III SA/KR 911/06

III SA/Kr 911/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Halina Jakubiec
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Lechowski
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2005 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania nagrody Wójtowi Gminy [...] I stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały , II określa , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Rada Gminy [...] w dniu 29 grudnia 2005 r. podjęła, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223), uchwałę Nr XLV/414/2005 w sprawie przyznania nagrody Wójtowi Gminy [...]
Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada Gminy [...] przyznała organowi wykonawczemu tej Gminy nagrodę za osiągnięcia w pracy zawodowej w 2005 r. i sprawną realizację zadań Gminy, a w szczególności zadań z zakresu nowych rodzajów świadczeń dla mieszkańców oraz uzyskania przez Urząd Gminy l-go miejsca w rankingu gmin realizujących zadania przy najniższych kosztach utrzymania administracji. Wysokość nagrody ustalono na [...] zł brutto. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia i jej wykonanie zostało powierzone Wójtowi Gminy.
Uchwałę przekazano Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w terminie 7 dni od daty jej podjęcia.
W dniu [...] 2006 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na tą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich pozwala na utworzenie funduszu nagród w urzędach gmin z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, ale nagrody te nie mogą być przyznawane wójtom. Niedopuszczalność przyznawana przez rady gmin nagród organom wykonawczym wynika z art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r o pracownikach samorządowych, który wprost wskazuje, że wójtom nie przysługują, oprócz nagrody jubileuszowej, żadne inne nagrody. Nie stanowi również, w ocenie skarżącego, wystarczającej podstawy prawej do podjęcia zaskarżonej uchwały art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który jedynie definiuje pojęcie "pracodawcy samorządowego".
Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniesiono, że § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich pozwala na utworzenie funduszu nagród w urzędach gmin z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Taki fundusz pozostaje w dyspozycji kierownika urzędu. Nie można więc, zdaniem Rady Gminy [...], pozbawić jednego z pracowników Urzędu Gminy, jakim jest Wójt Gminy, prawa do korzystania z takich samych uprawnień, jakie przysługują innym pracownikom samorządowym. Wskazano, że odpisy na powyższy fundusz dokonywane są również z wynagrodzenia organu wykonawczego Gminy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w tej sprawie to Rada Gminy była upoważniona do przyznania nagrody. Podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05 wprost stwierdził, że rady gmin mogą przyznawać wójtom nagrody kwartalne, półroczne i roczne. W ocenie Rady Gminy [...], Trybunał Konstytucyjny wskazał na zakaz dyskryminacji wójta w porównaniu z innymi pracownikami samorządowymi i tak określony cel winien być brany pod uwagę przy interpretacji przypisów dotyczących przyznawania nagród. Zakaz dyskryminacji organów stanowiących gmin jest przy tym zgodny z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
W tej sprawie Wojewoda [...] wykonując kompetencje nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr [...] w sprawie przyznania nagrody Wójtowi Gminy [...], zarzucając jej naruszenie prawa.
Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że każdy organ administracji publicznej, w tym również organy stanowiące gmin, mają obowiązek podejmowania każdego swojego działania na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności obejmuje zarówno podejmowanie uchwał będących aktami prawa miejscowego jak też uchwał, mających charakter przepisów wewnętrznych.
Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), maksymalne wynagrodzenie wójta nie może przekroczyć w ciągu miesiąca, łącznie z dodatkiem za wieloletnią pracę, siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z 2000 r. Nr 19, poz. 239 oraz z 2001 r. Nr 85, poz. 924 i Nr 100, poz. 1080). Powołany przepis ustala maksymalną wysokość wynagrodzenia wójta, jaką rada gmin może zaproponować osobie pełniącej z wyboru funkcję organu wykonawczego. Dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którą wójtom (burmistrzom, prezydentom miast, członkom organów wykonawczych powiatów i województw) nie przysługują nagrody, z wyjątkiem nagrody jubileuszowej, o której mowa w art. 21 tej ustawy.
Powołany przepis jednoznacznie wyklucza przyznanie wójtom jakiejkolwiek nagrody pod jakąkolwiek postacią, z wyjątkiem nagrody jubileuszowej.
Tym samym zaskarżona uchwała, przyznająca Wójtowi Gminy [...] nagrodę za 2005 r. z tytułu osiągnięć w pracy zawodowej jest wprost sprzeczna z powołanym art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.
Nie znajduje uzasadnienia powoływanie się w tej sprawie przez Radę Gminy na treść art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Art. 4 powołanej ustawy definiuje pojęcie "pracodawcy samorządowego" wskazując, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za urząd gminy dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub jego przewodniczący w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale wobec wójta w formie uchwały, z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego wynagrodzenia wójta. Artykuł ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały w sprawie przyznania nagrody Wójtowi Gminy.
Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę powołuje się również na § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223). Zgodnie z tym przepisem w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia może być utworzony fundusz nagród, z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, pozostający w dyspozycji kierownika urzędu. Powołany przepis rozporządzenia pozwala na tworzenie funduszu nagród dla pracowników samorządowych i dysponowanie nim przez kierownika urzędu. Kierownikiem urzędu w stosunku do wójta nie jest ani rada gminy, ani przewodniczący rady gminy. W związku z tych chociażby z tej okoliczności wynika, że ustawodawca nie wskazał podmiotu, który mógłby taką nagrodę wójtowi gminy przyznać. Ponadto powołany § 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich nie może być interpretowany jako lex specialis wobec art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.
Również nie znajduje uzasadnienia powoływanie się przez Radę Gminy [...] na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.02.2006 r., sygn. K 1/05, opub. w OTK-A 2006/2/18. Wyrok ten dotyczył zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy dopuszczającej pozbawienie pracowników, w tym pracowników samorządowych, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, czyli tzw. "trzynastej" pensji. Tym samym przedmiot sprawy rozstrzyganej przez Trybunał Konstytucyjny był zupełnie inny, niż przedmiot niniejszej sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wprawdzie w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego znalazło się zdanie dotyczące możliwości przyznawania nagród wójtom, jednakże było to wprost cytowanie stanowiska posłów zaczerpnięte ze sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 136) i Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich (nr 83) z 3 marca 2004 r. - biuletyn nr 2884/IV). To właśnie zdaniem posłów (cyt.) "(...)dodatkowym argumentem dla przyjęcia regulacji ustawowej pozbawiającej niektórych pracowników tzw. "trzynastej" pensji był fakt istnienia w innych aktach prawnych regulujących działalność samorządów stosownych przepisów umożliwiających przyznawanie gratyfikacji finansowych dla członków samorządu poprzez nagrody kwartalne, półroczne, roczne albo okresowe. Takie nagrody w każdej sytuacji może przyznać burmistrzowi lub wójtowi rada samorządu odpowiedniego szczebla.(...)". Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego znalazł się ww. fragment stanowiska posłów nie świadczy o przyznaniu przez Trybunał Konstytucyjny prawa do przyznawania nagród wójtom. Trybunał ten w żadnym sformułowaniu zawartym w ww. wyroku i jego uzasadnieniu nie wspomina o takim prawie przysługującym wójtom.
Nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w innych sprawach (niż wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ww. ustawy), zastrzeżonych ustawami do kompetencji organu stanowiącego gminy. Powołany art. 18 ust. 2 pkt 15 nie jest samodzielną podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na dokonaniu błędnej wykładni art. 20 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, dopuszczającej przyznanie nagrody dla organu wykonawczego Gminy [...] przez Radę tej Gminy.
Mając jednak na uwadze podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu 29 grudnia 2005 r. oraz okoliczność, iż zarówno przedłożono ją właściwemu Wojewodzie do nadzoru z zachowaniem ustawowego terminu 7 dni jak i zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić nieważność tej uchwały.
Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem.
W takim przypadku uchwała ta traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.