III SA/Kr 931/24

III SA/Kr 931/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, 77  par. 1, 80 i 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 728
Art. 18b ust. 1  pkt 4  w zw. z I. 2.7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi "S. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 4 marca 2024 r., znak: SKO.TS/4123/34/2023 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez "S." D., W. Sp. j. w W., zwana dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.SA/420/555/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 4 w zw. z l.p. 2.7 załącznika nr 3 oraz art. 92a ust. 1, 3 i 7, a także art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2022 r., poz. 2201 ze zm., zwanej dalej ustawa o transporcie drogowym), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 11 września 2023 r., znak: TK-III.8072.69.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 11 września 2023 r. Marszałek Województwa Małopolskiego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożył na stronę skarżącą w kwocie karę pieniężną w kwocie 12 000,00 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2023 r., przeprowadzono kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób przez stronę skarżącą. Kontrolę rozpoczęto o godzinie 9:14 w miejscowości K., na przystanku Kraków MDA, skontrolowano autobus marki mercedes o numerze rej. [...]. Ustalono, że znajdująca się kasa w pojeździe "Novitus NANO E" o numerze [...] nie była kasą rejestrującą specjalną, zgodną z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 września 2021 r. w sprawie wymagań technicznych dla kas rejestrujących (Dz. U. 2021.1759). Zgodnie z Decyzją z dnia 6 czerwca 2017 nr 14/2017 oraz z dnia 15 marca 2021 nr 1/2021 Prezesa Głównego Urzędu Miar urządzenia NANO E to kasy, które przeznaczone są do "ewidencji sprzedaży towarów i usług bez stosowania szczegółowych wymogów trybu rejestrowania sprzedaży.".
Z powyższego zdaniem organu wynika, że paragony z kas "Novitus NANO E" nie mogą być uznane za potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd (bilet). W związku z tym przewoźnik nie wypełnił obowiązku wydania potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd wynikającego z zasad określonych w art. 18b ust. 1 ww. ustawy.
Jak podał organ w protokole kontroli nr [...] opisano naruszenia warunków udzielonego zezwolenia określone w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone podczas przejazdu na trasie K. - O. Kierowca autobusu okazał do kontroli wypis nr [...] z zezwolenia [...] K. – O. wraz z załącznikiem stanowiącym rozkład jazdy, a następnie podpisał protokół z załącznikiem do protokołu nie wnosząc zastrzeżeń. Po zakończeniu kontroli, kopię protokołu wraz z załącznikiem wręczono kierującemu.
Organ wyjaśnił, że w przypadku przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym bilet pełni funkcję dowodową, stanowi zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe dowód zawarcia umowy przewozu, a przewozy osób są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 ww. ustawy, przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydawanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu. Zgodnie z art. 18b ust. 1. pkt 4 ustawy: "należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących", tym samym niewydanie pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty w postaci biletu, stanowi naruszenie ww. ustawy, opisane w załączniku Nr 3, Ip. 2.7.
Zdaniem organu paragony z kas "Novitus NANO E" nie mogą być uznane za potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd (bilet), gdyż z zgodnie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Natomiast ust. 2 określa, iż na bilecie, o którym mowa w ust. 1 umieszcza się:
1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego;
2) relację lub strefę przejazdu;
3) wysokość należności za przejazd;
4) zakres uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu.
Tymczasem na paragonie dołączonym przez przedsiębiorcę mającym potwierdzić możliwości stosowania ulg ustawowych (sprzedaży biletu ulgowego), nie są zawarte dane z pkt 4. Paragon (bilet) jest opisany jako "Bilet normalny" zawierający "RABAT ulgowy 51%", nie przedstawiający zakresu uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu. Tym samym potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd w postaci paragonu, nie było biletem w rozumieniu art. 16 ww. ustawy.
Jednocześnie organ stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej. Autobus kontrolowanego przewoźnika nie był bowiem wyposażony w wymaganą dla publicznego transportu zbiorowego kasę rejestrującą specjalną, co stanowi naruszenie przepisów art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy, a wydawane przez kierowcę potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd w postaci paragonu, nie było biletem w rozumieniu art. 16 ww. ustawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 18b ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z kolei naruszenie przez przewoźnika warunków udzielonego mu zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust 1 ww. ustawy obliguje organ przeprowadzający kontrolę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 42 000 zł, która ze względu na zapisy w art. 92a ust. 3 ustawy, stanowiące iż suma kar pieniężnych, nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł, ulega zmniejszeniu do 12 000 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca. Zarzuciła w nim organowi pierwszej instancji naruszenie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy poprzez błędną wykładnię i nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 42.000,00 zł (2.000,00 zł x 21), zmniejszonej do 12.000,00 zł, poprzez przyjęcie, ze kara 2.000,00 zł przysługuje za każde naruszenie – niewydanie biletu – w sytuacji, gdy "każde naruszenie" powinno być traktowane jako globalne naruszenie jednego obowiązku.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium powołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy kontroli obowiązków i warunków dotyczących przewozu wykonywanego przez przedsiębiorcę – stronę skarżącą, przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2023 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Przedsiębiorca posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O. - K. Zezwolenie określa przebieg trasy przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki, a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Zezwolenie to wydane zostało z ważnością do 31 grudnia 2017 r., niemniej jednak jego ważność była przedłużana przez kolejne nowelizacje 78 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Ostatnia nowelizacja wynikająca z ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 przedłużyła ważność tego typu zezwoleń do 31 grudnia 2023 r.
Kolegium wskazało, że naruszenia przypisane przewoźnikowi opisane zostały w protokole kontroli nr [...], który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół z kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Protokół kontroli sporządzony w niniejszej sprawie został podpisany nie tylko przez dokonującego kontroli pracownika Urzędu Marszałkowskiego, ale też przez kierowcę wykonującego przewóz, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń - tak co do sposobu przeprowadzenia kontroli, jak i jej wyników.
Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone naruszenie warunków wykonywania przewozów. Naruszenie opisane w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na niewydaniu pasażerowi przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd należy odczytywać w kontekście art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Zatem, tylko wydanie pasażerowi "biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących" stanowi realizację opisanej wyżej zasady i uniemożliwia przypisanie przewoźnikowi naruszenia opisanego w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że znajdująca się w pojeździe kasa rejestrująca nie była wymaganą w tym przypadku kasą rejestrującą specjalną zgodną z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 września 2021 r. w sprawie wymagań technicznych dla kas rejestrujących (Dz. U. poz. 1759 ze. zm.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8) umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Ust. 2 ww. przepisu wskazuje na wymagania, które powinny widnieć na bilecie. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że paragony z kas "Novitus NANO E" nie mogą być uznane za potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd (bilet). Na paragonie dołączonym przez przedsiębiorcę nie są bowiem zawarte dane z pkt 4 ust. 2 ww. ustawy. Paragon (bilet) jest opisany jako "Bilet normalny" zawierający "RABAT ulgowy 51%", nie przedstawiający zakresu uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu. Już zatem tylko z tego powodu w niniejszej sprawie pasażerom nie były wydawane bilety "zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących". Nadto z decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 6 czerwca 2017 nr 14/2017 oraz z dnia 15 marca 2021 nr 1/2021 wynika, iż urządzenia NANO E to kasy, które przeznaczone są do "ewidencji sprzedaży towarów i usług bez stosowania szczegółowych wymogów trybu rejestrowania sprzedaży". Tym samym niewydanie pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty w postaci biletu, stanowi naruszenie ww. ustawy, opisane w załączniku Nr 3, Ip. 2.7.
Kolegium wskazało nadto, że zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Ustawa rozróżnia więc "obowiązki" od "naruszeń". Obowiązek określony jest w art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. zgodnie z którym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określają załączniki do ustawy, w tym załącznik nr 3, którego l.p. 2.7 stanowi, że za niewydanie pasażerowi przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, z wyłączeniem taksówki kara pieniężna wynosi 2000 zł. Zatem kara należy się za każde naruszenie obowiązku, a nie za naruszenie każdego obowiązku. O ile więc kolejne niewydania biletu cały czas naruszają ten sam obowiązek, to stanowią kolejne jego naruszenia, za które należy się kara. W przypadku naruszenia z l.p. 2.7. kara nakładana jest za "niewydanie" potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd (tj. za każdy przypadek "niewydania") - a nie za naruszenie obowiązku. Powołane zaś w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych nie dostarczają argumentów przeciwnych stanowisku organu gdyż sądy nie wypowiadały się w tych orzeczeniach wprost na temat możliwości sumowania kar w sytuacji wielokrotnego niewydania biletu pasażerom. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że: "sumowanie kar (do limitowanej wysokości) za poszczególne stwierdzone w czasie jednej kontroli naruszenia jest dopuszczalne. Naruszenia te winny jednak mieć charakter samodzielny, w tym sensie, że popełnienie każdego z nich nie zależy od stwierdzenia popełnienia innego naruszenia. Samodzielność taka nie ma miejsca, gdy stwierdzenie jednego naruszenia zależy od popełnienia innego, które jest wyłączną przyczyną sankcjonowanego stanu faktycznego" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 200/13, LEX nr 1332738; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 31/14, LEX nr 1474153). W ocenie Kolegium z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której niewydanie biletu jednemu pasażerowi nie jest w żaden sposób ani konsekwencją, ani przyczyną niewydania biletu innemu pasażerowi.
Kolegium dokonało także oceny, czy w niniejszej sprawie występują okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wyżej cytowany art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. - jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2852/17, LEX nr 2748378). W świetle powyższego to na przewoźniku spoczywa ciężar udowodnienia, że jako podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że to wskutek zaniechania stosowania przez przewoźnika kasy rejestrującej o zastosowaniu specjalnym -pasażerom nie były wydawane bilety "zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących".
W związku z powyższym wobec stwierdzenia 21 naruszeń warunków wykonywania przewozów, mając na uwadze treść art. 92a ust. 3 ustawy, wysokość kary została określona przez organ w prawidłowej wysokości 12 000,00 zł.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca poniosła naruszenia przepisów:
- art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.7. załącznika numer 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię i nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 42.000,00 zł (2.000,00 zł x 21), następczo ustawowo zmniejszonej do 12.000,00 zł i przyjęcie, że kara pieniężna w wysokości 2.000,00 zł przysługuje za każde rzekome naruszenie, tj. niewydanie biletu, w sytuacji gdy sformułowanie "każde naruszenie" powinno być traktowane jako globalne naruszenie jednego (partykularnego) obowiązku, o którym mowa w ww. załączniku numer 3 – bez znaczenia dla tego, ile faktycznie czynności nie zostało zrealizowanych w ramach tegoż jednego i konkretnego obowiązku;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie stwierdził by tkwiły w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd nie stwierdził również, by działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), ani też naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 18b ust. 1 pkt 4 w zw. z l.p. 2.7 załącznika nr 3 oraz art. 92a ust. 1, 3 i 7, a także art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2024 r., poz. 728, zwanej dalej ustawa o transporcie drogowym), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji – w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.
Z niebudzących ustaleń orzekających w rozpoznawanej sprawie organów, znajdujących odzwierciedlenie w protokole kontroli nr [...] i załączniku do tego protokołu, wynika, że w dniu 8 sierpnia 2023 r., przeprowadzono kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób przez stronę skarżącą. Ustalono, że znajdująca się kasa w pojeździe - "Novitus NANO E" o numerze [...] - nie była kasą rejestrującą specjalną, zgodną z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 września 2021 r. w sprawie wymagań technicznych dla kas rejestrujących (Dz. U. z 2021 r., poz.1759).
Dalej organy ustaliły, że podczas przejazdu na trasie K. – O. naruszenia warunków udzielonego zezwolenia określone w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, mianowicie, jak wynika z załącznika do wskazanego protokołu, wszyscy wsiadający pasażerowie zapłacili za przejazd, a kierowca wydał im wydrukowane paragony z kasy umiejscowionej w pojeździe.
Mając na względzie te dokonane przez orzekające organy niewątpliwe ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, W ocenie Sądu, nie można skutecznie postawić organom naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji i naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem organów, że stwierdzone naruszenia podczas kontroli, to naruszenia warunków wykonywania przewozów. Naruszenie opisane w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym polegające na niewydaniu pasażerowi przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd rzeczywiście jest naruszeniem postanowień art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, a takie wykonywała strona skarżąca, wykonywane są według następujących zasad: należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących.
Trafnie zatem wskazały organy, że tylko wydanie pasażerowi "biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących" stanowi realizację opisanej wyżej zasady i uniemożliwia przypisanie przewoźnikowi naruszenia opisanego w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie znajdująca się w pojeździe kasa rejestrująca nie była wymaganą przepisami kasą rejestrującą specjalną, zgodną z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 września 2021 r. w sprawie wymagań technicznych dla kas rejestrujących (Dz. U. poz. 1759 ze. zm.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8) umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Ust. 2 ww. przepisu wskazuje zatem istotnie na wymagania, które powinny widnieć na bilecie wydawanym pasażerowi.
Skoro, jak przekonywująco wskazały organy, na paragonie dołączonym przez stronę skarżącą nie są zawarte dane z pkt 4 ust. 2 z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8), to nie mogły być one uznane za bilet w rozumieniu art. 16 tej ustawy. Paragon (bilet) jest opisany jako "Bilet normalny" zawierający "RABAT ulgowy 51%", nie przedstawiający zakresu uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu
Zasadnie podniosło więc Kolegium, że już zatem tylko z tego powodu w niniejszej sprawie pasażerom nie były wydawane bilety "zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących". Nadto z decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 6 czerwca 2017 nr 14/2017 oraz z dnia 15 marca 2021 nr 1/2021 wynika, iż urządzenia NANO E to kasy, które przeznaczone są do "ewidencji sprzedaży towarów i usług bez stosowania szczegółowych wymogów trybu rejestrowania sprzedaży". Paragony z kas "Novitus NANO E" nie mogą być uznane za potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd (bilet) W związku z tym przewoźnik nie wypełnił obowiązku wydania potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd wynikającego z zasad określonych w art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym Tym samym niewydanie pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty w postaci biletu, co stanowi rzeczywiście, naruszenie ustawy o transporcie drogowym, opisane w załączniku Nr 3, Ip. 2.7 do tej ustawy.
Orzekające organy nie mogły naruszyć przepisów postepowania – artykułów - 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszyć art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustalenia, ocena dowodów, je potwierdzających, korzystających dodatkowo z waloru dokumentu urzędowego (protokół z kontroli), dokonana subsumpcja stwierdzonych faktów pod hipotezę art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, rozumienie tego przepisu i jego zastosowanie według dyspozycji były prawidłowe.
Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określają załączniki do ustawy, w tym załącznik nr 3, którego l.p. 2.7 stanowi, że za niewydanie pasażerowi przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, z wyłączeniem taksówki kara pieniężna wynosi 2000 zł. Zatem kara należy się za każde naruszenie obowiązku, a nie za naruszenie każdego obowiązku. O ile więc kolejne niewydania biletu cały czas naruszają ten sam obowiązek, to stanowią kolejne jego naruszenia, za które należy się kara. W przypadku naruszenia z l.p. 2.7. kara nakładana jest za "niewydanie" potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd (tj. za każdy przypadek "niewydania") - a nie za naruszenie obowiązku.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że: "sumowanie kar (do limitowanej wysokości) za poszczególne stwierdzone w czasie jednej kontroli naruszenia jest dopuszczalne. Naruszenia te winny jednak mieć charakter samodzielny, w tym sensie, że popełnienie każdego z nich nie zależy od stwierdzenia popełnienia innego naruszenia. Samodzielność taka nie ma miejsca, gdy stwierdzenie jednego naruszenia zależy od popełnienia innego, które jest wyłączną przyczyną sankcjonowanego stanu faktycznego" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 200/13, LEX nr 1332738; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 31/14, LEX nr 1474153). W ocenie Kolegium z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której niewydanie biletu jednemu pasażerowi nie jest w żaden sposób ani konsekwencją, ani przyczyną niewydania biletu innemu pasażerowi.
Rację mają orzekające organy, że wobec stwierdzenia 21 naruszeń warunków wykonywania przewozów (42.000,00 zł = 2.000,00 zł x 21), a mając na uwadze treść art. 92a ust. 3 ustawy, wysokość kary została określona w prawidłowej wysokości 12 000,00 zł. Powołane wobec tego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły w tym zakresie wpłynąć na odmienną wykładnię przepisów normujących te kwestie i dostarczyć argumentów przeciwnych temu stanowisku.
Stosownie do postanowień art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Zatem kara należy się za każde naruszenie obowiązku, a nie za naruszenie każdego obowiązku. O ile więc kolejne niewydania biletu cały czas naruszają ten sam obowiązek, to stanowią kolejne jego naruszenia, za które należy się kara. W przypadku naruszenia z l.p. 2.7. kara nakładana jest za "niewydanie" potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd (tj. za każdy przypadek "niewydania") - a nie za naruszenie obowiązku. Powołane zaś w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych nie dostarczają argumentów przeciwnych stanowisku organu gdyż sądy nie wypowiadały się w tych orzeczeniach wprost na temat możliwości sumowania kar w sytuacji wielokrotnego niewydania biletu pasażerom. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że: "sumowanie kar (do limitowanej wysokości) za poszczególne stwierdzone w czasie jednej kontroli naruszenia jest dopuszczalne. Naruszenia te winny jednak mieć charakter samodzielny, w tym sensie, że popełnienie każdego z nich nie zależy od stwierdzenia popełnienia innego naruszenia. Samodzielność taka nie ma miejsca, gdy stwierdzenie jednego naruszenia zależy od popełnienia innego, które jest wyłączną przyczyną sankcjonowanego stanu faktycznego" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 200/13, LEX nr 1332738; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 31/14, LEX nr 1474153). Zasadnie wskazało Kolegium, że z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której niewydanie biletu jednemu pasażerowi nie jest w żaden sposób ani konsekwencją, ani przyczyną niewydania biletu innemu pasażerowi.
Za prawidłowe działanie organów należało także uznać dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie występują okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Trafnie w tym względzie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Dlatego też, rację ma Kolegium, że co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. - jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2852/17, LEX nr 2748378). W świetle powyższego to na przewoźniku spoczywa ciężar udowodnienia, że jako podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.
Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, a nadto, co istotne, z okoliczności sprawy wynika, że to wskutek zaniechania przez stronę skarżącą jako przewoźnika, nie doszło do zastosowania kasy rejestrującej o zastosowaniu specjalnym - pasażerom nie były wydawane bilety "zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących", to i w tym aspekcie nie można doszukać się niewłaściwego działania organów.
Skarga wobec powyższego nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Nie są zasadne argumenty strony skarżącej co do niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.7. załącznika numer 3 ustawy o transporcie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego, pokrywało się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, Kolegium mogło zatem skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nie naruszyło więc tego przepisu w stopniu skutkującym jego uchyleniem. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji spełniają też w sposób wystarczający wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.