieważnienia tych zmian i nie w trybie aktualizacji lecz w trybie poprawienia błędów lub fałszerstw. Domaga się respektowania wpisu, że działka C ma powierzchnię [...] m².
Zdaniem skarżącego tryb postępowania rozgraniczeniowego nie jest konieczny, gdyż posiada stare mapy określające granice własności a nawet pozwalające odtworzyć pozycje usuniętych znaków osnowy geodezyjnej, a w terenie istnieje zgodność starych map ze śladami geodezyjnymi.
Zarzucał, że decyzja organu I instancji była decyzją częściową dotyczącą bezpośrednio pomiaru kontrolnego, a nie kompletną odpowiednią na wniosek z [...] 2002r. i również decyzja organu odwoławczego jest częściowa, a nie otrzymał odpowiedzi na przyczynę dokonania zmian.
Skarżący przyznawał, że zmiany zaproponowane przez firmę "[...]" idą we właściwym kierunku i wnosił o ich wprowadzenie do operatu, ale nie bez jego zgody i wnosił o traktowanie tych zmian jako rozwiązania ostatecznego. Podnosił, że w następstwie zmian w ewidencji, odebrano mu [...] ary powierzchni.
Zdaniem skarżącego, pomiar kontrolny wykazał, że zmodernizowana mapa ewidencyjna ma błędy. W dalszej części pisma uzupełniającego skargę skarżący podniósł szereg zarzutów co do braku fachowej wiedzy geodetów opracowujących mapy, powołując się na swoje zawodowe wykształcenie fizyka, znajomość matematyki i uprzednie nauczanie w technikum geodezyjnym.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu [...] 2006r., za bezsporną uznały strony okoliczność, że działka skarżącego Nr A2 w księdze wieczystej opisana jest wyrysem z mapy ewidencyjnej z 1988r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Sądy Administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przepis art. 1 § 2 ust. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.- rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek ze względów innych niż zarzuty przytoczone na jej poparcie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii z dnia [...] 2004r. Przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 145 i 151 w sposób wyczerpujący określają zakres rozstrzygnięć jaki w wyniku merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jej zgodności z prawem, może podjąć sąd administracyjny. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a uwzględniając skargę decyzję w całości lub w części uchyla, albo stwierdza jej nieważność (w całości lub części) jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, lub stwierdza wydanie takiej decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w następstwie kontroli zaskarżonej decyzji nie jest załatwianie wniosków, adresowanych do Sądu a dotyczących skierowania sprawy do prokuratury, nakazywania organom czy jednostkom wykonawstwa geodezyjnego dokonywania określonych czynności, czy nakazywania ich Sądom powszechnym, względnie pouczania tych sądów. Z tych względów cały katalog wniosków tej treści złożonych w skardze i w uzupełniających ją pismach pozostaje, poza granicami rozpoznania skargi na decyzję.
Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej. Pisma składane przez skarżącego miały charakter wielowątkowy, co niewątpliwie utrudniało organom administracji geodezyjno - kartograficznej ustalenie rzeczywistego i jednoznacznego przedmiotu postępowania ewidencyjnego. Podniesione w skardze i jej pisemnym uzasadnieniu zarzuty, wymagają przybliżenia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1).
Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, Rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy).
Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzenia w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 434) – dalej Rozporządzenie.
Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia ( § 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2 ). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Nie jest więc "aktualizowaniem" ewidencji wprowadzanie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego.
W świetle powyższego od strony formalno-prawnej żądanie "sprostowania" ewidencji gruntów nie ma oparcia prawnego i może być lokowane tylko w żądaniu aktualizacji ewidencji. Wprowadzanie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno – technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6) o którym organ tylko zawiadamia ( § 49 ust. 1), albo w drodze decyzji ( 47 ust. 3 rozporządzenia ). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane na wniosek lub z urzędu ( § 46 ust. 1 ). Jeżeli zatem organ z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie ewentualnego wprowadzenia zmian, a w toku postępowania doszedł do ustaleń, że aktualizacja ewidencji nie wymaga zmian, to takie postępowanie o wprowadzenie zmian umarza decyzją, a nie "oddala" żądanie którego nie zgłaszano.
Przeprowadzenie tzw. pomiaru kontrolnego ma charakter czynności geodezyjno – technicznej, a nie stanowi materii decyzyjnej, t.j. nie zawiera w sobie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej skierowanego do konkretnego adresata i załatwiającego indywidualną sprawę administracyjną.
Podjęta przez Starostę Powiatu [...] decyzja z dnia [...] 2004r. o umorzeniu postępowania "w sprawie pomiaru kontrolnego" była zatem oczywiście nieprawidłowa i naruszała przepis art. 105 kpa, gdyż jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie stało się bezprzedmiotowe, nawet wówczas gdyby wprowadzenie zmian było niedopuszczalne, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia w innym postępowaniu, przed innym organem (np. w postępowaniu rozgraniczeniowym) sporu o zasięg prawa własności. Wówczas bowiem organ winien podjąć decyzję merytoryczną, co uczynił dopiero organ odwoławczy.
Jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie J. L. od decyzji Starosty Powiatu [...] przeoczył, iż czynności organów w sprawie zainicjowała prośba J. L. z dnia [...] 2002r. o udzielenie "wyjaśnienia", na którą organ I instancji zareagował m. in. "wszczęciem postępowania w sprawie pomiaru kontrolnego na koszt organu" (pismem z [...] .2002r. i [...].2002r.). Zarządzenie pomiaru kontrolnego, który jak wyżej wskazano nie stanowi sam przez się materii decyzyjnej nie jest równoznaczne z wszczęciem przez organ ewidencyjny z urzędu lub na wniosek postępowania w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów określonej zmiany. Naruszenie przez Starostę przepisu art. 61 § 1 i 4 kpa miało dalsze implikacje.
Brak formalnego zawiadomienia stron o przedmiocie postępowania podlegającym załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, jak i akcentowanie przez skarżącego w toku postępowania z jednej strony, że istotą sprawy nie jest niezgodność stanu na gruncie z mapą lecz niezgodność mapy ewidencyjnej z mapami stanowiącymi podstawę opisu jego działki A2 w księdze wieczystej, a z drugiej domaganie się pomiaru działki E dla rozwiązania konfliktu co do przebiegu granic, spowodowało, że organ odwoławczy odczytał żądania skarżącego wyłącznie na płaszczyźnie sporu o zasięg prawa własności, podlegającego w istocie rozstrzygnięciu poza postępowaniem ewidencyjnym.
Jest poza sporem w sprawie, że nieruchomość stanowiąca działkę A2 objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność J. L. z K. L. na prawach wspólności ustawowej, oraz że nieruchomość ta opisana jest w księdze wieczystej co do granic i obszaru wyrysem z mapy ewidencyjnej z 1988r., a więc sprzed modernizacji ewidencji gruntów zatwierdzonej obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...]1997r.
Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) oraz § 27 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn.zm,) w dziale I - 0 księgi wieczystej zawarte jest oznaczenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 tej ustawy podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości (t.j. z ewidencji gruntów i budynków). Przepis § 28 powołanego rozporządzenia Min. Spraw. precyzuje, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Powyższe regulacje oznaczają, że artykułowane przez skarżącego zarzuty, mogą mieścić się także w ewentualnym żądaniu zmiany ewidencji gruntów w zakresie mapy ewidencyjnej po jej modernizacji z 1997r. co do przedstawienia na tej mapie - zdaniem skarżącego błędnego - przebiegu granic ewidencyjnych działki A2 (i ew. innych działek), w sposób odbiegający, od danych aktualnie opisujących jego nieruchomość w księdze wieczystej, na podstawie wyrysu z mapy ewidencji sprzed jej modernizacji.
Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. Stanisław Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III, str. 36 wraz z powołanym orzecznictwem) przyjęte jest, że elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3) ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5) statuowanymi ustawą o księgach wieczystych i hipotece, co oznacza, że dane ewidencyjne opisujące nieruchomość nie są niezmienne.
Wprowadzenie nową - zmodernizowaną w 1997r. – ewidencją gruntów zmian w konfiguracji działki A2, daje podstawę do zawiadomienia w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez organ prowadzący ewidencję sądu prowadzącego księgę wieczystą, o niezgodności danych katastru nieruchomości (ewidencji gruntów) z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej. Zawiadomienia takiego - na co wskazuje oświadczenie skarżącego i pełnomocnika organu złożone na rozprawie przed sądem, dotychczas nie dokonano.
Nie można zatem odmówić skarżącemu - w przypadku ewentualnego sprecyzowania w tym kierunku wniosku - interesu prawnego w żądaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie opisu na obowiązującej mapie ewidencyjnej działki A2, przez wyeliminowanie ewentualnych błędów zmodernizowanego operatu (mapy ewidencyjnej).
Na tej płaszczyźnie z uchybieniem przepisom art. 7 i 77 kpa sprawa nie została rozpatrzona, przez dokładne i jednoznaczne ustalenie żądania skarżącego inicjującego wszczęcie postępowania ewidencyjnego i przez wyjaśnienie, czy istnieją i czym są spowodowane różnice w opisie działki A2 na wyrysie z mapy stanowiącej podstawę jej aktualnego opisu w księdze wieczystej z opisem na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej.
Okoliczność, że obowiązuje operat ewidencyjny zmodernizowany w 1997r., nie wyłącza w świetle przepisów § 56 pkt 1 w zw. z § § 45-49 Rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji tego operatu opartej na źródłowych danych ewidencyjnych, w tym na materiałach zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (§ 45 ust. 2 w zw. z § 35 pkt 1). Dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi tylko jeden z rodzajów dokumentacji służącej wykazaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych ( § 36 pkt 1). Podstawę przebiegu ustalenia granic działek ewidencyjnych może stanowić także dokumentacja sporządzona m.in. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (§ 36 pkt 6).
Z tych względów Sąd nie akceptuje stanowiska organu odwoławczego, że wyłącznie dokumentacja sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym (z mylnym powołaniem § 36 "ust. 5" a nie "pkt 1"), może stanowić podstawę aktualizacji operatu przez usunięcie ewentualnego błędu w zmodernizowanej mapie.
Nie jest zatem wyłączone dokonanie w postępowaniu ewidencyjnym zmiany polegającej na ustaleniu w drodze decyzji, danych opisujących konkretną nieruchomość - działkę ewidencyjną - na mapie ewidencyjnej, jako dokumencie stanowiącym podstawę wydania wyrysu z tej mapy do opisu nieruchomości w księdze wieczystej.
Nadal pozostaje jednak aktualne stanowisko orzecznictwa, że nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym samodzielne rozstrzyganie o takich danych, które wkraczały by w sferę rozstrzygania o zasięgu prawa własności.
W tym drugim przedmiocie zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem Sądów Administracyjnych, (Por. np. wyrok NSA z 06.11.2001r., II SA 2099- Lex 82005, czy z 07.07.1999r., II SA 119/99- Lex 46215), nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym ustalanie przez organy samodzielnie praw własności do gruntów, czy rozstrzyganie w sprawach sporów o zasięgu prawa własności. Te ostanie spory są przedmiotem postępowań o rozgraniczenie lub innych spraw przed sądami powszechnymi, w których przedmiotem rozstrzygnięcia jest zasięg prawa własności.
Dopiero zatem sprecyzowanie przez skarżącego ewentualnego żądania i poczynione ustalenia winny stanowić podstawę do oceny, czy ewentualne żądanie mieści się w kategorii aktualizacji ewidencji, polegającej na usunięciu jej błędu stwierdzonego przyjętym do zasobu opracowaniem geodezyjno- kartograficznym, czy też przedmiotem żądania jest istotnie spór o zasięg prawa własności podlegający rozstrzygnięciu w trybie przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o rozgraniczaniu nieruchomości, lub w drodze innego postępowania sądowego (art. 36 ustawy).
Ustalając czy i w jakim zakresie występują różnice w przebiegu granic działki ewid. A2 oznaczonym na mapie stanowiącej podstawę wyrysu z 1988r., a obowiązującą (po modernizacji) mapą ewidencyjną, winny organy przede wszystkim ustalić jakie były kryteria oznaczania granicy przy zakładaniu operatu i jego modernizacji oraz jakie dokumenty geodezyjne stanowiły podstawę założenia ewidencji przed jej modernizacją, a jakie przyjęto dla modernizacji. Dopiero poczynienie w tym zakresie ustaleń powinno stworzyć płaszczyznę faktograficzną do oceny, czy zmodernizowana mapa ewidencyjna obarczona jest błędem w zakresie przebiegu granic działki A2, podlegającym ewentualnemu usunięciu w drodze aktualizacji operatu, czy też brak przesłanek do zmiany zmodernizowanego operatu, a spór wykracza poza kwestię opisu na mapie działki skarżącego, lecz ma charakter sporu o zasięg prawa własności.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego poniesionych wydatków na opłaty sądowe i koszty dojazdu oparto na przepisach art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Wobec treści uchylonych decyzji brak było przesłanek do stosowania art. 152 ustawy.