III SA/Kr 947/16

III SA/Kr 947/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji tego samego organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
Art. 145 par. 1  pkt 2  i 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
Art. 156 par. 1  pkt 2  i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2156
Art. 20a-20zc
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję nr [ ] Dyrektora Zespołu Szkół w P. z dnia 12 maja 2016 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [....] Dyrektora Zespołu Szkół w P. z dnia [....] 2016 r., II. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w P. na rzecz skarżącej A.K.-K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 1 marca 2016 r. A. K. – K. złożyła w Zespole Szkół w P wniosek - kartę zgłoszenia dziecka do Przedszkola, w którym wniosła o przyjęcie córki – S. K. do przedszkola samorządowego w P.
W ww. wniosku podała m.in., iż córka urodziła się w roku 2013, w przedszkolu przebywać będzie przez 10 godzin dziennie, pochodzi z rodziny wielodzietnej, nie posiada orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie wychowuje się w rodzinie zastępczej, rodzice oraz rodzeństwo nie są niepełnosprawne i nie jest wychowywana przez rodzica samotnie wychowującego dziecko.
Komisja Rekrutacyjna w Przedszkolu Samorządowym w P nie zakwalifikowała S. K. do przedszkola z uwagi na brak wolnych miejsc.
Z protokołu posiedzenia Komisji Rekrutacyjnej powołanej zarządzeniem Dyrektora nr [...] Zespołu Szkół w P z dnia 15 lutego 2016 r. wynika, że w przedszkolu prowadzony był nabór na 75 wolnych miejsc, do szkoły wpłynęło 92 wnioski, w tym 88 dotyczących dzieci zamieszkałych na terenie obwodu przedszkola, natomiast 4 dotyczyły dzieci zamieszkałych poza tym obwodem.
W dniu 19 kwietnia 2016 r. A. K. – K. złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia jej dziecka do przedszkola wraz z podaniem numeru publikacji uchwały Rady Gminy w dzienniku urzędowym Województwa.
W dniu 20 kwietnia 2016 r. zostało sporządzone uzasadnienie, w którym poinformowano, że postępowanie rekrutacyjne prowadzono w oparciu o kryteria naboru określone w Regulaminie Rekrutacji Dzieci w Przedszkolach Samorządowych na terenie Gminy, który został opublikowany na stronie Przedszkola Samorządowego w P.
W uzasadnieniu wskazano też, że nieprzyjęcie S. K. na rok szkolny 2016/17 do przedszkola wynikało z faktu, że od 1 września 2016 r. obowiązkiem przedszkolnym będą objęte dzieci 6 - letnie. Natomiast dzieci 4 i 5 letnie mają mieć zapewnione miejsce realizacji wychowania przedszkolnego, a dopiero od 1 września 2017 r. - także dzieci 3 letnie. Wskazano, że liczba punktów uzyskanych przez S. K. w postępowaniu rekrutacyjnym wyniosła 26 punktów.
W dniu 25 kwietnia 2016 r. A. K. – K. złożyła pismo nazwane odwołaniem, szczegółowo odnosząc się w nim do argumentacji zawartej w uzasadnieniu odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola, wskazując, że nabór do przedszkola odbył się na podstawie prawnej obowiązującej na rok szkolny 2015/2016, natomiast na rok szkolny 2016/2017 obowiązuje już nowa podstawa prawna. Odwołująca podkreśliła, że od 1 września 2016 r. wychowaniem przedszkolnym jest objęte dziecko od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat (art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw). W związku z tym zapisem dzieci w wieku przedszkolnym powinny mieć zapewniony dostęp do edukacji przedszkolnej na zasadach równości i powszechności. Postępowaniem rekrutacyjnym nie mogą być objęte w pierwszej kolejności dzieci 4-letnie. Dodatkowo wskazała, nie uzyskała informacji dot. numeru publikacji uchwały Rady Gminy w dzienniku urzędowym Województwa, co jej zdaniem wskazuje, że taka uchwała nie została podjęta, a Regulamin Rekrutacji Dzieci w Przedszkolach Samorządowych na terenie Gminy mógł obowiązać na rok szkolny 2015/2016. Odwołująca podniosła, że w uzasadnieniu powinna być zawarta informacja o najniższej liczbie punktów, która uprawniała do przyjęcia, a informacji takiej nie podano. Ponadto podkreśliła, że w przypadku większej ilości kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w art. 20c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. dalej "u.s.o."), powinno w pierwszej kolejności brać się pod uwagę kryteria z art. 20c ust. 2 i 3 u.s.o. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie sposobu przeliczania na punkty poszczególnych kryteriów uwzględnianych w postępowaniu rekrutacyjnym, składu i szczegółowych zadań Komisji Rekrutacyjnej,
szczegółowego trybu i terminów przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego oraz
postępowania uzupełniającego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1942 - dalej
"r.p.p.k") od dnia 1 stycznia 2016 r. w skład komisji rekrutacyjnej przeprowadzającej postępowanie rekrutacyjne do przedszkola musi wchodzić, co najmniej 3 nauczycieli tego przedszkola. W skład komisji rekrutacyjnej nie mogą wchodzić: dyrektor przedszkola, w którym działa komisja rekrutacyjna; osoba, której dziecko uczestniczy w postępowaniu rekrutacyjnym przeprowadzanym do danego przedszkola.
Ponadto podniosła, że S. K. jest z rodziny wielodzietnej, rodzice pracują zawodowo, lokalizacja przedszkola w P jest dla nich najdogodniejsza a ponieważ wcześniej urodzone dzieci strony chodziły do tego przedszkola ma do osób tam pracujących zaufanie. W związku z powyższym wniosła o zakwalifikowanie i przyjęcie jej dziecka do przedszkola.
Pismem z 4 maja 2016 r. A. K. – K. zwróciła się o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola wraz z podaniem przyczyny niezastosowania zmiany w ustawie o systemie oświaty, która zrównuje zasady rekrutacji dzieci czteroletnich i trzyletnich. Wskazała, że zgodnie ze zmianą ustawy w pierwszej kolejności powinny być zastosowane wytyczne z art. 20c ust. 2 i 3 u.s.o.
W piśmie z dnia 5 maja 2016 r. zatytułowanym "uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata do Przedszkola Samorządowego w P" organ wskazał podstawę prawną odmowy przyjęcia S. K. do przedszkola, tj. ustawę o systemie oświaty, Regulamin Rekrutacji Dzieci w Przedszkolach Samorządowych na terenie Gminy. Ponadto, w uzasadnieniu odmowy został szczegółowo zacytowany art. 14 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016, poz. 35 – dalej "u.z.u.s.o."), a także wyjaśniono procedurę postępowania, wskazując, że najmniejsza liczba punktów z którymi Komisja przyjęła do przedszkola wyniosła 24 punktów z rocznika 2012 r.
Dyrektor Zespołu Szkół w P decyzją z dnia 6 maja 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 20zc ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz innych ustaw, zarządzenia Nr [...] Dyrektora z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zasad postępowania rekrutacyjnego, Regulaminu Rekrutacji Dzieci w Przedszkolach Samorządowych na terenie Gminy oraz określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzania kryteriów, utrzymał w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację jak piśmie z 5 maja 2016 r., wskazując dodatkowo, że organ prowadzący poinformował Dyrektora Szkoły o wolnych miejscach w przedszkolach w G i w R.
W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. A. K. – K. powtórzyła argumentację jak z wcześniejszego pisma nazwanego odwołaniem, dodatkowo wskazując, że kryteria ustawowe w niniejszej sprawie nie zostały zastosowane, z uwagi na fakt, iż dzieci z rodzin wielodzietnych nie zostały przyjęte, a ponadto Komisja Rekrutacyjna nie przyjęła kandydatów na podstawie wyników uzyskanych przez dzieci w toku postępowania rekrutacyjnego, gdyż dziecko czteroletnie z ilością punktów 24 zostało przyjęte, a jej 3 letnie dziecko - z sumą punktów 26 nie zostało zakwalifikowane. Strona wskazała w uzasadnieniu, że postępowaniem rekrutacyjnym nie mogą być objęte w pierwszej kolejności dzieci 4 letnie.
Decyzją z dnia 12 maja 2016 r. Nr [...] Dyrektor Zespołu Szkół w P powołując się na tą samą podstawę prawną jak poprzednio, utrzymał w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej. W uzasadnieniu wskazał te same argumenty jak w piśmie z dnia 5 maja 2016 r. oraz decyzji z dnia 6 maja 2016 r.
Na powyższą decyzję A. K. – K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w P nr [...] z dnia 12 maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej z dnia 5 maja 2016 r. jako naruszających prawo, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozszerzyła argumentację odwołania i pisma z dnia 10 maja 2016 r., wskazując, że Regulamin Rekrutacji Dzieci w Przedszkolu Samorządowym w P w § 3 pkt 1 nie określa jednoznacznie ile jest punktów za spełnienie kryterium oraz pkt 1 nie może faworyzować dzieci czteroletnich, gdyż zostało to zmienione ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty.
Jak wskazała skarżąca, informacja o strukturze przyznawania punktów powinna być publicznie dostępna dla wszystkich zainteresowanych, informacji takiej nie uzyskano pomimo pisemnej prośby skierowanej w trakcie odwołania z dnia 10 maja 2016 r. do Dyrektora Zespołu P. Ponadto powołując się na treść art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) wskazała, że przyjęcie dziecka do przedszkola z niższą liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym narusza zasady z tych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu organ wskazał ponadto, że skarżąca w treści swoich pism, odwołań oraz skargi, nie wzięła pod uwagę treści ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w szczególności art. 1 ust. 3b, art. 14 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 pkt 2.
Jak podkreślono, zastosowane regulacje w postępowaniu rekrutacyjnym odpowiadały prawu, w szczególności w zakresie postępowania dotyczącego dziecka skarżącej. Natomiast rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. nie było podstawą pracy Komisji Rekrutacyjnej. Podstawą pracy Komisji był Regulamin Pracy Komisji Rekrutacyjnej w Przedszkolu Samorządowym w P stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia Dyrektora z dnia 15 lutego 2016 r. - oparty na rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r, poz. 2156).
Podniesiono, że obowiązkiem organu jest, mając na uwadze kryteria z art. 20c ust. 2 u.z.u.s.o, zapewnienie miejsca w przedszkolu dzieciom 4 letnim, zamieszkującym w okręgu przedszkola, bez względu na ilość punktów dzieci mających mniej niż 4 lata. Ilość zdobytych punktów przez dzieci 4 letnie zamieszkujące obszar podlegający przedszkolu w P determinuje kolejność ich przyjęcia w sytuacji braku miejsc. Dopiero, w sytuacji, gdy takie miejsca pozostaną wolne, dzieci 3 letnie mogą zostać przyjęte do przedszkola.
Ponadto organ podkreślił, iż w postępowaniu rekrutacyjnym odbył się jeden etap, który z uwagi na ilość wniosków wyczerpał ilość dostępnych miejsc. Na liście rezerwowej - z uwagi na brak miejsc znalazły się dzieci 4 letnie, którym z uwagi na treść art. 14 ust. 1 pkt. 2 u.z.u.s.o., publiczne przedszkola powinny zapewnić wychowanie przedszkolne jako zamieszkałym na terenie gminy dzieciom cztero i pięcio - letnim, a od 1września 2017 r. - także dzieciom trzyletnim. Dyrektor podkreślił, że w chwili obecnej jest zobligowany zapewnić miejsce w Przedszkolu Samorządowym wszystkim 4 latkom, którzy - z uwagi na ilość miejsc i zgłoszeń - nie zostali przyjęci. Na liście przyjętych do Przedszkola dzieci nie ma żadnych 3 letnich dzieci, a na liście rezerwowej znajdują się nieprzyjęte dzieci 4 letnie. Komisja Rekrutacyjna, z uwagi na konieczność przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. zobligowana jest do przyjęcia 4 latków z terenu podlegającemu pod dane przedszkole aż do wyczerpania wolnych miejsc. Dopiero wolne miejsca, po przyjęciu ww. 4 latków umożliwiają przyjęcie dzieci 3 letnich. Z uwagi na obowiązujące przepisy na rok szkolny 2016/2017 Komisja Rekrutacyjna zobligowana była do przyjęcia i zapewnienia wszystkim 4 latkom miejsca, bez względu na ilość punktów, w tym większą ilość punktów dzieci 3 letnich. Kryterium punktowe do 4 latków musiało zostać zastosowane z uwagi na większą ilość kandydatów w stosunku do miejsc. Aby spełnić żądanie skarżącej co do przyjęcia jej dziecka - 3 letniej S. K. do przedszkola w P, z uwagi na liczbę dzieci 4 letnich chętnych do rozpoczęcia wychowania przedszkolnego w roku szkolnym 2016/2017, Komisja Rekrutacyjna musiałaby pozbawić takiego miejsca dziecko 4 letnie, które na mocy art. 14 ust. 1 pkt. 2 u.z.u.s.o. powinno mieć zapewnione miejsce. Z uwagi na okoliczność, iż organ dysponuje jedynie 75 miejscami w roku szkolnym 2016/2017, a liczba dzieci 4 letnich przekraczała liczbę miejsc o 7 osób, organ nie miał możliwości przyjąć dziecka skarżącej. W ocenie organu niniejsze postępowanie wynika z braku dokonania analizy art. 20 oraz art. 14 ust. 1 pkt. 2 u.z.u.s.o., które wprowadzają vacatio legis obowiązywania przepisów o konieczności zapewnienia miejsca w przedszkolu dla dzieci 3 letnich. Taki obowiązek zostanie wprowadzony od następnego roku szkolnego - 2017/2018. W chwili obecnej te przepisy jeszcze nie obowiązują, dlatego też nie sposób uznać, iż organ naruszył przepisy prawa.
W piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. skarżąca po raz kolejny zakwestionowała skład komisji rekrutacyjnej. Wskazała, że organ powołując się na ustawę o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw błędnie interpretuje, iż czterolatki mają mieć zagwarantowane miejsce w przedszkolu od 1 września 2016 r. Ustawa ta wprowadza ten obowiązek od 1 września 2017 r. dla trzylatków i czterolatków. Podkreśliła, że zgadza się z organem, iż dzieci trzyletnie nie mają mieć zapewnionego miejsca w przedszkolu od 1 września 2016 r., natomiast nie zgadza się z tym, iż wszystkie czterolatki mają mieć zapewnione miejsce w przedszkolu.
Ponadto skarżąca wskazała, że kryteria ustawowe z art. 20c u.s.o. nie zostały zastosowane bo dzieci z rodzin wielodzietnych. Przyjęto 7 dzieci czteroletnich, gdzie 6 osób nie spełniało kryteriów ustawowych, a troje trzylatków z rodzin wielodzietnych nie zostało przyjętych. Czyli łącznie, jak podkreśliła skarżąca, wśród 3 i 4 latków tylko 4 dzieci spełniło kryteria ustawowe, gdzie przyjęto tylko jednego czterolatka z ilością punktów 32. Dziecko to dostało 10 punktów za wiek, zdaniem skarżącej niezgodnie z prawem, czyli tak naprawdę powinno mieć 22 punkty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Sąd administracyjny nie orzeka zatem o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkować musiało jednak nie uchyleniem zaskarżonej decyzji ale stwierdzeniem jej nieważności.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja jest drugą decyzją wydaną w II instancji w tej samej sprawie administracyjnej, tj. odmowy przyjęcia do przedszkola córki skarżącej. Pierwsza decyzja została wydana przez dyrektora Zespołu Szkół w P w dniu 6 maja 2016 r. i oznaczona numerem 1, a zaskarżona decyzja nr [...] wydana została w dniu 12 maja 2016 r. W jednej i drugiej decyzji wskazano, że utrzymuje ona, po rozpoznaniu odwołania A. K.- K., w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej o nieprzyjęciu S. K. do Przedszkola Samorządowego w P na rok szkolny 2016/2017. Już sam ten fakt świadczy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego – art. 15 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa, art. 110 kpa, 127 § 1 kpa, art. 129 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również art. 6, 7, 8 i 11 kpa. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i ww. przepisów prawnych wynika, że organ odwoławczy wydaje jedną decyzję, którą jest związany od chwili, o której mowa w art. 110 kpa.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wiadomo z jakich powodów wydał dwie decyzje. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że zaskarżyła decyzję nr 3/2016 ponieważ według niej postępowanie odwoławcze rozpoczęło się dopiero z chwilą opublikowania listy dzieci przyjętych i nieprzyjętych do przedszkola, co nastąpiło na pewno w terminie 7 dni przed złożeniem przez nią wniosku o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia dziecka z dnia 4 maja 2016 r. Podała też, że w dniu 10 maja 2016 r. złożyła odwołanie w wyniku, którego uzyskała zaskarżoną decyzję. Wcześniej napisała odwołanie z dnia 25 kwietnia 2016 r. wiedząc jednak, że odwołanie może złożyć formalnie dopiero po uzyskaniu rozstrzygnięcia komisji o odmowie przyjęcia dziecka do przedszkola, dlatego jak uzyskała decyzję dyrektora nr [...] to nie złożyła od niej skargi bo wiedziała, że zgodnie z ustawą o systemie oświaty, droga odwoławcza rozpoczyna się dopiero z chwilą wydania rozstrzygnięcia przez komisję rekrutacyjną. Z kolei dyrektor szkoły podał, że skoro skarżąca zwróciła się do niego z odwołaniem od pierwszej, negatywnej odpowiedzi komisji to on tą odpowiedź komisji utrzymał w mocy. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że w żadnej z ww. decyzji odwoławczych nie wskazano daty rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej.
Pomimo tego, że ustawa o systemie oświaty od dnia 18 stycznia 2014 r., na mocy ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 7), zawiera rozdział 2a zatytułowany "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek", w którym precyzyjnie określona została procedura przyjmowania m.in. do publicznych przedszkoli, w przedmiotowej sprawie organy miały problemy z jej przestrzeganiem.
Zgodnie z art. 20zb ust. 1 ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) - postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek - przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki. Dyrektor wyznacza przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. Do zadań tej komisji należy w szczególności - zgodnie z art. 20zb ust. 2 pkt 2 u.s.o. , ustalenie i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, o których mowa w art. 20zc ust. 3 u.s.o. Wcześniej, zgodnie z art. 20zc ust. 1 u.s.o.wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu i niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola. Komisja rekrutacyjna przyjmuje kandydata do danego publicznego przedszkola jeżeli w wyniku postępowania rekrutacyjnego kandydat został zakwalifikowany oraz złożył wymagane dokumenty (art. 20 zc ust. 2 u.s.o.). Następnie komisja rekrutacyjna, podaje się do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danego publicznego przedszkola, przy czym listy te zawierają imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia (ust. 4). Dzień podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej (ust. 5). W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola (ust. 6). Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata z wnioskiem, wskazując na przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (ust. 7). Rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (ust. 8). Dyrektor publicznego przedszkola rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania i na rozstrzygniecie dyrektora służy skarga do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie, na podstawie przedstawionych sądowi akt administracyjnych stwierdzić należy, że:
1. Komisja rekrutacyjna do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2016/2017 powołana zarządzeniem nr [...] dyrektora Zespołu Szkół – Samorządowe Przedszkole w P z dnia 15 lutego 2016 r., w dniu 11 kwietnia 2016 r. przeprowadziła I etap postępowania rekrutacyjnego, w trakcie którego ustaliła listy osób przyjętych i nieprzyjętych, stanowiące załączniki do protokołu z posiedzenia komisji (tak podano w pkt 5 protokołu, k. 8 akt adm.). W pkt 3 tego samego protokołu, podpisanego przez członków komisji wskazano natomiast, że załącznik nr 2 to lista 1 (zakwalifikowani), załącznik nr 2 – lista 2 (niezakwalifikowani), załącznik nr 3 – lista 3 (lista rezerwowa). W aktach znajdują się natomiast: załącznik nr 2 Lista dzieci niezakwalifikowanych ... (k. 8/1 a. a.) oraz załącznik nr 3 Lista dzieci nieprzyjętych... (k. 8/2 a. a.) z dnia 11 kwietnia 2016 r. podpisane przez dyrektora Zespołu Szkół w P.
2. Na k. 8/3 i 8/4 znajdują się dwie listy dzieci przyjętych do Przedszkola Samorządowego w P na rok szkolny 2016/2017: jedna z dnia 26 kwietnia 2016 r., a druga z 28 kwietnia 2016 r., obydwie podpisane przez dyrektora Zespołu Szkół w P, na karcie 8/5 znajduje się lista dzieci nieprzyjętych do Przedszkola Samorządowego w P na rok szkolny 2016/2017, a na k. 8/6 – lista rezerwowa, również z dnia 28 kwietnia 2016 r. podpisane przez dyrektora Zespołu Szkół w P. Na żadnej z tych list nie ma adnotacji, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej, która świadczyłaby o dniu podania listy do publicznej wiadomości.
Następnie w aktach administracyjnych znajduje się:
- na k. 9 - pismo A. K. – K. z 19 kwietnia 2016 r. skierowane do Komisji Rekrutacyjnej o uzasadnienie odmowy przyjęcia S. K. do przedszkola (wraz z podaniem numeru publikacji uchwały Rady Gminy),
- na k. 10 - uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata z dnia 20 kwietnia 2016 r. podpisane jedynie przez przewodniczącego komisji, z pouczeniem, że w terminie 7 dni od daty doręczenia uzasadnienia (tu zauważyć dodatkowo należy, że doręczenia dokonano do rąk osoby niepełnoletniej str. 2 k.10 a.a) przysługuje prawo wniesienia odwołania do dyrektora Zespołu Szkół w P,
- na k. 11 - odwołanie skarżącej do dyrektora z dnia 25 kwietnia 2016 r.,
- na k. 14 – decyzja dyrektora nr [...] z dnia 6 maja 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Rekrutacyjnej (bez wskazania daty) o nieprzyjęciu do przedszkola Samorządowego na rok szkolny 2016/2017 S. K., z pouczeniem o skardze do WSA;
- na k. 12 - ponowny wniosek A. K. – K. z dnia 4 maja 2016 r. skierowany do Komisji Rekrutacyjnej o uzasadnienie odmowy przyjęcia S. K. do przedszkola;
- na k. 13 – uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata z dnia 5 maja 2016 r. podpisane jedynie przez przewodniczącego komisji, z pouczeniem, że w terminie 7 dni od daty doręczenia uzasadnienia przysługuje prawo wniesienia odwołania do dyrektora Zespołu Szkół w P i ponownie doręczone do rąk niepełnoletniej P. K.;
- na k. 15 - odwołanie skarżącej z dnia 10 maja 2016 r.,
- na k. 16 – decyzja dyrektora nr [...] z dnia 12 maja 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Rekrutacyjnej (bez wskazania daty) o nieprzyjęciu do przedszkola Samorządowego na rok szkolny 2016/2017 S. K., z pouczeniem o skardze do WSA.
Na rozprawie strony oświadczyły, że lista dzieci nieprzyjętych do przedszkola z dnia 11 kwietnia 2016 r. nie jest listą dzieci nieprzyjętych tylko listą dzieci niezakwalifikowanych do przedszkola, a listy dzieci przyjętych i nieprzyjętych do przedszkola, wg skarżącej, zostały podane do publicznej wiadomości 7 dni przed złożeniem przez nią wniosku o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia dziecka z dnia 4 maja 2016 r., po otrzymaniu którego w dniu 10 maja 2016 r. złożyła odwołanie, w wyniku, którego uzyskała zaskarżoną decyzję. Ponadto wg skarżącej jej wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 r. nie był wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie przyjęcia dziecka, ale zwróceniem się o wskazanie podstawy prawnej oraz uzyskanie informacji o uchwale Rady Gminy, a odwołanie z dnia 25 kwietnia 2016 r. napisała wiedząc, że może je złożyć formalnie dopiero po uzyskaniu rozstrzygnięcia komisji o odmowie przyjęcia dziecka do przedszkola, dlatego jak uzyskała decyzję dyrektora nr [...] to nie złożyła od niej skargi bo wiedziała, że zgodnie z ustawą o systemie oświaty droga odwoławcza rozpoczyna się dopiero z chwilą wydania rozstrzygnięcia przez komisję rekrutacyjną.
Organ odwoławczy po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2016 r. nazwanego odwołaniem rozpoznał je bez jakichkolwiek ustaleń, czy wyjaśnień, przede wszystkim, bez ustalenia, czy i kiedy zapadło rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej, czy i kiedy zostało one podane do publicznej wiadomości, czy mógł zatem skutecznie zostać złożony wniosek o jego uzasadnienie, czy sporządzone uzasadnienie przez przewodniczącego komisji jest uzasadnieniem komisji i czy w ogóle zostało złożone odwołanie.
Przede wszystkim, wobec zgodnego przyznania na rozprawie, że listy dzieci przyjętych i nieprzyjętych do przedszkola nie zostały sporządzone w dniu 11 kwietnia ale 26 kwietnia 2016 r. wydanie decyzji nr [...] w dniu 6 maja 2016 r. oznacza, że dyrektor Zespołu Szkół w P rozpoznał odwołanie z dnia 25 kwietnia 2016 r. od nieistniejącego rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, utrzymując je w mocy.
Z kolei rozpoznając odwołanie z dnia 10 maja 2016 r. organ odwoławczy orzekł drugi raz w tej samej sprawie, również nie wyjaśniając, czy i kiedy zapadło rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej o odmowie przyjęcia dziecka do przedszkola (brak jakiegokolwiek protokołu, czy innego dokumentu podpisanego przez wszystkich członków komisji, są jedynie listy podpisane przez dyrektora), czy i kiedy zostało one podane do publicznej wiadomości (brak adnotacji przewodniczącego komisji rekrutacyjnej, która świadczyłaby o dniu podania list do publicznej wiadomości), czy mógł zatem skutecznie zostać złożony wniosek o uzasadnienie rozstrzygnięcia, czy wniosek taki został złożony w terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, czy sporządzone uzasadnienie przez przewodniczącego komisji jest uzasadnieniem komisji, a zatem czy odwołanie złożone zostało w terminie i skutecznie.
Jak wskazano wyżej dwukrotne przeprowadzenie postępowania odwoławczego od bliżej nie sprecyzowanego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola należy uznać za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Uprawnienie bowiem do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia (art. 128 i 129 § 1 i 2 k.p.a.) powiązane jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84). Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 26). Wg doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest także, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, orzekanie w sprawie zakończonej już inną decyzją administracyjną.
W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, orzeczono nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w stosunku do decyzji z dnia 6 maja 2016 r. – jako wydanej w granicach sprawy, której dotyczy skarga - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 135 ppsa w związku z art. art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.
Ze względu na stwierdzenie nieważności ww. aktów prawnych, a w konsekwencji konieczność ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia o odmowie przyjęcia jej córki do przedszkola ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących postępowania I instancyjnego jest niedopuszczalne (vide: Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia. LexisNexis Warszawa 2005, str. 461).
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji dwuinstancyjnych nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą, ale wywarło ten skutek, że Sąd nie oceniał merytorycznych zarzutów co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, jako podlegającej w pierwszej kolejności prawidłowej kontroli instancyjnej przez organ administracji, który jako organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać sprawę od początku i ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody, po to by zakończyć postępowanie administracyjne ostateczną decyzją. Sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Na skutek stwierdzonych przez Sąd wad obu zaskarżonych decyzji drugoinstancyjnych skutkujących stwierdzeniem ich nieważności i wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego pozostawione zostało w obrocie pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, które podlega ponownie kontroli w administracyjnym toku instancji. Mimo objęcia go skargą Sąd nie mógł skontrolować jego merytorycznej zasadności (zgodności z prawem), bowiem nie może pozbawiać strony prawa do II instancji administracyjnej.
Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie ww. podstawie prawnej.