III SA/Kr 959/25

III SA/Kr 959/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Maria Zawadzka
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
Art. 40 ust. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 189g par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2025 r. nr SKO.Dr/4122/84/2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. G. (dalej: "skarżący") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 maja 2025 r.(nr SKO.Dr/4122/84/2025) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2025 r. (nr PKK.610.1.481.2022.KP), którą ustalono i nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 680 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
1. W dniu 20.10.2022 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę pasa drogowego – ul. O. w K. – działki nr [...] jedn. ewid. N. Ze sporządzonego w wyniku tej kontroli protokołu wynika, że "stwierdzono umieszczenie na terenie zielonym nośnika reklamowego o wymiarach rzutu poziomego 2,56 m x 0,11 m, o całkowitej powierzchni rzutu poziomego wynoszącej 0,28 m kw.". Pomiar wykonano 8-metrową taśmą mierniczą. Protokół zawiera fotografie spornego nośnika, jego usytuowanie na tle bloków i roślinności oraz w pewnej odległości od chodnika, w pobliżu wzniesienia. Nadto protokół zawiera rysunek nośnika reklamowego z naniesieniem wymiarów.
Ponowne kontrole wskazanej wyżej lokalizacji odbyły się w dniach: 27.10. 7.11, 14.11., 17.11., 23.11., 6.12, 12.12., 15.12., 20.12.2022r., a także 3.01., 9.01 oraz 19.01.2023 r. Każdorazowo organ stwierdzał występowanie przedmiotowego nośnika reklamowego na wskazanej wyżej działce.
W aktach znajduje się: mapa z Państwowego Zasobu Geodezyjnego, mapa wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, mapa ewidencyjna oraz zasadnicza z zaznaczoną lokalizacją przedmiotowego nośnika oraz odręcznie wyznaczoną na tych dokumentach kolorem czerwonym, granicą pasa drogowego.
W toku postępowania organ pozyskał umowę najmu z 6.01.2016 r. zawartą między skarżącym, a S. sp. z o.o. (reklama tej spółki znajduje się na historycznym zdjęciu obrazującym sporny nośnik – k. 12 a.a.).
W aktach znajduje się także wydruk z CEiDIG, z którego wynika, że z dniem 1.03.2022 r. działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego została wykreślona z tej ewidencji.
2. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 27.02.2025 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną 3 680 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ powołał zebrane materiały geodezyjne (mapy) wskazując, że mapa wygenerowana z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Akcentował, że dołączone do akt mapy: ewidencyjna i zasadnicza, prezentują szczegółową lokalizację nośnika reklamowego na terenie zielonym wraz z określeniem granicy pasa drogowego ul. O. w K., a także informację opisowo-graficzną z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, która – w ocenie organu – potwierdza umieszczenie nośnika w przedmiotowej lokalizacji. Organ wskazał, że z wydruku z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej wynika, że sporny nośnik był zlokalizowany na dz. nr [...] obr. [...] N. w K., a działka ta została zajęta pod pas drogowy wskazanej ulicy. Organ przyjął, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest skarżący, a okoliczność tę ustalono w oparciu o umowę najmu powierzchni reklamowej (por. wyżej punkt 1 uzasadnienia) podając, że na przedmiotowym nośniku eksponowano treści reklamowe odnoszące się do strony tej umowy (S. sp. z o.o.).
Następnie organ przytoczył definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz przepisy dotyczące uzyskania zezwoleń zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy), jak też konsekwencje braku dysponowania takim zezwoleniem (art. 40 ust. 12 ustawy). Wskazał, że ustalana w tej sprawie opłata (kara) stanowi iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość tej ostatniej stawki określa stosowna uchwała Rady Miasta Krakowa. Organ wskazał, że skarżący zajmował pas drogowy przez 92 dni. Dalej przedstawił rozważania dotyczące możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. i nie dostrzegł możliwości skorzystania z odstąpienia od nałożenia kary względem skarżącego. Podał w tym względzie, że: "eksponowanie treści reklamowych na terenie zielonym nie wyklucza możliwości uznania naruszenia prawa za znikome". Wskazał, że skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, a warunek znikomej wagi naruszenia nie został spełniony. Zwrócono uwagę na czerpanie przez skarżącego korzyści finansowych z umieszczenia przedmiotowego urządzenia i celowość (intencjonalność) tego działania. Organ podkreślał, że samo zlokalizowanie urządzenia nastąpiło w atrakcyjnym miejscu, widocznym dla kierujących pojazdami. Wskazał też, iż takie umieszczenie tego urządzenia może wpływać na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego poprzez przyciąganie uwagi, podczas gdy kierujący oraz pozostali uczestnicy ruchu powinni bacznie obserwować innych jego uczestników. W ocenie organu, nie można też mówić o znikomej wadze naruszenia.
Końcowo organ przedstawił sposób wyliczenia kary wskazując w tym względzie na następujące równanie: 92 dni naruszenia x 1,0 m2 zajętej powierzchni x 4 zł stawki opłaty, daje liczbę 368 zł, która stanowi wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, zaś dziesięciokrotność tej kwoty, stanowi w myśl ustawy, wysokość nakładanej kary pieniężnej.
3. W odwołaniu skarżący podniósł, że działka nr [...] została wywłaszczona około 50 lat temu decyzją Prezydenta Miasta Krakowa. W 1994 r. wystąpił on od Urzędu Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Decyzją z 21.03.1995 r. działka ta została zwrócona. Następnie, z jednej działki powstały trzy, a nawet, z tak zwanym pasem drogowym, cztery działki. Odwołujący się wskazał, że na tej działce, obok drogi znajdowała się reklama, która została wybudowana przez osobę, której skarżący nie widział od około 10 lat. Po otrzymaniu pisma z ZDMK, skarżący – który jest w podeszłym wieku – znalazł osobę, która usunęła tę reklamę, jednak pozostała druga reklama, której nie był właścicielem, o czym informował organ I instancji, a pracownik tego organu, w rozmowie telefonicznej poradził mu usunięcie reklamy. Na zakończenie skarżący podniósł, iż ma 87 lat i trudności w poruszaniu, co powoduje, iż był zmuszony wynająć osobę do usunięcia reklamy.
4. SKO w Krakowie decyzją z 9.05.2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że przedmiotowy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. (w części zieleni). Świadczą o tym następujące dokumenty zalegające w aktach sprawy: mapa z Państwowego Zasobu Geodezyjnego, mapy wygenerowana z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogowej, mapa ewidencyjna oraz mapa zasadnicza z zaznaczoną lokalizacją przedmiotowego nośnika, który posadowiony jest praktycznie w całości na działce drogowej nr [...], należącej do Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie ZDMK w Krakowie. Kolegium zauważyło, iż jedynie niewielki fragment przedmiotowej instalacji znajduje się na działce leżącej poza pasem drogowym (w części obejmującej jeden ze słupków na których trzyma się konstrukcja). Natomiast dokumenty przedłożone przez skarżącego przy odwołaniu dotyczą innych - sąsiednich nieruchomości, co wynika z powołanych powyżej map znajdujących się w aktach. Tym samym Kolegium nie przychyliło się do zarzutów odwołania.
SKO zwróciło uwagę, że wysokości stawek za poszczególne urządzenia znajdujące się w pasie drogowym wynika z Uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa 5.12.2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała ta obowiązywała w dacie zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy.
Zdaniem Kolegium Odwoławczego, w sprawie udowodniono umieszczenie w pasie drogowym w dniach od 20.10.2022 r. do 19.01.2025 r. (prawidłowo 2023 r. – przyp. Sądu) instalacji w postaci nośnika reklamowego służącego eksponowaniu treści reklamowych. Z uwagi na to, iż nośnik ten nie zawierał jakiejkolwiek reklamy, a stanowił pustą tablicę z napisem "wynajmę", przyjęto za zasadne zastosowanie stawki 4 zł, a wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 5 Uchwały, odnoszącego się do "innych urządzeń lub obiektów niewymienionych w pozostałych punktach ustępu 1". Wobec tego, kara za zajęcie przez opisaną powyżej instalację pasa drogowego wynosi: 3 680 zł, tj.: (92 dni x 1 m2 x 4 zł) x 10.
Kolegium Odwoławcze zajmując stanowisko w kwestii własności przedmiotowej tablicy podało, iż organ I instancji ustalił, że tablica reklamowa (nośnik) jest własnością skarżącego. Ustalenie to wynika z zalegającej w aktach sprawy umowy najmu tejże tablicy zawartej pomiędzy skarżącym (prowadzącym wówczas jednoosobową działalność gospodarczą), a S. sp. z o.o. Z dokumentacji pozyskanej przez organ I instancji wynika, iż na tablicy tej widniała reklama właśnie wskazanej spółki. Obecnie tablica nie spełnia funkcji reklamowych. Kolegium nie przychyliło się do zarzutów odwołania w zakresie nienależytego ustalenia kwestii związanych z własnością przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, że to skarżący był odpowiedzialny za jego umieszczeniem. SKO wskazało, że nośnik ten został przez skarżącego usunięty po dniu 25.01.2023r.
Odnośnie braku możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. organ odwoławczy wskazał – nawiązując do par. 2 tego przepisu – że funkcją administracyjnej kary pieniężnej jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Innymi słowy, poprzestanie na pouczeniu i odstąpienie od wymierzenia kary nie spowoduje osiągnięcia celów administracyjnej kary pieniężnej ale przyczyni się do osiągnięcia skutku odwrotnego do zamierzonego - bezkarność sprawcy deliktu nie wpłynie na niego wychowawczo, ale demoralizująco - w tym znaczeniu, że odstąpienie od nałożenia kary będzie stanowić zachętę do podobnych naruszeń w przyszłości lub przynajmniej czynnik temu sprzyjający. Dodało SKO, iż powyższe uwagi mają tym większe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, że zajęcia pasa drogowego dokonał podmiot prowadzący wówczas działalność gospodarczą. Jest zatem oczywiste, iż w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalnie wykonujący działalność gospodarczą.
5. W skardze na opisaną decyzję skarżący podał, że sporna reklama znajdowała się na działce jeszcze przez jej odzyskaniem przez skarżącego w trybie zwrotu wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Wskazał, iż uzyskał w organie I instancji informację, że najlepiej będzie, jak tę reklamę usunie, co też uczynił i przeniósł ją na swoją działkę. Następnie, elementy tej reklamy zostały przez kogoś zabrane.
6. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
7. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, iż naruszają one w prawo w stopniu nakazującym pozbawienie ich mocy wiążącej.
8. Jak stanowi będący podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 889; dalej "ustawa") za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, wymierza on drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wedle ustępu 4 cytowanego przepisu, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 (tj. zajęcia pasa w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót, umieszczenia liniowych urządzeń obcych, jak też umieszczenia urządzeń obcych innych niż liniowe oraz reklam) - ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wg ust. 6 - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
W świetle przywołanej regulacji nie budzi wątpliwości, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzednio uzyskanego zezwolenia. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi przy tym zostać poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone właśnie w tym pasie. Sama definicja pasa drogowego zawarta jest w art. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei wg art. 4 pkt 2 ustawy "droga", to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia - muszą być precyzyjne i pewne, w tym oparte na wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia (por. wyrok NSA z 24.10.2024 r., II GSK 199/21). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych (por. wyroki NSA z 11.05.2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; z 12.05.2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA 6.06.2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21 – wszystkie przywołane za wyrokiem NSA z 20.02.2025 r., II GSK 1626/2). W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Jak trafnie wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z 24.10.2024 r. (sygn. akt II GSK 199/21), dane takie nie są oczywiście jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędne do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.
9. Analiza akt kontrolowanej sprawy nie dostarcza podstaw do wniosku, że ustalenie organu o usytuowaniu w pasie drogi publicznej spornej konstrukcji umożliwiającej umieszczenie na niej treści reklamowych - poczynione zostało z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać należy, iż w sprawie zgromadzono materiał dowodowy obejmujący: informację opisowo-graficzną z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów – w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] stanowiącej ul. O. w K. (k. 11), jak też mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, na której wykreślono granicę pasa drogowego mającą przebiegać w otoczeniu lokalizacji spornej konstrukcji (k. 1), wypis z rejestru gruntów (k. 11v) wraz z mapą zasadniczą (k. 21, k. 23) i ewidencyjną (k. 22). Z zawartych w zaskarżonych decyzjach wypowiedzi organów wynikało przy tym, iż pozyskany do akt wydruk mapy z systemu EDIOM stanowi "cyfrowe odzwierciedlenie książki drogi". Dostrzec jednak trzeba, że materiałów pozwalających na zweryfikowanie tego stanowiska (a więc materiałów składających się na książkę drogi i prezentujących treść tego dokumentu w odniesieniu do ocenianego fragmentu drogi), brak w aktach sprawy. Zauważyć też należy, iż przyjmowana przez organ granica pasa drogowego (zaznaczona na czerwono na mapach znajdujących się na k. 1 i k. 23) pokrywa się z granicą działki drogowej nr [...]. Zastrzec przy tym trzeba, że nie zawsze jest tak, że granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy) muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 20.02.2025 r. (sygn. akt II GSK 1626/21) "nie znajduje uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi, szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu." Przytoczony pogląd ma o tyle istotne znaczenie dla tej sprawy, gdy uwzględni się wynikające z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach uwarunkowania przestrzenne miejsca lokalizacji spornej konstrukcji reklamowej (k. 3-10, k. 16, 17). Z fotografii tych wynika bowiem, że konstrukcja ta znajdowała się na terenie zielonym, w pobliżu wzniesienia, w dość sporym oddaleniu od chodnika przylegającego do jezdni (ul. O.). Analiza tych zdjęć nie dostarcza więc podstaw do wniosku, iż ten zielony teren (na którym znajdowała się sporna konstrukcja) pozostaje w ogóle w jakimkolwiek związku techniczno-użytkowym z drogą, której definicja zawarta jest w cytowanym wyżej art. 4 pkt 2 ustawy. Choć na gruncie poglądów wypowiadanych przez sądy administracyjne w ramach spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przyjmuje się, że częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (por. wyrok NSA z 15.12.2022 r., sygn. akt I OSK 2420/19), to jednak, w kontrolowanej sprawie, brak podstaw do przyjęcia przywołanych cech terenu zielonego, które uprawniałyby do zaliczenia go do pasa drogowego. Wobec istotnego oddalenia tego terenu od drogi, nie sposób było dostrzec jego związku z tą budowlą (drogą), zaś zaniechanie organu włączenia do akt miarodajnego dokumentu (książki drogi) dodatkowo wykluczało kategoryczne przyjęcie, iż sporny teren zielony został jednak zaliczony do pasa drogowego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ustalenie organów administracji w analizowanym względzie, nie zostało poczynione w sposób niebudzący wątpliwości, co było jest istotne z perspektywy stanowisk wskazanych w punkcie 8. uzasadnienia.
W nawiązaniu do wywiedzionego wyżej wniosku stwierdzić trzeba, że nawet zakładając, iż pas drogowy ul. O. w K. przebiega w sposób uwidoczniony na zgromadzonych w postępowaniu mapach (k. 1, k. 24) i obejmuje także, znacznie oddalony od chodnika i ulicy - teren zielony, to podkreślić należy, iż z akt nie wynika to, w oparciu o jakie czynności i ustalenia organy przyjęły przebieg granicy tego pasa w terenie. Analiza akt sprawy nie pozwalała bowiem zweryfikować poprawności ustalenia, że sporna konstrukcja reklamowa znajduje się w pasie drogowym, skoro czynność ustalenia przebiegu w terenie granicy tego pasa (działek nr [...] i [...]) nie została w ogóle udokumentowana. Akta sprawy nie wskazują więc w sposób jasny i kategoryczny tego, że konstrukcja reklamowa, w przeważającej części, umieszczona była właśnie na działce wskazanej w zaskarżonej decyzji, jako działka drogowa. Skoro zaś akta sprawy nie zawierają utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie czynności obejmującej wyznaczenie biegu granicy pasa drogowego w terenie, to w konsekwencji nie sposób też było podzielić stanowiska organów administracji, iż pas drogowy w ogóle został zajęty przez ocenianą konstrukcję reklamową, co bezpośrednio przekłada się na negatywną ocenę legalności decyzji wymierzającej karę za zajęcie tego pasa.
Reasumując, postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób poprawny, czym naruszono art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji mają charakter dowolny. O dowolności zaś oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Przedstawione rozważania wskazują, iż taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie.
10.1. Krytycznej oceny wymagają także przyjęte w zaskarżonej decyzji rozważania odnośnie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Dostrzec należy, że organ odwoławczy przywołał w tym względzie art. 189f par. 1-3 k.p.a oraz zaprezentował rozumienie (wykładnię) tych przepisów, a następnie wskazał, że "przesłanki z art. 189f par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie zostały spełnione", zaś w kwestii par. 2 tego przepisu powołał się na "wzbudzenie u skarżącego wewnętrznego przekonania o konieczności respektowania obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przeciwdziałania naruszeniom w przyszłości". Oceniając powyższe stwierdzić trzeba, że SKO w Krakowie w ogóle nie przeprowadziło analizy i oceny kwestii odstąpienia od nałożenia kary z perspektywy przesłanek z art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem uwarunkowań ocenianego przypadku, co świadczy o braku poprawnej oceny tej kwestii, przekładającej się na doniosłość wpływu tego zaniechania na wynik sprawy.
10.2. Jak stanowi art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, bo w takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969). Za nieistotne naruszenia prawa – uznaje się natomiast w szczególności takie naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga zatem ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym to, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J.G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. uwaga 4 do art. 189f, Lex, por. też wyrok NSA z 6.06.2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21).
W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 22.09.2022 r., sygn. akt III SA/Gd 6/22).
W stanie tej sprawy nie ulegało wątpliwości, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy sporna konstrukcja reklamowa została usunięta z działki, co nastąpiło na zlecenie skarżącego. Zatem spełniona była jedna z przesłanek z art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. Do oceny pozostawało więc to, czy waga naruszenia prawa w tej sprawie mogła zostać uznana za znikomą. W tym aspekcie przeprowadzić należało – sygnalizowany wyżej test proporcjonalności, przy uwzględnieniu ogółu uwarunkowań tej sprawy, tj. uwarunkowań przedmiotowych (skala naruszeń, skutki tych naruszeń – wynikającej np. z sygnalizowanej wyżej specyfiki miejsca położenia spornej konstrukcji, znacznie oddalonej od samej drogi) oraz podmiotowym (np. czy skarżący dopuścił się czynu zawinionego, a jeżeli tak, to z jaką formą winy mamy do czynienia). W tym ostatnio wskazanym aspekcie, nie bez znaczenia pozostawało uwzględnienie tego, że część spornej konstrukcji, wg organów administracji, posadowiona była jednak na działce stanowiącej własność skarżącego. Taki stan z kolei mógł naprowadzać na wniosek, że przypisany skarżącemu delikt, to usprawiedliwiony wynik braku wiedzy o precyzyjnym przebiegu granic działek w terenie. Wniosek ten jawić się może jako słuszny, jeśli uwzględni się fakt, iż działki objęte ocenami w tej sprawie ulegały przekształceniom z uwagi na zwrot skarżącemu (w 1995 r. – k. 38 a.a.) części uprzednio wywłaszczonej, większej parceli. Oceniając tę kwestię uwzględnić należało, że sam organ administracji przez wiele lat (umowa najmu powierzchni reklamowej wskazana w punkcie 1 uzasadnienia została zawarta przez skarżącego w styczniu 2016 r.) tolerował stan zajęcia przedmiotowej działki (mającej być pasem drogowym) i nie wdrażał żadnych czynności i postępowań celem zwalczenia tego stanu. To zaś mógłby wskazywać, iż organ przez lata, albo w ogóle nie postrzegał tego terenu jako pasa drogowego przyjmując, że jest to działka prywatna (zwrócona skarżącemu w trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości), albo - w istnieniu tej konstrukcji w pasie drogowym nie dostrzegał żadnych realnych zagrożeń dla wartości, których zabezpieczeniu ma służyć regulacja z art. 40 ust. 12 ustawy. Wnikliwych rozważań i ocen w sygnalizowanym wyżej aspekcie, nie przeprowadziły orzekające organy administracji, co wskazuje na naruszenie art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Stanowisko natomiast organu I instancji o możliwym rozpraszaniu kierowców przez obiekt będący przedmiotem postępowania, nie uwzględniało faktu, że oceniana konstrukcja nie prezentowała żadnych treści reklamowych, a nadto – jak wynika z fotografii – położona była w dość sporej odległości od jezdni. Te okoliczności poddają w wątpliwość tezę organu o "realnym wpływie przedmiotowego nośnika reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym".
11.1. Mając powyższe na uwadze Sąd uchyli obie kontrolowane decyzje. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935) w zw. z art. 135 tej ustawy.
11.2. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze zaprezentowane oceny. Nieodzowne będzie kategoryczne ustalenie, czy sporna konstrukcja reklamowa została usytuowana w pasie drogowym. W tym celu konieczne będzie ustalenie, w oparciu o miarodajne dokumenty, przebiegu (w terenie) granicy (zasięgu) pasa drogowego i ustalenie, czy miejsce usytuowania spornej reklamy - leżało w obszarze tego pasa. Konieczne będzie należyte udokumentowanie tych ustaleń. W razie pozytywnego zweryfikowania przesłanek nałożenia kary, organy wnikliwie rozważą, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 189f k.p.a.