III SA/Kr 928/18

III SA/Kr 928/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Bociąga /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 1460/19 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżony akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
Art. 10 ust. 10, art. 64  ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 928/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu przez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. I. uchyla zaskarżony akt nadzoru II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa (Gmina Miasta Kraków) kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski aktem z 18 czerwca 2018 r. znak WI-V.8170.49.2017, działając na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nakazał zmianę organizacji ruchu w Krakowie poprzez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Wojewoda Małopolski po przeprowadzeniu przeglądu stanu oznakowania na drogach publicznych w Krakowie oraz po analizie otrzymanych informacji zawartych w pismach Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, biorąc pod uwagę ważny interes ogólnospołeczny nakazał zmianę organizacji ruchu w Krakowie poprzez: usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.
Zdaniem Wojewody z analizy obowiązujących przepisów prawa zarządca drogi, poza zezwoleniami, o których mowa w art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie ma prawa do wydawania żadnych innych zezwoleń dotyczących dostępu do drogi publicznej. Również przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222. ze zmianami) nie zezwalają zarządcy drogi na wydawanie zezwoleń do korzystania z dróg publicznych. Zezwolenia odpowiedniej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego są jedynymi zezwoleniami jakie można wydać, aby korzystać z drogi publicznej wbrew istniejącemu oznakowaniu. W takim jednakże przypadku - w odniesieniu do każdej drogi, na której istnieje ograniczenie - zbędnym staje się umieszczanie na tabliczce zapisu "z zezwoleniem zarządcy drogi", ponieważ podczas przejazdu kierujący pojazdem nienormatywnym musi posiadać przy sobie i okazać podczas kontroli odpowiedni dokument, np. zezwolenie bądź wypis z zezwolenia. Każde inne wydane przez zarządcę drogi zezwolenie jest przekroczeniem uprawnień i jako takie jest sprzeczne z przepisami wyżej powołanymi.
Pojęcie interesu ogólnospołecznego nie zostało zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. Zatem należy odnieść się do definicji tego pojęcia w aspekcie jego znaczenia językowego i celu dla jakiego jest używany. Zgodnie z art. 6 i 7 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższą zasadę stwierdzam, że wydanie niniejszego nakazu chroni interes publiczny, zbiorowy, obywatelski, przeciwstawiając go indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których nadania zarządca drogi nie posiada kompetencji. Zdaniem Wojewody Małopolskiego biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, niniejszy akt nadzoru znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę na ten akt nadzoru Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:
1/ art. 17 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 10 ust. 2 ustawy. Prawo o ruchu drogowym polegające na pominięciu, że w celu realizacji powierzonych mu zadań, wojewoda wydaje zarządzenia, co dotyczy także czynności dotyczących sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach,
2/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez nie wskazanie do kogo ten akt jest skierowany: a/ Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych funkcję zarządcy dróg publicznych na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, b/ Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu,
3/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewyjaśnienie, na czym polega w tym wypadku interes ogólnospołeczny mieszkańców miasta Krakowa jakim kierował
się Wojewoda wydając zaskarżony akt,
4/ § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym poprzez nakazanie w ramach pełnionego nadzoru wykonania czynności faktycznych, to jest usunięcia na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym pojazdami posiadającym zezwolenie zarządy drogi, w przypadku kiedy nadzorem winna być czynność materialno-techniczna jaką jest projekt organizacji ruchu, na podstawie którego taka tabliczka została wprowadzona i bez wskazania odnośnie jakiego projektu organizacji ruchu (wskazanie daty jego wydania, oraz terenu którego on dotyczy), ograniczając się jedynie do stwierdzenia terenu - teren miasta Krakowa, co stanowi przekroczenie uprawnień nadzorczych, jakie przysługują w tym zakresie Organowi, na podstawie art 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym,
5/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewyjaśnienie na czym polega ważny interes ogólnospołeczny, który był podstawą wydania zaskrzonego aktu,
6/ brak wyraźnego wskazania, jakie przepisy prawa zostały naruszone w wyniku wprowadzenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.
W konkluzji skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 2 pkt. 5 w związku z ust. 10 Prawa o ruchu drogowym organ sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i może wobec tego nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Organ, w celu realizacji powierzonych mu zadań, wydaje zarządzenia (art. 17 ustawy o wojewodzie ).
W ocenie skarżącego zaskarżony akt nie posiada formy zarządzenia, można domyślić się, że organ skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych. Ustawodawca dając wojewodzie przywołane powyżej uprawnienie nie wskazał jednakże expressis verbis podmiotów, którym organ ten może nakazać wspomnianą zmianę organizacji ruchu. Pomimo braku w tym względzie wyraźnej regulacji adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy ustalić w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną. Zgodnie z regulacją art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W przypadku miasta Krakowa kompetencja ta należy do Prezydenta Miasta Krakowa jako zarządzającego ruchem na drogach publicznych w mieście. Organ zarządzający ruchem ( § 3 ust. rozporządzenia ) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów, przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji, prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Organ zarządzający ruchem może przy tym samodzielnie przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia). Zarząd drogi z kolei, zgodnie z § 11 rozporządzenia, realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu.. Oczywiście na terenie miasta Krakowa obie te kompetencje zostały skumulowane w osobie Prezydenta Miasta Krakowa, jednakże z cala stanowczością należy podkreślić, iż co do zasady organ zarządzający ruchem na drodze nie jest zarządcą drogi, tak jak zarządzanie ruchem na drodze nie jest tożsame z zarządzaniem drogą. Tymczasem z zaskarżonego aktu nie wynika czy adresatem jego jest zarządca drogi Prezydent Miasta Krakowa, czy zarządzający ruchem na drodze Prezydent Miasta Krakowa .
W ramach swoich kompetencji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie jako Dyrektor zarządu dróg na terenie Gminy Miejskiej Kraków dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na terenie miasta Krakowa odnośnie wprowadzenia zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenia zarządcy drogi. Czynności te wielokrotnie były powtarzane z tego powodu, że nie mają one charakteru generalnego, rozumianego w ten sposób, że tylko jeden projekt organizacji ruchu musi dotyczyć całego terenu miasta Krakowa. W związku z tym, zdaniem skarżącego, w ramach swoich czynności nadzorczych organ nie może jednym aktem nakazać zmianę bliżej nieokreślonej organizacji ruchu, dotyczącej jedynie miejsca ( miasto Kraków) oraz jednego z jej elementów (usunięcie tabliczki).
Znaki drogowe tworzą dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Taka sytuacja ma miejsce w mniejszej sprawie wywołanej wydaniem przez organ zaskarżonego aktu, dotyczącego ustawieniu kwestionowanych tabliczek. Czynność umieszczenia tych tabliczek została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia projektu i przekazania go do realizacji, zachodziły podstawy prawne do umieszczenia kwestionowanych przez organ tabliczek we wszystkich projektach organizacji ruchu. Czynności te nie naruszają prawa albowiem jak wynika z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe, które mogą być umieszczane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.). Zgodnie z § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1 ) Stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazów prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy..." Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu - jeśli istnieje taka potrzeba -jest sformułowaniem prawidłowym, przewidzianym postanowieniami wyżej przywołanego rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego analiza uzasadnienia zaskarżonego aktu bardzo lakonicznie wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego organ pozostaje w błędnym przekonaniu, iż tylko art. 64 Prawa o ruchu drogowym wytycza ramy prawne dla dopuszczenia pojazdów nienormatywnych do ruchu. Jak wcześniej Skarżący wykazał przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach dają podstawę dla Prezydenta jako zarządzającego ruchem drogowym do wprowadzenia odpowiednich wyłączeń z zakazów. Jeżeli, w ocenie organu z pewnych względów te wyłączenia winny być usunięte lub ograniczone, to winien to wyjaśnić. Tymczasem z treści uzasadnienia aktu nie wynika z jakich powodów organ nie uznał za zasadne i usprawiedliwione zastosowanie wyłączeń z zakazów, do których skarżący ma prawo, gdyż działa zgodnie z prawem. Skarżący w swoich wystąpieniach kierowanych do organu w pismach z 1 lutego 2018r., 22 marca 2018r. i 19 kwietnia 2018r. szczegółowo wyjaśnił, czym kierował się wprowadzając taką organizację ruchu i dopuszczając odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu. Jeżeli organ w ramach swoich czynności nadzorczych miał podstawy do kwestionowania tych wyjaśnień winien dokonać ich oceny prawnej przedstawić to w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego aktu odnośnie tej kwestii ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż organ interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których zarządca drogi nie ma kompetencji, co stoi w sprzeczności w zapisami w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Wojewoda Małopolski zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach województwa małopolskiego. W ramach pełnionego nadzoru Wojewoda został umocowany do wydawania nakazów zmiany organizacji ruchu. Zatem wydając zaskarżony akt Wojewoda Małopolski działał w granicach nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Jedynym adresatem nakazu jest Prezydent Miasta Krakowa, jako organ zarządzający ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zarząd ruchem na drogach gminnych należy do kompetencji starosty, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem - prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach naprawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z uwagi na brzmienie przywołanego przepisu, stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Krakowa, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, zarówno jest zarządcą drogi jak i organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Akt skierowany jest tym samym prawidłowo do Prezydenta Miasta Krakowa, będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, co wynika z treści wyrzeczenia aktu Wojewody jak i treści uzasadnienia tego aktu.
Wojewoda Małopolski stwierdził, że zadania organu nadzoru zostały doprecyzowane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Zgodnie z przywołanym przepisem organ sprawujący nadzór nad zarządzeniem ruchem 1/ dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie: a/ zgodności z obowiązującymi przepisami; b/ bezpieczeństwa ruchu drogowego, 2/ rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Cytowany przepis literalnie wskazuje, że organ nadzoru dokonuje organizacji ruchu, a nie oceny projektu organizacji ruchu. Zatem dla dokonania tej oceny oraz wydania nakazu zmiany organizacji ruchu nie jest niezbędne przywoływanie konkretnego dokumentu projektu organizacji ruchu. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi natomiast element materiału dowodowego sprawy będącego podstawą wydania zaskarżonego nakazu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.
Takim aktem nadzoru jest zaskarżone skargą przez Prezydenta zarządzenie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r., którym Wojewoda nakazał usunięcie na terenie miasta Krakowa spod znaków zakazu tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd jak w sprawie III SA/Kr 927/18 rozpoznawanej w tym samym składzie wskazuje, że przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie, z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową której funkcjonowanie nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej.
Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.
Należy ponadto stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia nadzorczego w tej sprawie.
Uprawnienia nadzorcze Wojewody w odniesieniu do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu wynikają z ustawy prawo o ruchu drogowym wynikają z rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy.
Uprawnienia nadzorcze dotyczą przestrzegania przez organy odpowiedzialne za organizację ruchu drogowego zgodność ich działań z obowiązującymi przepisami prawa, bezpieczeństwem ruchu drogowego. Wojewoda może także nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 Prawo o ruchu drogowym).
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, Wojewoda korzystając z uprawnień nadzorczych uznał potrzebę wydania aktu nadzoru zakazu umieszczania na terenie miasta Krakowa tabliczek, pod znakami drogowymi zakazu, zezwalających na niestosowanie się do kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi z uwagi na niezgodność tych znaków (tabliczek) z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz ze względu na ważny interes ogólnospołeczny .
Najpierw Sąd rozważając stanowisko Wojewody zauważa, że ujęte w ustawie pojęcie ważny interes ogólnospołeczny, który stanowi kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego jest pojęciem bliżej nie zdefiniowanym. Oznacza to, że treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Wywód wskazujący na uzasadnioną ingerencję nadzorczą Wojewody w organizację ruchu drogowego jest obligatoryjnym elementem aktu nadzoru. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje – jak to już wyżej wskazano- sam organ. Wojewoda nie wywiązał się z tej powinności w pożądanym zakresie, wskazując jedynie na konieczność prawidłowego stosowania procedury administracyjnej i prawa wszystkich uczestników ruchu do korzystania z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem. W tym Wojewoda upatruje ważny interes ogólnospołeczny
Na gruncie niniejszej sprawy – w przekonaniu Sądu – na zakres tego pojęcia składają się wszyscy użytkownicy drogi publicznej, których dotyczy organizacja ruchu drogowego w obrębie tych ulic – społeczność lokalna oraz inne osoby, spoza tej społeczności, których dotyczy lub będzie dotyczyć organizacja ruchu drogowego w tej części Krakowa. Niewątpliwie interesy obu tych grup, powinny równoważyć się.
Zdaniem Sądu w zaskarżonym akcie nadzoru Wojewoda nie wykazał na czym w istocie polegało naruszenie ważnego interesu ogólnospołecznego, skutkującego wydaniem aktu nadzoru nakazującym usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi.
Uzasadnienie aktu nadzoru ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia uprawnieniom zarządcy drogi, do których zarządca drogi nie posiada do takiej organizacji ruchu że wyłącza tabliczkami pewne podmioty od obowiązku stosowania się do znaków drogowych zakazu. Zdaniem Sądu takie stanowisko pozostaje w sprzeczności w zapisami w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
Nie ma racji Wojewoda, że, zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym odnośnie do znaków drogowych zakazu. Ustawa nie wprowadza takiego przepisu. Z zezwolenie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika że z drogi ma korzystać pojazd, który w normalnych warunkach z uwagi na wielkość czy ciężar nie mógłby z niej korzystać, chodzi zatem o obligatoryjny obowiązek uzyskania zezwolenia. Ustawa zaś nie ogranicza zarządcy do wydawania innych zezwoleń w innych sytuacjach faktycznych, jest to oczywiste, a więc wynika to po pierwsze ze nie ma takiego zakazu w ustawie, a po drugie z istoty zarządu drogą.
Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko strony skarżącej.
Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1.), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...".
W zakresie obowiązywania i sposobie umieszczania znaków w części 3.1.2. Są następujące stwierdzenia odnośnie tabliczek (...)Zakazy wyrażone znakami mogą być też ograniczone do niektórych uczestników ruchu (...)Wyjątków takich nie można stosować do znaków B- 13, od B-14 do B-17, B-20, B-29, B-31, B-32,B-37, B;38, B-41, B-43. (...)Jeżeli istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu pewnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot" Nie dotyczy. Napisy powinny konkretnie określać rodzaj pojazdów lub uczestników ruchu (...) Tabliczki odnośnie osób niepełnosprawnych można stosować pod znakami zakazu (Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców " jest zgodne z prawem. Stanowisko tut sądu w sprawie III SA/Kr 927/18)
Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym (przewidzianym postanowieniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.).
Treść przepisu jest jasna. Stosowanie tabliczek umożliwia zarządcy elastyczne racjonalne regulowanie ruchem drogowym. Gdyby przyjąć interpretacje Wojewody zarządca musiałby zrezygnować z stosowania znaków drogowych zakazu. Przykładowo odnośnie Znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności:
- prowadzenie robót w pasie drogowym,
- zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp.,
- przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów,
- przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek.
Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...".
Zgodnie z powyższym dopuszczalne jest stosowanie tabliczek pod znakiem B-1 jak i innymi znakami zakazu jeżeli to nie jest wyłączone przepisami prawa. Przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku uzasadnia zarządca drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu. Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium wyłączenia tabliczką znaku zakazu musi pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, oraz w związku z innymi wartościami, zasadami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Ma rację strona skarżąca, że czynność umieszczenia tych tabliczek została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia projektu i przekazania go do realizacji, zachodziły podstawy prawne do umieszczenia kwestionowanych przez Wojewodę tabliczek we wszystkich projektach organizacji ruchu. Czynności te nie naruszają prawa albowiem jak wynika z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe, które mogą być umieszczane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie akt nadzoru nie wykazał nielegalności działania zarządcy dróg w kwestionowanym uprawnieniu do umieszczania pod znakami zakazu zapisów na tabliczek zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. Zarządca ma takie uprawnienie co wynika zobowiązującego prawa i jego racjonalnej interpretacji.
Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do otwarcia rozprawy na nowo z uwagi na fakt, że posiadał wszelkie materiały i dowody konieczne do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zmiany organizacji ruchu w zakresie wskazanym przez Wojewodę.
Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.).