III SA/KR 953/05

III SA/Kr 953/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner /przewodniczący/
Piotr Lechowski
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II GSK 68/06 - Wyrok NSA z 2006-07-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
odrzucono skargę
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr) NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r sprawy ze skarg "G" Sp. z o.o z dnia [...] 2005 r i [...] 2005 r oraz A. K. z dnia [...] 2005 r na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 r Nr : LXXX/814/05 w przedmiocie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice I odrzuca skargę "G" Sp. z o.o. z dnia [...] 2005 r , II odrzuca skargę A. K. z dnia [...] 2005 r , III stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , IV zasądza od Gminy Kraków na rzecz strony skarżącej "G" Sp. z o.o. kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005r. nr LXXX/814/05 w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice została podjęta z powołaniem się na art.40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wprowadziła ona zakaz handlu oraz ekspozycji w celach handlowych na wymienionych w §1 ust. 1 działkach położonych na terenie przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice wymienionymi w tymże §1 ust. 1 rodzajami artykułów tj. m.in. pojazdami mechanicznymi oraz częściami i akcesoriami do tych pojazdów, jak również artykułami spożywczymi i przemysłowymi, artykułami odzieżowymi, elektronicznymi, fonograficznymi i płodami rolnymi. Jednocześnie wskazano w ust. 2, że powyższy zakaz nie dotyczy handlu i ekspozycji w celach handlowych w budynkach i budowlach wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami i wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W § 2 przedmiotowej uchwały przewidziano karę grzywny za naruszenie wprowadzonego uchwałą zakazu w wysokości 5000zł. W § 4 zaś wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego oraz że uchwała podlega opublikowaniu w środkach masowego przekazu oraz przez rozplakatowanie.
Na opisaną powyżej uchwałę wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trzy skargi:
1) skarga z dnia [...] 2005r. "G" Sp. z o.o. (sprawa o sygnaturze III SA/Kr 953/05)
2) skarga z dnia [...] 2005r. A. K. (sprawa o sygnaturze III SA/Kr 954/05)
3) skarga z dnia [...] 2005r. "G" Sp. z o.o. (sprawa o sygnaturze III SA/Kr 1038/05)
Na rozprawie w dniu 22 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził połączenie wszystkich trzech spraw do wspólnego rozpoznania i wyrokowania pod sygnaturą III SA/Kr 953/05.
Ad. 1)
W skardze z dnia [...] 2005r. "G" Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W skardze wskazano, że pismem z dnia [...] 2005r. skierowanym do Prezydenta Miasta wezwano do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2005r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pismo to zostało doręczone Prezydentowi Miasta w dniu [...] 2005r., na dowód czego przedłożył do akt kopię tego pisma z prezentatą. Dodatkowo przedłożono do akt kopię wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] 2005r. skierowaną do Rady Miasta o doręczoną Radzie w dniu [...].2005r. W skardze skarżący uznał, że pismem z dnia [...] 2005r. Prezydent Miasta udzielił skarżącemu negatywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Ad. 2)
W skardze z dnia [...] 2005r. A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W skardze powołał się na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] 2005r. skierowane do organu gminy przez "G" Sp. z o.o. i odpowiedź udzieloną "G" Sp. z o.o. przez Prezydenta Miasta Krakowa pismem z dnia [...] 2005r.
Ad. 3)
W skardze z dnia [...] 2005r. "G" Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:
1.przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 20 gwarantującego swobodę działalności gospodarczej oraz art. 22 dopuszczającego ograniczenie swobody działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, poprzez przekroczenie ustawowego zakresu upoważnienia co do ograniczania swobody działalności gospodarczej i uzurpowanie sobie przez Radę Miasta Krakowa uprawnień ustawodawcy;
2.naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów porządkowych prawa miejscowego i podjęcie uchwały w sytuacji istnienia odrębnych regulacji ustawowych i innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa w materii objętej przedmiotową uchwałą;
1.naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, a to:
- art. 6 - gwarantującego wolność prowadzenia działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa;
- art. 7 - zgodnie z którym Państwo udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji;
- art. 8 ust. 1 - zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców;
1.naruszenie przepisów prawa o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 8 czerwca 2005 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXX/8l4/05 w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice, zdaniem skarżącego, z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Skarżący w dniu [...] 2005 roku w trybie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej skierował pismo do Wojewody Małopolskiego zaskarżając uchwałę i wnosząc o podjęcie działań w trybie nadzoru zmierzających do zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Wojewoda poinformował pismem z dnia 15 lipca 2005 roku o braku wystarczających podstaw prawnych do zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest zagwarantowana Konstytucją oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku. Art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 roku wymienia w ramach działalności gospodarczej działalność handlową rozumianą jako każdy rodzaj handlu. Konsekwencją tego jest stosowanie do wszelkiej działalności handlowej przepisów wyłączających możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktem innym niż ustawa. Znajduje więc tu zdaniem skarżącego zastosowanie art. 22 Konstytucji RP stanowiący, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Orzecznictwo sądów w tej kwestii jest jednoznacznie i wyraźnie stwierdza brak kompetencji gminy do wprowadzania zakazu handlu w ramach przepisów porządkowych stanowionych na mocy art. 40 ust. 3 i ust 4 ustawy o samorządzie gminnym (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15.02.2005 r. III S.A./Wr 625/04, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26.01.1994 r. S.A./Gd 969/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.1997 r. II S.A. 576/96).
Biorąc pod uwagę, iż handel obwoźny jest wyczerpująco uregulowany ustawą o swobodzie działalności gospodarczej brak jest podstaw do regulowania tej kwestii aktem prawa miejscowego wydanym w trybie art. 40 ust. 3 i ust 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Podobnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 04.12.2001 roku (VKKN 293/01) stanowi, iż organy samorządu terytorialnego mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 roku została podjęta zdaniem skarżącego z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o powołany przepis przepisy porządkowe mogą być wydawane, jeżeli spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki: musi występować zarówno brak regulacji ustawowej lub w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony życia lub zdrowia albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Odnośnie przesłanki występowania luki prawnej skarżący podnosi, że nie została ona w przypadku materii zaskarżonej uchwały zrealizowana.
Podobnie przepisy ustaw Prawo o ruchu drogowym oraz Prawo o ruchu lotniczym regulują zagadnienia bezpieczeństwa i porządku w sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice. Ustawy te wyczerpująco regulują tę materię i przewidują instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń.
W omawianym aspekcie zdaniem skarżącego także w odniesieniu do zakazu handlu wymienionymi w uchwale artykułami uzasadnionego względami porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wobec np. wzmożonego ruchu pieszych i samochodowego w miejscach dróg dojazdowych do lotniska należy zauważyć, że ochrona tych dóbr jest w wystarczającym stopniu zapewniona przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, w szczególności przewidując kary w art. 601 za wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, w art. 112 z tytułu nieprzestrzegania w handlu okrężnym wymagań sanitarnych lub wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zabronionych w takim handlu, w artykułach 86 § 1, 90, 99 - za zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania, zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacją drogową. Problematyka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub za zezwoleniem z pobraniem opłaty z tego tytułu jest unormowana w przepisach art. 36, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Skarżący podniósł, że Rada Miasta obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady miasta, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28.02.2003 roku, I SA/Lu 882/02).
Skarżący podniósł również, że skarżąca –"G" Sp. z o.o. prowadząca działalność gospodarczą na terenie objętym przedmiotową uchwałą jest podmiotem prawa działającym na podstawie i zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o prowadzeniu działalności gospodarczej. Tymczasem uchwała podjęta przez Radę Miasta Krakowa ogranicza prawo skarżącej gwarantowane Konstytucją i znajdujące swoją konkretyzację w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Co więcej - uchwała Rady Miasta Krakowa wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, albowiem wprowadzając zakaz handlu pozbawia tak Spółkę, jak i jej udziałowców miejsc pracy.
Skarżący podkreślił również, że jego działalność gospodarcza była już wielokrotnie utrudniana i ograniczana przez podmioty zmierzające do wyeliminowania jej z rynku lokalnego. Radni Miasta Krakowa podejmowali w przeszłości wielokrotnie działania zmierzające do uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o nieobowiązujący już Dekret o targowiskach z 1952 roku zakazujący prowadzenia działalności targowej "G". Ta Uchwała Rady Miasta Krakowa została zaskarżona przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził jej nieważność, albowiem została ona oparta o nieobowiązujący już dekret, który ustawa - Prawo o działalności gospodarczej w art. 99 uchyliła.
Niezależnie od bezprawnych działań Rady Miasta Krakowa również Zarząd Miasta Krakowa przy pomocy podległych mu wydziałów w tym straży miejskiej podejmował działania zmierzające do utrudnienia bądź też do uniemożliwienia prowadzenia giełdy. Straż Miejska z inicjatywy Wiceprezydenta Miasta Krakowa skierowała 33 wnioski o ukaranie przeciwko Prezesowi "G". Sąd Grodzki, a następnie Sąd Okręgowy uniewinnił Prezesa "G" od zarzutów. Zarzuty okazały się bezpodstawne, a zgodność z prawem jego działań i kierowanej przez niego Spółki potwierdziły prawomocne wyroki (wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] 2003 r. sygn. akt [...], oraz z dnia [...] 2003 roku sygn. akt [...] wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] sygn.akt [...]).
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. W jej ocenie zarzuty przedstawione w skardze nie mogą zostać uznane jako zasadne.
Na wstępie zwrócono uwagę, że w uprzednio skierowanej skardze podmiot skarżący wskazał jako osobę podmiot ten reprezentującą Prezesa Zarządu Pana J. K. W sprawie niniejszej zatem - to jest w sprawie skargi "G" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością toczy się już stosowne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.
Podniesiono również, że strona skarżąca nie wypełniła przesłanek koniecznych do skutecznego skierowania skargi do Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), przedmiotowa skarga nie spełnia bowiem wymogów zawartych w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Warunkiem wniesienia skargi powszechnej (opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania jest, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny (poprzednio NSA). Wniesienie skargi na uchwałę bez uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia, jest niedopuszczalne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.06.1995 III SA 1127/94, Pr. Gosp. 1995/11/21; wyrok NSA z 27.09.1990 r. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4).
W razie odmówienia przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu.
Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa. dla załatwienia prawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi po upływie terminów ustalonych w wyżej wskazany sposób spowoduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny W odpowiedzi na skargę powołano się w tym zakresie na poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące terminu do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g., a mianowicie uchwałę SN(7) z 8 VI 1995 r., IIIAZP9/95, OSNAP 1995, nr 20, s. 243, z glosą B. Adamiak, OP 1996, nr 4, s. 70 i Z. Kmieciaka, ST 1995, nr 11, s. 75; post. NSA z 6 VII 1992:, ISA 842/92, ONSA 1992, nr 3-4, s. 90). Podkreślono też, że w uchwale (7) z 4 V 1998:, FPS 1/98 (Z. Kmieciak: Termin..., s. 3) NSA stwierdził, że: W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [..], którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie ("Ustawa o samorządzie gminnym", A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC 2000, str. 479-480).
Organ podkreślił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny. Wobec brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca " G" Sp. z o.o co prawda wezwała do usunięcia naruszenia prawa - jak wynika z uzasadnienia skargi w dniu [...] 2005 roku - jednak sama skarga została skierowana do Sądu przed upływem okresu, który przysługiwał Radzie Miasta Krakowa do ewentualnego usunięcia naruszenia prawa. Niniejsza skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miasta Krakowa w dniu [...] 2005 roku a zatem przed upływem okresu czasu, który przysługiwał Radzie Miasta Krakowa do ewentualnego usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego zatem kryterium oceny tym bardziej nie powinno budzić wątpliwości.
Podkreślono również, że strona skarżąca kwestionowała uchwałę Rady Miasta Krakowa, zatem to Rada Miasta Krakowa była organem właściwym, który mógł ewentualnie podjąć stosowne działania.
Oceniając zatem stan faktyczny niniejszej sprawy należałoby uznać, że przedmiotowa skarga została złożona przedwcześnie, to jest przed upływem terminu przewidzianego w przepisach prawa. Nie został bowiem spełniony warunek zawarty wart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a dotyczący tego, iż uchwała może być zaskarżona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. W tym przypadku nie zaistniała jeszcze bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia. Tym samym warunek ten nie został spełniony a zatem nie zaistniały formalne podstawy do skutecznego zaskarżenia uchwały. Skarga w tym stanie rzeczy była niedopuszczalna. Zatem biorąc pod uwagę brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów merytorycznych skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Miasta Krakowa w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Zaskarżona uchwała wprowadza zakaz handlu oraz eksponowania określonych przedmiotów (produktów) w celach handlowych na obszarze określonym załącznikiem graficznym do uchwały, który dotyczy giełdy samochodowej oraz zlokalizowanego przy niej targowiska, działających samorzutnie w rejonie drogi wojewódzkiej 774 Kryspinów - Zabierzów.
W związku z brakiem regulacji ustawowych, jak również innych przepisów powszechnie obowiązujących, które mogłyby znaleźć zastosowanie w celu zapewnienia bezpieczeństwa Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice im. Jana Pawła II, konieczne było podjęcie przedmiotowej uchwały. Przepisy porządkowe mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:
1) powstanie sytuacja zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczność zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego;
2) brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek wskazano, że funkcjonowanie giełdy samochodowej oraz działającego przy niej targowiska, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice im. Jana Pawła II, powoduje bardzo duże natężenie ruchu w rejonie lotniska oraz parkowanie samochodów na poboczach dróg, w tym przy ewakuacyjnych i awaryjnych bramach wjazdowych na teren portu lotniczego, co w sytuacjach wypadku lotniczego lub katastrofy lotniczej uniemożliwia dojazd służb ratowniczych i straży pożarnej oraz ewakuację z terenu lotniska, co wielokrotnie podkreślali w swych wystąpieniach do Gminy Miejskiej Kraków Komenda Straży Pożarnej i Komenda Policji a także pisemnie stwierdzał Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W dobie powszechnego zagrożenia atakami terrorystycznymi istnieje szczególna konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku osobom korzystającym z Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice. Istniejący stan faktyczny (tj. lokalizacja w odległości ok. 20 m od granic lotniska giełdy samochodowej i targowiska) stanowi realne zagrożenie w razie konieczności podjęcia działań ochronnych przed wszelkimi aktami bezprawnej ingerencji, w tym zamachami terrorystycznymi.
Druga z przesłanek, o których mowa wart. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest uzasadniona tym, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji zaistniałej w sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice im. Jana Pawła II, a spowodowanej prowadzeniem w jego bezpośrednim otoczeniu handlu przez szeroką rzeszę mieszkańców regionu małopolski. Prowadzony handel powoduje bowiem powstanie sytuacji zagrożenia życia oraz zdrowia obywateli jak również porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego zarówno w odniesieniu do "codziennego" funkcjonowaniu Portu Lotniczego jak i w sytuacjach ingerencji zewnętrznej (ataku terrorystycznego). Brak jest regulacji prawnej, która byłaby możliwa do zastosowania zarówno w przepisach zawartych w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.) jak również w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Z pewnością nie znajdzie tu zastosowania ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.). Dział IV tej ustawy reguluje co prawda zakres dopuszczalnych obciążeń publicznoprawnych dla bezpośredniego otoczenia lotniska, ale tylko z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa samego ruchu lotniczego (zakaz wznoszenia budynków przeszkadzających w ruchu, zakaz tworzenia warunków dla powstawania żerowisk ptasich), natomiast Dział IX poświęcony jest kwestiom bezpieczeństwa, ochronie samego ruchu lotniczego, tj. głównie zdarzeń rozgrywających się na samym lotnisku. W żaden sposób natomiast Prawo lotnicze nie reguluje kwestii uporządkowanego i spokojnego dostępu do lotniska w aspekcie zdarzeń przebiegających w jego najbliższym otoczeniu. Również w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) brak jest jakichkolwiek regulacji odnoszących się do przedmiotowych kwestii.
Błędnym jest zatem zarzut przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów porządkowych prawa miejscowego i podjęcia uchwały pomimo istnienia odrębnych regulacji ustawowych w tym zakresie to jest ustawy prawo o ruchu drogowym oraz prawo o ruchu lotniczym. Zaistniała w tej sytuacji konieczność stworzenia swego rodzaju "strefy ochronnej" wokół Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice, w której to "strefie ochronnej" nie podejmowano by działalności, która mogłaby spowodować lub powodowałaby powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo zakłócałaby porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. W tej mierze brak jest stosownego unormowania prawnego. Zatem rada gminy, w tym przypadku Rada Miasta Krakowa, była w pełni uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając konieczną i wymuszoną przez okoliczności faktyczne i prawne regulację w postaci przepisów porządkowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, działając w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, ze względu na szczególny stan zagrożenia życia i mienia, wobec braku innych dostępnych środków prawnych, uzasadnione i celowe było podjęcie uchwały Nr LXXX/814/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków- Balice. Przesłanki ustawowe, które przyjęto za podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały, należą do przesłanek wysoce ocennych a organem właściwym do dokonania stosownej oceny jest w tym przypadku Rada Miasta Krakowa. W doktrynie prawa odnaleźć można poglądy aprobujące postrzeganie ustawowych przesłanek "porządek", "spokój" i "bezpieczeństwo publiczne" jako kategorii subiektywnych, semantycznie niezwykle pojemnych, których ocena musi być odnoszona każdorazowo. do określonego stanu faktycznego. W świetle tej wykładni, ocena sytuacji wokół Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków- Balice jako niespełniającej poczucia spokoju i porządku w korzystaniu z niezwykle istotnej - z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego - instytucji publicznej, jest w pełni uzasadniona.
W ocenie organu nietrafne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 22 Konstytucji RP. Artykuł ten wprowadza zasadę, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wśród wielu ustaw, które wymieniane są jako te, które mogą stanowić podstawę ograniczenia wolności działalności gospodarczej znajduje się również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W podstawie prawnej uchwały Nr LXXX/814/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków- Balice została przywołana ustawa o samorządzie gminnym - art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy, zatem nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie można tym samym uznać jako zasadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej jest bowiem jednym z wielu aktów prawnych regulujących i dotyczących działalności gospodarczej. Nie można zatem w sposób wybiórczy powoływać jedynie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zagadnienie należy oceniać na gruncie całości przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie - w tym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która stanowi równorzędny w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej akt prawny.
Rada gminy (Rada Miasta [...]) w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Oznacza to zatem wprowadzenie określonych ograniczeń, nakazów lub zakazów kierowanych do jednostki, poszczególnego mieszkańca w celu ochrony wartości wyższych w postaci życia lub zdrowia obywateli a także w celu ochrony ogółu obywateli, mieszkańców gminy, w celu zapewnienia im (tzn. ogółowi) porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zaskarżona uchwała nie nosi zatem znamion nieuprawnionego zakazu działalności gospodarczej. Nie ogranicza w żaden sposób legalnie prowadzonej działalności gospodarczej, a ponadto odnosi się w przeważającej mierze do prowadzenia handlu przez osoby nie będące przedsiębiorcami. Pamiętać także należy, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza swobody bezwzględnej prowadzenia działalności w dowolnie wybranym przez przedsiębiorcę miejscu, na dowolnych zasadach, bez respektowania zasad koegzystencji różnych przejawów aktywności społecznej.
Co do zasady skorzystanie z powołanej podstawy prawnej będzie uzasadnione szczególną sytuacją faktyczną przy braku stosownej regulacji prawnej w innych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Taka szczególnie uzasadniona sytuacja stała się podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały.
Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa została zatem podjęta zgodnie z prawem i nie naruszyła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w szczególności jej art. 22, art. 32 i art. 64 ust. 3.
Podniesiono ponadto, że zaskarżona uchwała jako przepis porządkowy została przedstawiona wojewodzie w ciągu 2 dni od jej ustanowienia celem dokonania przezeń kontroli. W ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały organ ten nie podjął negatywnego rozstrzygnięcia nadzorczego dyskwalifikującego podjętą przez Radę Miasta Krakowa uchwałę z punktu widzenia jej legalności (tj. nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały ani też nie wskazał, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Podkreślić należy, iż stanowisko takie organ nadzoru zajął pomimo faktu, iż uchwała stała się przedmiotem pism skierowanych do niego, a także do Prezydenta Miasta Krakowa w dniach 10 czerwca i 13 czerwca 2005r. przez "G" Spółka z o.o., w których to pismach próbowano podważyć jej legalność, i w konsekwencji wystąpiono z postulatami o usunięcie naruszenia prawa w przypadku Prezydenta Miasta Krakowa oraz o stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku Wojewody Małopolskiego. Ponieważ Wojewoda Małopolski nie dopatrzył się naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, jako organ promulgujący dla uchwał Krakowa, opublikował przedmiotową uchwałę w Dzienniku Województwa Małopolskiego z dnia 7 lipca 2005 r., Nr 364, poz. 2710.
Zgodnie z brzmieniem § 4 opisanej uchwały weszła ona w życie po upływie 3 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego tj. 11 lipca br. i tym samym stała się prawem obowiązującym.
W odpowiedzi na skargę odwołano się także do przykładu możliwego i dopuszczalnego ograniczenia prawa własności - jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane przez radę gminy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Różnica w tej sytuacji polega jedynie na tym, iż zamiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z przepisami porządkowymi, a w podstawie prawnej w miejsce ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołana jest ustawa o samorządzie gminnym. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmując zatem tok rozumowania zaprezentowany w skardze należałoby uznać, że co do zasady wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z Konstytucją ponieważ w sposób z nią sprzeczny ograniczają - w tym przypadku - prawo własności albowiem prawo to może być ograniczone jedynie "w drodze ustawy". Idąc dalej tym tokiem rozumowania nie tylko plany zagospodarowania byłyby sprzeczne z Konstytucją ale również i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi podstawę do uchwalania przez rady gmin planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Plan miejscowy uchwala rada gminy (...)". Uznając natomiast, że "konstrukcja prawna" przyjęta i dotycząca pewnego ograniczenia wykonywania prawa własności poprzez uchwalane przez rady gmin plany miejscowe jest prawidłowa, nie można równocześnie w sposób zasadny czynić zarzutu ograniczania czy to prawa własności czy to swobody działalności gospodarczej poprzez wydawanie przez radę gminy przepisów porządkowych. Przepisy porządkowe bowiem już z samej swej istoty pełnią rolę ograniczającą prawa jednostki. Celem tego ograniczenia a jednocześnie jego uzasadnieniem jest szczególna sytuacja faktyczna i prawna polegająca na konieczności ochrony życia lub zdrowia obywateli lub zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Można zatem w sposób całkowicie uprawniony stwierdzić, że tak jak w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi niekiedy do ograniczenia prawa jednostki z uwagi na ważny interes publiczny, tak i w opisanej wyżej sytuacji mamy do czynienia z ograniczeniem prawa jednostki z uwagi na interes publiczny (interes zbiorowości, interes mieszkańców). Natomiast organem, który jest uprawniony do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć, zarówno w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego jak i w przypadku przepisów porządkowych jest właściwa miejscowo rada gminy. Zatem Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach przysługujących jej uprawnień, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie naruszając tym samym zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Strona skarżąca przywołuje w swej skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika między innymi, że "Gmina nie może zakazać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych". Należy jednak pamiętać, że przytaczanie jedynie samych tez orzeczeń może być bardzo mylące. Stany faktyczne i okoliczności mogą być i są różne. Zatem "proste" powoływanie się na tezy orzeczeń, które zapadły w dość odległych stanach prawnych nie jest argumentem rozstrzygającym a jedynie może być jedną z okoliczności podlegających rozważeniom. Orzeczenia sądów – co do zasady – nie mogą wprost wpływać na treść orzeczeń innych sądów. Co więcej – spotykane są w analogicznych stanach faktycznych i prawnych odmienne rozstrzygnięcia różnych sądów. Decydujące zatem znaczenie mają okoliczności faktyczne i prawne właściwe wyłącznie dla określonej, rozpatrywanej przez Sąd sprawy.
Uzasadnieniem podjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwały było zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego jak również ochrona zdrowia i życia obywateli. Rada Miasta Krakowa podejmując przedmiotową uchwałę uznała, że wprowadzone ograniczenia (przepisy porządkowe) są konieczne ale i wystarczające do tego aby osiągnąć zamierzony cel i skutek określony wart. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała nie miała na celu regulowania działalności handlowej, a jedynie ograniczenie pewnych działań, które w ocenie Rady Miasta Krakowa powodowały szczególne zagrożenie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego jak również dla zdrowia i życia obywateli. Nie można i nie należy zatem oceniać przedmiotowej uchwały w kontekście jakiegokolwiek różnicowania podmiotów gospodarczych. Wprowadzone przepisy porządkowe miały stanowić konieczne minimum zapewniające porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Rozpatrywane w niniejszym postępowaniu skargi zostały wniesione w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rozważenia zatem na wstępie wymaga kwestia ustalenia terminu, w jakim jest możliwe zaskarżenie uchwały organu gminy w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Warunkiem wniesienia tzw. skargi "powszechnej" (opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania jest zatem, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W dotychczasowym orzecznictwie, powstałym w czasie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów działu VI kpa i ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowany był pogląd, że skargi do sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wnosi się w razie odmówienia przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa. dla załatwienia prawy w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten został wyrażony m.in. w uchwałach: siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1995 r. III AZP 9/95 (OSNP z 1995, nr 20, poz. 243) z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1996, nr 4, s. 70 i glosą aprobującą Z. Kmieciaka, ST 1995, nr 11, s. 75) oraz uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998, Sygn. akt FPS 1/98, ONSA z 1998, nr 3, poz. 78, jak też m.in. w postanowieniu NSA z 6 VII 1992, I SA 842/92, ONSA 1992, nr 3-4, s. 90, i innych). W orzecznictwie podkreślano bowiem, że "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [..] stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [..], którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie" (uchwała NSA z 4 V 1998, FPS 1/98).
W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjmowana w dotychczasowym orzecznictwie wykładnia przepisu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591) w zw. z art. 35 § 3 kpa w zmienionym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne z 2002r., a w szczególności ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), utraciła swą aktualność. Sąd podziela w tej mierze w znacznej części poglądy wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005r., I OSK 785/05, nie publik., jak również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005r., OSK 1634/04, nie publik.
Analiza treści aktualnie obowiązującej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jedynie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tak skonstruowanego wyłączenia wynika zatem a contrario, że wszystkie pozostałe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. W szczególności zatem uznać należy, że w kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mieć będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wyłącza jego zastosowania. Nie można też uznać, że zastosowanie tego przepisu do skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza samo sformułowanie początkowej części tego przepisu odwołujące się do art. 52 §3 i 4, których to przepisów nie stosuje się do skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a więc zawarte w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie, że "W przypadkach, o których mowa w art. 52 §3 i 4, skargę wnosi się (...)". W ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie treść art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć w ten sposób, że z woli ustawodawcy reguły w nim zawarte znajdują zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Zastosowana zatem przez ustawodawcę technika odwołania się do treści innych przepisów (do treści art. 52 ust. 3 i 4) służy jedynie uniknięciu powtórzeń samej hipotezy normy w tekście ustawy, odwołując się do tych stanów faktycznych, o których mowa w tych przepisach i nie niesie ze sobą żadnych innych skutków prawnych.
Przepis art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o którym mowa stanowi, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania.
Nieuzasadnione jest zatem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przyjęcie, że termin ten rozpoczyna bieg po zakończeniu maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa, przewidzianego dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Jak wyraźnie wynika z treści przytoczonego przepisu art. 53 § 2 termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi rozpoczyna bieg z dniem doręczenia organowi wezwania do usunięcia prawa, na które to organ nie odpowiedział w przewidzianym przepisami kpa terminie. Przyjmując wcześniej przyjmowaną w orzecznictwie interpretację należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż 90 dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami.
Zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji przyjmowanej uprzednio tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa, czyli dwumiesięcznemu.
Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1634/04 (nie publ.), jak również w postanowieniu z dnia 20 września 2005r., I OSK 785/05 (nie publik.), że w praktyce ten dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania mógłby niekiedy wynosić 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec - sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia.
Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 stanowi surogat środka zaskarżenia. Przez środki zaskarżenia powszechnie przyjmuje się rozumieć instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Z istoty swej środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia zmierza do uzyskania ponownego zajęcia się przez organ administracyjny daną "sprawą", co w tym konkretnym wypadku polega na dokonaniu przez organ administracyjny ponownej oceny legalności wydanej przez siebie uchwały. Wezwanie o usunięcie naruszenia jest zatem niewątpliwie instytucją procesową, za pomocą której uprawniony podmiot może żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji, jest zatem surogatem środka zaskarżenia. Na taką funkcję wezwania do usunięcia naruszenia wskazuje jednoznacznie przepis art. 52 § 1, § 2 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidujące, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy zatem z innymi środkami zaskarżenia: odwołaniem, zażaleniem, wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Ponadto zauważyć należy, iż skutkiem zastosowania każdego z w/w środków jest wymuszenie ponownej aktywności organu administracyjnego, który staje się zobowiązany – analogicznie jak organ II instancji - do zajęcia stanowiska w ciągu jednego miesiąca. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należałoby zatem uznać interpretację różnicującą w/w środki prawne na uprawniające organ do prowadzenia miesięcznego postępowania (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uprawniające organ do prowadzenia dwumiesięcznego postępowania (wezwanie do usunięcia naruszenia). Gdyby na dany akt lub czynność przysługiwał zwykły środek zaskarżenia strona postępowania miałaby gwarancję, iż organ administracyjny zajmie w danej sprawie stanowisko nie później niż w przeciągu miesiąca. W stosunku do środka prawnego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia ustawodawca nie przewidział odrębnego terminu na zajęcie przez organ administracyjny stanowiska nakazując jedynie ogólnie stosowanie terminów przewidzianych w kpa. Skoro jednak wezwanie o usunięcie naruszenia jest surogatem środka zaskarżenia, to postępowanie toczące się na skutek wniesienia tego środka odpowiada postępowaniu odwoławczemu. Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania o usunięcie naruszenia, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa do rozpatrzenia odwołania.
Poglądy iż wezwanie do usunięcia naruszenia jest surogatem środka zaskarżenia prezentowane były już w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, w którym Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ONSA 2003 nr 1, poz. 2).
Podsumowując należy zatem uznać, że w aktualnie obowiązujących stanie prawnym termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia, stosownie do treści początkowej części art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli natomiast organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, termin do wniesienia skargi wynosi stosownie do treści końcowej części art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając zatem wynikającą z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zasadę zastosowania w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa terminów załatwiania spraw przewidzianych w kpa, a więc obowiązującego w postępowaniu odwoławczym miesięcznego terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia, przyjąć należy, że skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po upływie miesiąca a przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia. Przedwczesną będzie zatem skarga wniesiona przed upływem miesięcznego terminu od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia, spóźniona zaś będzie skarga wniesiona po upływie 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia. Zasada ta obowiązuje bez względu na ewentualne późniejsze (spóźnione) udzielenie przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie. Taka spóźniona odpowiedź nie spowoduje zatem, że skarga wniesiona po upływie miesiąca a przed upływem sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną.
Ad. 1)
Mając na uwadze przedstawione powyżej poglądy dotyczące terminu do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uznać należy, że skarga "G" Sp. z o.o. z dnia [...] 2005r. została złożona przedwcześnie.
Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] 2005r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa skarżący wezwał organ gminy - na ręce Prezydenta Miasta Krakowa - do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to zostało doręczone Prezydentowi Miasta Krakowa w dniu [...]-.2005r., z tą zatem datą skarżący dopełnił ustawowego wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Prezydent Miasta Krakowa zgodnie z wynikającą z art. 65 §1 kpa zasadą przestrzegania właściwości organów administracji z urzędu, winien był przekazać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa właściwemu organowi, a więc radzie gminy. W sposób nieuprawniony natomiast skarżący potraktował pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2005r. za udzielenie mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści tego pisma wyraźnie bowiem wynika, że zostało ono przez Prezydenta Miasta Krakowa skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa. Adresatem tego pisma niewątpliwie jest Przewodniczący Rady Miasta Krakowa, a nie skarżący. Skarżący jest jedynie wymieniony w rozdzielniku na końcu jako otrzymujący to pismo, zostało mu ono zatem jedynie doręczone do wiadomości. Nie można jednak tego pisma potraktować jako skierowanej do skarżącego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie zatem uznać należy, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi na skierowane przez siebie wezwanie o usunięcie naruszenia. Zastosowanie zatem w tym przypadku będzie miał termin, o jakim mowa w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga mogła być zatem skutecznie wniesiona dopiero po upływie miesiąca od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a zatem po upływie miesiąca od dnia [...].2005r., a więc nie wcześniej niż dnia [...] 2005r. Skargę wniesioną zatem przez skarżącego w dniu [...] 2005r. uznać należy za przedwczesną. W niniejszej sprawie nie wyczerpano zatem przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trybu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia, co skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny, albowiem wniesienie skargi na uchwałę bez uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.06.1995 III SA 1127/94, Pr. Gosp. 1995/11/21; wyrok NSA z 27.09.1990 r. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4) i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Z tego powodu Sąd odrzucił skargę "G" Sp. z o.o. z dnia [...] 2005r.
Ad. 2)
Oceniając prawidłowość wniesienia skargi A. K. z dnia [...] 2005r. należy podnieść, że skarżący w ogóle nie poprzedził wniesienia tej skargi do sądu wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia. W skardze powołał się bowiem jedynie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] 2005r. skierowane przez "G"Sp. z o.o. Fakt, że skarżący nie dopełnił wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia potwierdził też pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 22 listopada 2005r. Ponieważ zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego", dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej zaś sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony.
Wobec zatem brzmienia cytowanych powyżej przepisów tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że skarżący nie spełnił przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego jej środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Z tego powodu Sąd odrzucił skargę A.K. z dnia [...] 2005r.
Ad. 3)
Rozpatrując skargę "G" Sp. z o.o. z dnia [...] 2005r. należy na wstępie stwierdzić, że w ocenie Sądu została ona złożona w przepisanym prawem terminie i po spełnieniu warunków prawem przewidzianych.
Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, o czym była już mowa powyżej w punkcie 1, że w dniu [...] 2005r. doręczone zostało organowi gminy wezwanie skarżącego o usunięcie naruszenia. Z tą zatem datą skarżący dopełnił ustawowego wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia. Prezydent Miasta Krakowa zgodnie z wynikającą z art. 65 §1 kpa zasadą przestrzegania właściwości organów administracji z urzędu winien był przekazać wezwanie do usunięcia naruszenia właściwemu organowi, a więc radzie gminy. Pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2005r. nie może zostać potraktowane za udzielenie skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, z treści tego pisma wyraźnie bowiem wynika, że zostało ono przez Prezydenta Miasta Krakowa skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa. Adresatem tego pisma niewątpliwie jest zatem Przewodniczący Rady Miasta Krakowa, a nie skarżący, który został jedynie wymieniony jako otrzymujący to pismo, zostało mu ono zatem jedynie doręczone do wiadomości.
W niniejszej sprawie zatem uznać należy, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi na skierowane przez siebie wezwanie o usunięcie naruszenia. Zastosowanie zatem w tym przypadku będzie miał termin, o jakim mowa w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga mogła być zatem skutecznie wniesiona dopiero po upływie miesiąca od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia, a zatem po upływie miesiąca od dnia [...].2005r., a więc nie wcześniej niż dnia [...] 2005r. Jednocześnie skarga nie mogła być wniesiona później niż po upływie 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia, a więc nie później niż 60 dni od dnia [...] 2005r., to jest nie później niż dnia [...] 2005r. Skargę wniesioną zatem przez skarżącego w dniu [...] 2005r. uznać należy za wniesioną w terminie przewidzianym do jej wniesienia. W niniejszej sprawie prawidłowo poprzedzono zatem skargę przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trybem uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Z tego powodu Sąd rozpatrywał tę skargę merytorycznie, nie uwzględniając zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie.
Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005r. nr LXXX/814/05 w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice została podjęta z powołaniem się na art.40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wprowadzając zakaz handlu oraz ekspozycji w celach handlowych na wymienionych w §1 ust. 1 działkach położonych na terenie przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice wymienionymi w tymże §1 ust. 1 rodzajami artykułów, tj. m.in. pojazdami mechanicznymi oraz częściami i akcesoriami do tych pojazdów, jak również artykułami spożywczymi i przemysłowymi, artykułami odzieżowymi, elektronicznymi, fonograficznymi i płodami rolnymi. Jednocześnie wskazano w ust. 2, że powyższy zakaz nie dotyczy handlu i ekspozycji w celach handlowych w budynkach i budowlach wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami i wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W § 2 przedmiotowej uchwały przewidziano karę grzywny za naruszenie wprowadzonego uchwałą zakazu w wysokości 5000zł. W § 4 zaś wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego oraz że uchwała podlega opublikowaniu w środkach masowego przekazu oraz przez rozplakatowanie.
Zaskarżona uchwała stanowi zatem akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:
1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji z punktu widzenia jej legalności w znaczeniu zgodności z prawem sprowadza się zatem do oceny regulacji zawartej w przedmiotowej uchwale z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek a więc przesłanki dotyczącej stanu prawnego należy stwierdzić, że chodzi tu o istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162).
Trudności rodzi jednak doprecyzowanie znaczenia użytych przez ustawodawcę sformułowań "zakres" oraz "nieuregulowany".
Należy stwierdzić, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zarysowuje. W przypadku tego ogólnego "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych". Tylko przy takim wąskim sposobie rozumienia pojęcia "nieuregulowany", przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, a mianowicie objęcie regulacją prawną nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie.
Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym" a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki.
Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako bowiem sprzeczny z ustawą a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (por. wyrok NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90, w którym sąd wyraźnie stwierdził, że "uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy gminne nie mogą bowiem niweczyć wynikającego z ustawy (...) prawa podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej z zachowaniem warunków określonych w odrębnych przepisach"). Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (por. wyrok NSA z 18 marca 1999r., II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000/1/39).
Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy ocenić, że niezasadne są powoływane w odpowiedzi na skargę argumenty. Wskazywana bowiem okoliczność, iż w żadnej z obecnie obowiązujących ustaw nie ma takiej regulacji, jaką wprowadzono zaskarżoną uchwałą nie oznacza, że będący przedmiotem zaskarżonej uchwały zakaz handlu na określonym obszarze określonymi przedmiotami pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi.
Rada Miasta Krakowa uzasadnia istnienie w niniejszej sprawie tzw. przesłanki obiektywnej, o której mowa wart. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tym, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji zaistniałej w sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice, a spowodowanej prowadzeniem w jego bezpośrednim otoczeniu handlu przez szeroką rzeszę mieszkańców regionu małopolski. Prowadzony handel powoduje bowiem powstanie sytuacji zagrożenia życia oraz zdrowia obywateli jak również porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego zarówno w odniesieniu do "codziennego" funkcjonowaniu Portu Lotniczego jak i w sytuacjach ingerencji zewnętrznej (ataku terrorystycznego), a brak jest regulacji prawnej, która byłaby możliwa do zastosowania zarówno w przepisach zawartych w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.), jak również w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.).
W ocenie Sądu pogląd ten jest nietrafny. Rzeczywiście w żadnym z aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedzi na skargę ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżona uchwała. Nie oznacza to jednak, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc "w zakresie nieuregulowanym". Jak wielokrotnie podkreślała Rada Miasta Krakowa, przesłanką uzasadniającą podjęcie zaskarżonej uchwały była chęć przeciwdziałania zagrożeniom, jakie dla funkcjonowania lotniska niesie istnienie w jego pobliżu giełdy. Jak wyraźnie i wielokrotnie zaznaczono w odpowiedzi na skargę, zagrożenia te wynikają z faktu, że z powodu działania giełdy dochodzi do blokowania ulic w pobliżu lotniska, zwłaszcza poprzez nieprawidłowo parkujące samochody, co może utrudnić przeprowadzenie ewentualnej akcji ratunkowej.
W ocenie Sądu z "zakresem nieuregulowanym" mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym wskazać można szereg różnych aktów prawnych regulujących ten zakres, a w szczególności: Ustawę prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997r. (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.), w której uregulowano zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, w tym również zasady porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach, a zwłaszcza dotyczące zatrzymania i postoju oraz zasady kontroli ruchu drogowego, Ustawę o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), z której wynika zakaz zajęcia pasa ruchu drogowego na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacją drogową, w tym w szczególności wykonywania czynności mogących zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 36, art. 39 i art. 40 ustawy), ustawę z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 1971r., nr 12, poz.114 z późn. zm.), gdzie przewidziano m.in. kary za zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym, tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania (artykuły 86 § 1, 90, 91, 92, 99). Wspomnieć tu należy również o ustawie z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2002r., nr 130, poz. 1112), która reguluje zagadnienia bezpieczeństwa i porządku w sąsiedztwie Portu Lotniczego. Należy ocenić, że ustawy te wyczerpująco regulują materię zapewnienia bezpieczeństwa na drogach sąsiadujących z lotniskiem, dla której podjęto zaskarżoną uchwałą i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń.
Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Radę Gminy cel wprowadzonej zaskarżoną uchwałą należy ocenić, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel realizujące, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina Rada Miasta Krakowa, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego w postaci luki w prawie. Już samo to stwierdzenie wystarcza do oceny, że zaskarżona uchwała wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.
Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) należy stwierdzić, że podobnie jak przesłanka obiektywna zabezpiecza ona przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu ( por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1997r., IISA 576/96, Prawo Gospodarcze 1997/8/34, w którym Sąd stwierdza, że gmina nie może zakazywać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych.). Stanowi więc barierę przed nadmiernym sięganiem po instrument regulacji porządkowej. Przesłana faktyczna (subiektywna) jest jednak oparta na kryterium ocennym, określając chronione dobra ustawodawca posługuje się bowiem pojęciami nieoznaczonymi. Dla prawidłowego zatem zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma wykładnia tych pojęć. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne.
Mając powyższe na uwadze należy ocenić, iż słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, że wspomniane przesłanki ustawowe należą do przesłanek wysoce ocennych. Rzeczywiście słusznie zwraca uwagę skarżący, że w doktrynie prawa wyrażane są poglądy aprobujące postrzeganie ustawowych przesłanek "porządek", "spokój" i "bezpieczeństwo publiczne" jako kategorii subiektywnych, semantycznie niezwykle pojemnych, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego (por. m.in. poglądy przedstawicieli doktryny przytoczone w "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", D. Dąbek, Wydawnictwo Branta, Kraków-Bydgoszcz 2003, str. 171-178. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo zatem organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić.
W niniejszej sprawie istnienie przesłanki dotyczącej stanu faktycznego organ gminy uzasadnia tym, że funkcjonowanie giełdy samochodowej oraz działającego przy niej targowiska, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków - Balice im. Jana Pawła II, powoduje bardzo duże natężenie ruchu w rejonie lotniska oraz parkowanie samochodów na poboczach dróg, w tym przy ewakuacyjnych i awaryjnych bramach wjazdowych na teren portu lotniczego, co w sytuacjach wypadku lotniczego lub katastrofy lotniczej uniemożliwia dojazd służb ratowniczych i straży pożarnej oraz ewakuację z terenu lotniska, co wielokrotnie podkreślali w swych wystąpieniach do Gminy Miejskiej Kraków Komenda Straży Pożarnej i Komenda Policji a także pisemnie stwierdzał Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
Należy jednak z całą mocą podkreślić, że dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego. Także i to kryterium ("niezbędność") ma charakter ocenny. W orzecznictwie słusznie podkreśla się jednak, że "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998r., ISA 781/98).
Tymczasem w ocenie Sądu wprowadzone w zaskarżonej uchwale regulacje w istocie do tego właśnie prowadzą. Wprowadzając bowiem regulację prawną mającą na celu przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z nieprzestrzegania przepisów o ruchu drogowym, zaskarżona uchwała w efekcie wprowadza sankcje odmienne niż przewidziane w obowiązujących, cytowanych powyżej ustawach. Taką właśnie intencję uchwałodawcy potwierdza wyraźnie zarówno treść odpowiedzi na skargę, jak i pism dołączonych do akt na rozprawie (m.in. pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skierowanego do Prezydenta Miasta Krakowa, pisma Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie skierowanego do Zespołu Kontroli UMK, protokołu ze spotkania w sprawie wjazdu na teren giełdy w Balicach z dnia [...].2003r.), wynika z nich bowiem, że powodem podjęcia zaskarżonej uchwały była praktyczna nieskuteczność podejmowanych przez właściwe służby działań zmierzających do udrożnienia dostępu do lotniska.
Oceniając legalność zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych oparte zostało na nieostrych przesłankach, pozostawiono więc organom stanowiącym te przepisy możliwość i konieczność zarazem samodzielnej ich interpretacji. Stosunkowo jednak duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe nie oznacza dowolności. Upoważnienie to nie może być interpretowane rozszerzająco. Z całą mocą należy podkreślić, że na podstawie takiego upoważnienia można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek (por. wyrok NSA z 9 maja 1995r., S.A./Wr 590/95, Wspólnota 1995, nr 48).
Tymczasem zaskarżona uchwała, jak wynika już z samego tytułu a potem treści jej §1, wprowadza zakaz handlu na danym terenie i to jedynie określonymi w niej enumeratywnie przedmiotami. Nie wprowadza zatem nakazów czy zakazów zmierzającym bezpośrednio do usunięcia stanu zagrożenia jakim jest według Rady Miasta Krakowa blokowanie drogi, a wprowadza zupełnie inną regulację dotyczącą zakazu handlu na określonym obszarze określonym asortymentem, która być może zmierza do realizacji celu, w jakim uchwalono ten akt porządkowy, ale jedynie pośrednio. Zaskarżona uchwała przez ten brak bezpośredniości niewątpliwie rażąco narusza wskazaną powyżej zasadę.
Za słuszne uznać też należy podniesione w skardze argumenty, że zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miasta Krakowa w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo skarżącego gwarantowane Konstytucją i znajdujące swoją konkretyzację w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym należy również zauważyć, że Konstytucja RP w art. 20 wprowadza zasadę oparcia społecznej gospodarki rynkowej na wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), w której to ustawie w art. 2 wymieniono w ramach działalności gospodarczej - działalność handlową szeroko rozumianą, tj. obejmującą każdy rodzaj handlu. W świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. W tym zaś kontekście, analizując zaskarżone przepisy porządkowe, należy w pełni podzielić zastrzeżenia skarżącego co do nieumotywowanego przekonująco odstępstwa od zasady wolności gospodarczej. Zupełnie niezrozumiałe jest bowiem kryterium objęcia ustanowionym zakazem pewnej tylko grupy artykułów. Nie może to być uznane za racjonalne i prawidłowe.
Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że także druga z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych tzn. przesłanka faktyczna, nie została w niniejszej sprawie spełniona.
Uwzględniając zatem przedstawione powyżej argumenty, nie sposób dopatrzeć się spełnienia przesłanek do wydania przepisów porządkowych w omawianej materii, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym uznać należy, że gmina nie ma uprawnień do ustanowienia zakazu handlu na określonym obszarze określonym rodzajem towarów w ramach przepisów porządkowych na mocy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Zaprezentowany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd, iż przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu na określonym obszarze określonym rodzajem towarów jest zgodny z poglądami prezentowanymi w dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego, m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005r., OSS 2005/2/42, w którym sąd stwierdził, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania zakazu handlu okrężnego poza targowiskami w ramach przepisu porządkowego, w wyroku NSA z dnia 14 marca 1997r. II SA 576/96, Pr. Gospod. 1997/8/34 w którym sąd stwierdził, że Gmina nie może zakazać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych, w wyroku NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90, w którym sąd stwierdził, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w wyroku NSA z 28 kwietnia 1997r., II S.A./Kr 2021/96, w którym zakwestionowano możliwość ograniczenia przepisem porządkowym ruchu pojazdów /dojazdy i parkowanie/.
Oczywiście Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że wcześniejsze orzeczenia sądów nie mają mocy wiążącej i – co do zasady – nie mogą wprost wpływać na treść orzeczeń innych sądów. Niemniej jednak w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przytoczone powyżej orzeczenia, zapadłe w zbliżonych stanach faktycznych i prawnych, stanowią cenną wskazówkę wymagającą rozważenia i uwzględnienia w rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Ponieważ zatem, mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że regulacja zaskarżonej uchwały wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzono jej nieważność w całości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270).
Na marginesie należy jeszcze dodać, że zastrzeżenia Sądu z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawowych przewidzianych w ustawie z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wywołał wskazany w zaskarżonej uchwale sposób jej publikacji. W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że wchodzi ona w życie po upływie 3 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego oraz że uchwała podlega opublikowaniu w środkach masowego przekazu oraz przez rozplakatowanie. Jak wiadomo obowiązujące przepisy przewidują oprócz obowiązku publikowania uchwały porządkowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym także jej opublikowanie zawsze w drodze obwieszczenia, a także w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, za dzień zaś jej ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 14 cyt. ustawy). Wątpliwości Sądu budzi zatem użyte przez Radę Miasta Krakowa sformułowanie "rozplakatowanie", a w szczególności to, czy owo "rozplakatowanie" jest tożsame z "obwieszczeniem", o którym mowa w ustawie.
Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.
O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.