III SA/Kr 910/19

III SA/Kr 910/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Halina Jakubiec
Janusz Bociąga /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1137/20 - Wyrok NSA z 2023-10-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
Art. 29
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2018 poz 2096
Art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. po rozpoznaniu zażalenia M. G. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. (znak [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B, oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], działając na podstawie z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 61 a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Wójt Gminy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B, oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością położoną w K, oznaczoną jako działka nr [...]. Wskazał, że z treści aktualnej mapy ewidencyjnej wynika, iż nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie sąsiadują ze sobą. Pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] znajduje się działka nr ew. [...] rozdzielająca ww. działki na całej długości. Natomiast zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - rozgraniczeniu w miarę potrzeby podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Wskazał ponadto na przepisy prawa cywilnego, które stanowią, że rozgraniczenie gruntów dotyczy wyłącznie gruntów sąsiadujących ze sobą oraz w rozgraniczeniu mają obowiązek współdziałać właściciele tych gruntów.
Brak było, zatem przesłanek do wszczęcia na ww. wniosek, postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Przepis art. 61 a k.p.a. stanowi zaś podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy brak jest materialnoprawnej podstawy (przepisu prawnego) do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Na niniejsze postanowienie zażalenie wniosła M. G. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:
-naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 29 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 152 i 154 k.c. poprzez błędne uznanie, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie sąsiadują ze sobą,
- naruszenie art. 11 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść Skarżącej,
Wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nieruchomości oznaczone nr [....] i nr [...] w sensie faktycznym sąsiadują ze sobą. Działka nr [...] nie rozdziela działki nr [...] z działką nr [...] , a to z uwagi na fakt, że właściciele działki nr [...] bezprawnie zajęli część działki nr [...], przyłączając ją do działki nr [...]. Ponadto przepisy prawa statuujące kwestie związane z odmową wszczęcia postępowania powinny był wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Organy administracji publicznej nie mogą obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów. Organ nie odniósł się do przedstawionych wyżej stanowisk i wątpliwości. Wobec zaistniałego czynu zabronionego granice nieruchomości w bezprawny sposób uległy przesunięciu, który to stan nie może się ostać w dalszym ciągu. W tym celu konieczne jest uregulowanie i rozgraniczenie nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przewidziane w art. 61 a § 1 k.p.a. podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem M. G. o rozgraniczenie działki nr [...] z działkę nr [...].
Przypadki odmowy wszczęcia postępowania uregulowane zostały w art. 61 a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przy czym, treść pojęcia innych uzasadnionych przyczyn, "których wystąpienie uniemożliwia wszczęcie postępowania", wymaga wykładni, której dokonuje nauka i orzecznictwo sądowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie, bądź też, gdy brak jest materiałnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Słusznie organ l instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, chodzi tu o sytuacje, gdy brak jest przepisu prawa administracyjnego materialnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania Strony.
W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 29 Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 29 ust. 1 rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy stanowi zaś wprost, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2).
Istota rozgraniczenia polega zatem na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów przez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do nieruchomości sąsiadujących. Przy tym rozgraniczeniu podlegają tylko nieruchomości gruntowe stanowiące odrębny przedmiot własności, a więc nieruchomości w znaczeniu prawnym. Przepisy kodeksu cywilnego wskazują, że do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów obowiązani są właściciele gruntów sąsiadujących (art. 152 k.c.), a rozgraniczenia dokonuje się przede wszystkim według stanu prawnego nieruchomości (art. 153 k.c.).
Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyć może zatem nieruchomości przylegających do siebie, istniejących w sensie prawnym. Tym samym żądanie rozgraniczenia własnej nieruchomości z nieruchomością nie mającą wskazanej powyżej cechy, to znaczy taką, która nie ma wspólnej granicy, bo nie jest położona po sąsiedzku, nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego -ww. przepisu art. 29 i następnych ustawy. Dotyczy to również sytuacji, gdy np. na gruncie nieruchomości będące przedmiotem wniosku o rozgraniczenie ze sobą bezpośrednio sąsiadują, ale według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pomiędzy takimi nieruchomościami znajduje się inna nieruchomość. Tym samym rozgraniczenie nie może zmierzać do ustalenia granic faktycznego użytkowania nieruchomości i utożsamiania ich z granicami prawnymi nieruchomości, z pominięciem istniejącej, istotnej dokumentacji, z której wynikają granice prawne
nieruchomości.
Organ wskazał, że spór graniczny jest niewątpliwie elementem przedmiotu
postępowania rozgraniczeniowego - nie jest to jednak samodzielny (wystarczający)
element tego postępowania. Spór graniczny musi zostać bowiem zracjonalizowany
przesłankami obiektywnymi, jak choćby istnieniem wydzielonych prawnie
(geodezyjnie) nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć granica, co do
przebiegu której toczyłby się ów spór pomiędzy właścicielami sąsiednich
nieruchomości (tak. m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn.
III SA/Kr 1389/13).
W sprawie M. G. jest właścicielką działki nr [...] i domaga się przeprowadzenia rozgraniczenia swojej działki nr [...] z działką nr ewid. nr [...], której
właścicielem jest I. W., z którą jednak jej nieruchomość nie graniczy, bowiem oddziela je działka nr [...] - stanowiąca drogę. Działka drogowa nr [...] w sensie prawnym istnieje, co w sposób oczywisty, bez konieczności prowadzenia dalszego postępowania, potwierdzają dane ewidencyjne, (zarówno te załączone do
wniosku, jak i wciągnięte do akt sprawy przez organ).
Nie istnieje zatem prawna możliwość wszczęcia postępowania o rozgraniczenie
działek nr [...] i [...], bowiem nieruchomości te w sensie prawnym nie sąsiadują ze
sobą (nie przylegają do siebie).
Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że właściciel działki nr [...] bezprawnie,
zawładnął działką nr [...], a tym samym w sensie faktycznym działka ta nie istnieje,
nie ma znaczenia przy ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania o
rozgraniczenie, wobec zgromadzonej istniejącej dokumentacji i jednoznacznie
brzmiących ww. przepisów art. 29 ustawy.
Zatem zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na brak
podstawy materialnoprawnej do rozpoznania wniosku, dokonując prawidłowej
wykładni treści art. 29 ustawy. Poczyniono właściwe ustalenia w sprawie w kontekście
ww. brzmienia przepisów prawa materialnego. Również uzasadnienie postanowienia
nie narusza treści art. 107 § 3 kpa, a tym samym zasady przekonywania obywateli.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne w myśl art. 61 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej są wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61 a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści art. 61 a § 1 kpa wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zważyć bowiem należy, że przepisem regulującym kwestie rozgraniczania nieruchomości jest art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z jego treścią rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie stosownych dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi bądź to nieruchomościami bądź innymi gruntami, istotą sporu o rozgraniczenie jest zaś przebieg granic sąsiednich nieruchomości w celu ustalenia jaki jest zakres a więc zasięg prawa własności. Wbrew twierdzeniom skargi z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości posiadające wspólną granicę, której przebieg jest sporny, tylko wówczas można bowiem mówić o nieruchomościach (bądź innych gruntach) przyległych. W niniejszej sprawie nie można uznać, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] posiadają wspólną granicę, bowiem rozdziela je działka o nr [...]. Fakt ujawnienia w ewidencji gruntów działki [...] jako działki drogowej jest bezsporny. Wynika on zarówno z dołączonych do akt sprawy map, z postanowień obydwu instancji, a także z zażalenia i skargi. Zdaniem skarżącej w 2005 r doszło do bezprawnego przywłaszczenia tej działki. Niewątpliwie w istocie skarżąca domaga się nie tyle rozgraniczenia wskazanych we wniosku działek lecz odzyskanie działki i włączenia jej do obszaru działki posiadanej przez skarżącą. Tym samym wniosek wkracza w kwestie własnościowe albowiem działka [...] ma ustalonego właściciela ale kwestionowanego przez skarżącą. Wniosek wykracza tym samym poza zakres sprawy rozgraniczeniowej, o której mowa w art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Podkreślenia wymaga zatem, iż rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich - por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt l OSK 2404/14. Tylko zatem w zakresie określonym w art. 29 i następnych ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi.
Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. W konsekwencji poprawnie, na podstawie art. 61a k.p.a., z uwagi na brak wspólnej granicy, organ l instancji odmówił wszczęcia postępowania, a Kolegium prawidłowo utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Wbrew, bowiem twierdzeniom skarżącej, w ocenie sądu podobnie jak i organów orzekających w sprawie, niemożliwe jest prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami, które nie mają wspólnej granicy, co jest logiczne, a sporem jest wyłącznie własność działki położonej między działkami. Spór o własność działki może rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.