III SA/Kr 954/22

III SA/Kr 954/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
Art. 24 f ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXV/441/21 Rady Miejskiej w N. z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie: odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N. – M. C. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II.zasądza od Gminy N. na rzecz Wojewody Małopolskiego koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych.
Uzasadnienie
Rada Miejska w N., działając na podstawie oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 15 lipca 2020 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) i art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity|: Dz. U. z 2025 r. poz. 365) podjęła 15 lipca 2021 r. uchwałę nr XXXV/441/21 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady Miejskiej w N. – M. C.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
a) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że działanie radnego nie wypełnia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a co za tym idzie stanowi naruszenie zakazu określonego w tym przepisie, co spowodowało podjęcie przez Radę Miejską w N. uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu ww. radnego;
b) art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Rada była obowiązana do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego wobec ustalenia, że radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ww. ustawy.
Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z przeprowadzonym postępowaniem nadzorczym w sprawie prawidłowości sprawowania mandatu radnego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. – M. C. W wyniku tego postępowania ustalono, że ww. radny pełniąc od 1989 r. funkcję Prezesa S. w N., będącej właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot umów najmu oraz dzierżawy zawartych z Gminą N., z tytułu których reprezentowana przez radnego S. otrzymywała środki finansowe z budżetu gminy - narusza ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na niezaprzestanie prowadzenia ww. działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania oraz łamanie zakazu polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności.
Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym – S. w N. zarejestrowana była w Krajowym Rejestrze Przedsiębiorców pod numerem [...]. Z rejestru wynikało, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej S. był wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Na podstawie zgromadzanych dokumentów ustalono nadto, że pomiędzy Gminą N., a S. w N. zostały zawarte umowy: najmu z 30 stycznia 2003 r. zawarta na czas nieokreślony, najmu z 25 marca 2015 r. - zawarta do 31 marca 2020 r., dzierżawy z 29 marca 2018 r. - zawarta na 10 lat do 2028 r., najmu z 1 stycznia 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., najmu z 1 stycznia 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r.
Radny złożył ślubowanie na pierwszej sesji Rady Miejskiej w N. - 21 listopada 2018 r. Ramy czasowe zawieranych umów w odniesieniu do objętego przez niego mandatu radnego w kadencji 2018-2023 uzasadniały w ocenie Wojewody, przyjęcie, że zachodziły przesłanki do wygaszenia mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24 f ust.1a o samorządzie gminnym oraz łamanie zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust.1 o samorządzie gminnym polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności.
Wojewoda podkreślił, że radny nie może nie tylko prowadzić wcześniej rozpoczętej działalności gospodarczej, ale również nie może uruchomić nowej od dnia złożenia ślubowania pod rygorem wygaszenia mandatu. Zakazem jest objęte prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Norma wynikająca z art. 24 f ust.1 o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" lub do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystywanie mienia". Korzystanie przez zarządzany przez radnego podmiot z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegało na tym, że otrzymywał zapłatę za oddanie Gminie, posiadanych nieruchomości lub lokali do używania. Obciążenie mienia gminy wynikało z zawartych umów, w ramach bowiem tych stosunków cywilnoprawnych, gmina obciążyła się długiem wobec S.
W oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pismem z 17 czerwca 2021 r. wezwał Radę Miejską w N. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W dniu 16 lipca 2021 r. Rada przedłożyła Wojewodzie zaskarżoną uchwałę nr XXXV/441/21. Wobec bezskuteczności wezwania i braku podjęcia przez Radę Miejską w N. Wojewoda wydał 4 sierpnia 2021 r. zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego.
Na skutek skargi radnego oraz Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 lutego 2022 r. III SA/Kr 1330/21 uchylił powyższe zarządzenie zastępcze wskazując, że podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego powoduje powstanie po stronie organu nadzoru obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bądź zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. gdyż pozostawanie w obrocie prawnym uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego stanowi przeszkodę do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego.
Zgodnie zatem z poglądem wyrażonym w ww. wyroku koniecznym stało się zaskarżenie tego aktu do Sądu celem wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Zdaniem organu, wątpliwym jest by zatrudnienie radnego w osobie prawnej (s.) mieściło się w zakresie znaczeniowym ustawowego pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej". Nie może bowiem osoba prawna, będąca przedsiębiorcą mieć jeszcze kogoś innego, "prowadzącego" przez zatrudnienie w niej "działalność gospodarczą". Ponadto, gdyby do określenia "wspólnie z innymi osobami" włączyć aktywność w ramach osoby prawnej, to zbędny stałby się przepis art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie wymienione w nim formy aktywności mieściłyby się bowiem w dyspozycji art. 24f ust. 1. Z tego też powodu powszechną akceptuję zyskał pogląd, że nie narusza powyższych zakazów radny będący równocześnie członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej mimo, że ta użytkuje obiekty na gruncie będącym własnością gminy. Określenie "wspólnie z innymi osobami" w istocie nie wiadomo co oznacza, albowiem jest ono całkowicie odległe od terminologii prawa gospodarczego. Bez wzbudzania zasadniczych wątpliwości mogłoby pasować tylko do spółki cywilnej jako, że jej wspólnicy prowadzą każdy własną działalność, a czynią to wspólnie. Wszystkie inne wykładnie są już jedynie niepewnymi domysłami i tym samym nie mogą stanowić podstawy zakazów aktywności gospodarczej czy zawodowej. Regułą jest swoboda działalności gospodarczej czy zawodowej, a jej ograniczenia – wyjątkami. Ratio legis przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym polega na niedopuszczaniu do konfliktu interesów lub do uzależnienia radnego od organu wykonawczego gminy. Jeżeli zatem takiego zagrożenia nie ma, rygorystyczne i rozszerzające stosowanie przepisu służyłoby już tylko opresji dla samej opresji.
Postanowieniem z 27 września 2022 r., III SA/Kr 954/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wniesienie przez Wojewodę Małopolskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 lutego 2022 r. III SA/Kr 1330/21 uchylającego zarządzenie Wojewody Małopolskiego w przedmiocie wygaśnięcie mandatu ww. radego.
Wyrokiem z 23 maja 2023 r., III OSK 1668/22 Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że warunkiem wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda, otrzymawszy także uchwałę o takiej treści, tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu, ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego.
Ponadto, pod pojęciem: "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1, a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek.
Sąd I instancji ten skupiając się na kwestii dopuszczalności wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, całkowicie pominął okoliczności ewentualnego naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.
W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 października 2023 r., III SA/Kr 1302/23 oddalił skargi radnego i gminy, przyjmując, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wprowadza zakaz. łączenia funkcji radnego gminy z zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., III OSK 1153/24 oddalił skargi kasacyjne radnego i gminy.
Następnie, postanowieniem z 30 maja 2025 r. III SA/Kr 954/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowoadministracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna ponieważ radny M. C. naruszył zakaz łączenia funkcji radnego gminy z zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy tj. zakaz, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.
W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy odmówiła zastosowania art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, który to przepis stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
W skardze organ nadzoru wskazywał na art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego tj. wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem był art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Z ustaleń faktycznych wynikało, że radny M. C. będąc jednocześnie prezesem S. zawierał w imieniu zarządzanej s. umowy najmu z Gminą N. Ocenie, w świetle ww. art. 24 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, podlegało czy tego typu umowy mogły być kwalifikowane jako zarządzanie podmiotem prowadzącym działalność z wykorzystaniem mienia gminnego.
Naruszenie przez radnego M. C. zakazu wynikającego z ww. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 23 stycznia 2025 r., III OSK 1153/24. W uzasadnieniu sąd administracyjny II instancji wskazał, że użyte w treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie mienia komunalnego należy rozumieć szeroko, jako aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym jeśli środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki. Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.
Wydany w sprawie wyrok, zdaniem Sądu, jest wiążący i w tej sprawie na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Został on bowiem wydany w sprawie skarg radnego i Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego w związku z okolicznościami faktycznymi, które legły u podstaw wydania uchwały zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z tych to powodów Sąd uznał, że Rada Miejska w N. odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego istotnie naruszyła prawo. Sąd stwierdził więc nieważność zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I wyroku) i zasądził od Gminy N. na rzecz Wojewody Małopolskiego koszty zastępstwa procesowego (pkt II) na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy (pkt II). Wysokość kosztów Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).