I OSK 1749/06

I OSK 1749/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Maria Werpachowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
III SA/Gd 294/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-08-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 2 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 294/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 294/06 oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r. [...] skierowaną do M. B. Starosta T., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust 4 pkt. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104, 145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, orzekł o:
– uchyleniu w całości decyzji wydanej z upoważnienia Starosty T. przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w T. Nr [...] z dnia 15 grudnia 2004 r.
– utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 listopada 2004 r. z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 16 czerwca 2003 r. M. B. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W związku ze złożonym przez wymienioną w dniu 10 grudnia 2004 r. oświadczeniem o podjęciu prowadzenia działalności gospodarczej, decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r. Starosta T. orzekł o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 grudnia 2004 r. W dniu 3 stycznia 2006 r. organ uzyskał informację z ZUS Inspektorat w T. o zgłoszeniu M. B. do ubezpieczeń społecznych, jako osoby wykonującej umowę agencyjną lub umowę zlecenie w Zakładzie "D " A. D. w O. od dnia 1 listopada 2004 r. Organ uznał, że M. B. nie spełniała od tego dnia przesłanek do uznania za osobę bezrobotną, o której mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Organ stwierdził, że jeżeli w wymienionej ustawie jest mowa o przychodach, to zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 tej ustawy, oznaczają one przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Osoba zatrudniona nie jest osobą bezrobotną.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wnosząc o jej uchylenie w całości zarzuciła naruszenie: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy, poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni oraz naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, a także art. 6, 7, 8 i 9 oraz art. 107 § 3 kpa.
Zdaniem skarżącej, ustawodawca zezwalał na uzyskiwanie przez osobę bezrobotną przychodów przy zachowaniu głównego warunku, że nie przekraczał on miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy). Potwierdzenie powyższego M. B. upatruje w art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy. Skarżąca wskazała również na niezasadne powołanie w uzasadnieniu decyzji organu art. 2 ust. 1 pkt 24 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 listopada 2005 r. do stanu faktycznego mającego miejsce przed tą datą.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że na mocy art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy ilekroć jest w niej mowa o bezrobotnym oznacza to osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit.g, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Definicja "innej pracy zarobkowej" zawarta w art. 2 ust.1 pkt 11 w/w ustawy oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.
Organ podał, że od dnia 1 listopada 2004 r. tj. dnia rozpoczęcia wykonywania umowy zlecenia w Zakładzie "D" A. D. O, M. B. przestała spełniać przesłanki do posiadania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zdaniem organu, nie miała znaczenia w sprawie wysokość przychodu uzyskiwanego z tytułu pracy na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, ponieważ sam fakt podjęcia "innej pracy zarobkowej" jest okolicznością powodującą pozbawienie statusu bezrobotnego.
Wojewoda Pomorski za słuszny uznał zarzut strony, że stosowanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 listopada 2005 r. do stanu faktycznego mającego miejsce w dniu 1 listopada 2004 r. było naruszeniem zasady "lex retro non agit", jednakże powyższe nie miało znaczenia w sprawie. Wyjaśnienie, co do rozumienia przychodów przez ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowiło bowiem dodatkową argumentację organu I instancji. Za niezasadne uznał organ natomiast stanowisko strony, w którym twierdzi, że skoro w dniu zajścia stanu faktycznego sprawy obowiązywała poprzednia definicja ustawowa przychodu to podjęcie pracy zarobkowej nie skutkowało żadnymi konsekwencjami prawnymi w zakresie statusu bezrobotnego, z uwagi na uzyskiwanie z tego tytułu miesięcznych przychodów nie przekraczających połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ wskazał, że przepis art. 2 ust.1 pkt 2 lit. h przedmiotowej ustawy nie stanowił i nie stanowi przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do art. 2 ust.1 pkt 2 w/w ustawy. Stwierdził jednocześnie, że choć uzasadnienie decyzji organu I instancji w istocie nie spełnia wszystkich wymogów art. 107 § 3 kpa, to powyższe nie stanowi naruszenia prawa mogącego skutkować uchyleniem decyzji bądź przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wymienioną wyżej decyzję M. B. wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, a w szczególności przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni w powiązaniu z czasem zaistnienia stanu faktycznego przez organy obu instancji oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z nieprawidłową wykładnią przepisu art. 2 ust 1 pkt. 2 na skutek czego pozbawiono statusu osoby bezrobotnej osobę, która spełniała wszystkie wymagane ustawą warunki do posiadania tegoż statusu. W skardze postawiono także zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, poprzez prowadzenie postępowania niezgodnego z wymienionymi w tych przepisach zasadami ogólnymi, jak również naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z niewystarczającym i błędnym uzasadnieniem decyzji przez organy obu instancji. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżąca stwierdziła, że ustawodawca zezwalał osobie bezrobotnej i nie wykonującej innej pracy zarobkowej na uzyskiwanie przychodów, w tym z tytułu umowy zlecenia do wysokości nie przekraczającej połowy miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę i nie powodowało to utraty statusu osoby bezrobotnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazano, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie bez wydania stosownego postanowienia i nie poinformował strony skarżącej o wznowieniu postępowania. Dopiero po otrzymaniu decyzji skarżąca dowiedziała się o prowadzonym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 294/06 skargę M. B. w uzasadnieniu stwierdził, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, w efekcie czego doszło do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 15 grudnia 2004 r. i wydania decyzji o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 listopada 2004 r.
W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia doszło do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że pojawiły się nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 15 grudnia 2004r., nie znane organowi, który wydał tę decyzję. Organ I instancji po uzyskaniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji o zgłoszeniu M. B. do ubezpieczenia, pismem z dnia 4 stycznia 2006r. wystąpił do strony o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Decyzja z dnia 27 stycznia 2006 r. wydana została, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, po uzyskaniu od skarżącej odpowiedzi na wymienione pismo. Sąd I instancji podkreślił, że choć organ wydał w/w decyzję bez uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, czym dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że już w trakcie wstępnego postępowania organ, opierając się również na twierdzeniach strony zawartych w piśmie z dnia 11 stycznia 2006 r., ustalił stan faktyczny sprawy i był on niesporny. Zarówno w w/w piśmie, jak również w odwołaniu oraz w skardze skarżącą potwierdziła fakt podpisania umowy z Zakładem "D" A. D. w O. W sprawie nie było innych okoliczności wymagających wyjaśnienia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 grudnia 2004r.) starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd wskazał, że stanowisko skarżącej, iż ustawodawca nie wykluczył uznania za bezrobotnego osoby, która z rożnych tytułów uzyskuje miesięczny przychód w wysokości nieprzekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, jest sprzeczne z przyjętą w ustawie definicją "osoby bezrobotnej", z treści której wynika, że musi to być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Fakt podjęcia przez skarżącą innej pracy zarobkowej, którą zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 w/w ustawy było wykonywanie usług na podstawie umowy zawartej z Zakładem "D"' spowodował, że kryteria uznania za osobę bezrobotną nie mogły być przez skarżącą spełnione. Nadto, dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Karcie Rejestracyjnej Bezrobotnego skarżąca złożyła oświadczenie, że została pouczona o obowiązku zawiadomienia urzędu o każdej okoliczności powodującej brak gotowości do pracy, czego skarżąca nie uczyniła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że już z samej definicji bezrobotnego wynika, że zwrot "przychody" nie obejmuje przychodów z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że za słusznością jej stanowiska przemawia fakt zmiany powołanego wyżej przepisu. W niniejszej sprawie zarówno w dacie podjęcia decyzji z dnia 15 grudnia 2004 r., jak również w dacie wydania zaskarżonych decyzji pomimo zmiany brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy, w taki sam sposób należało dokonać oceny sytuacji powstałej na skutek podjęcia przez skarżącą innej pracy zarobkowej.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 107 § 3 kpa, stwierdzając, że zwłaszcza decyzja organu II instancji zawiera szczegółowe uzasadnienie sanując tym samym braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Organ w sposób staranny przedstawił motywy podjęcia rozstrzygnięcia odnosząc się przy tym do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.
Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. B., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Wyrokowi Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na mylnym rozumieniu przepisów zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2, w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 z 2004 r.), dotyczących statusu osoby bezrobotnej i uzyskiwanych przez nią przychodów,
2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd za właściwe postępowania:
a) organu I instancji, który dokonał zniesienia statusu osoby bezrobotnej decyzją administracyjną osobie spełniającej wszystkie ustawowe warunki do posiadania tegoż statusu, a tym samym obrazę art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
b) organu II instancji utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym niewykorzystanie uprawnień przysługujących w myśl art. 138 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził – nawiązując do zarzutu przedstawionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej – że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), ustawodawca zezwalał osobie bezrobotnej na uzyskiwanie przychodów z następujących tytułów: posiadania nieruchomości o powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 2 ha przeliczeniowych, prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej gdy dochód z tej działalności obliczany dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych, nieprzekraczania miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Podał, że do innej pracy zarobkowej zaliczało się, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. W jego ocenie art. 2 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy, wyłączający z przychodów tylko zasiłek dla bezrobotnych i świadczenia uzyskiwane z Funduszu Pracy oraz wprost odwołujący się do prawa podatkowego posiadał i posiada wielu adresatów, wymienionych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Adresatami takimi były m.in. osoby uzyskujące przychody z tytułu działalności wykonywanej osobiście, do której w myśl art. 13 pkt 8 cyt. ustawy, zalicza się także umowy zlecenia. Wobec tego, jedyne logiczne rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to takie, że osoba uzyskująca przychody z tytułu umowy zlecenia do wysokości nie przekraczającej połowy miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę może być uprawniona do posiadania statusu osoby bezrobotnej w zależności od wypełniania pozostałych przesłanek ujętych w wyżej cytowanym art. 2 ust. 1 pkt 2, a w przypadku uzyskiwania wyższych przychodów (z tytułu umowy zlecenia), od połowy miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę nie może rościć żadnych praw do posiadania tegoż statusu.
Uzasadniając zarzut przedstawiony w pkt. 2 skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł m.in. że skarżąca nie oczekiwała na zatrudnienie lecz dofinansowanie działalności a umowa zlecenia (wynagrodzenie po 100 zł w m-cu listopadzie i grudniu 2004 r.), wykonywana przez skarżącą nie miała wpływu na jej gotowość do podjęcia zatrudnienia (która w zasadzie nie była wymagana). Skarżąca nie powiadamiała PUP w T. o braku gotowości, bo ze względu na nieznaczące obciążenie z powyższego tytułu brak gotowości nie występował. Autor skargi kasacyjnej dodał nadto, że w przypadku skarżącej status osoby bezrobotnej był elementem niezbędnym do uzyskania dofinansowania w celu podjęcia działalności gospodarczej.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z argumentacją skarżącej odnośnie interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż jest ona zawężona tylko do oceny gramatycznego brzmienia lit. h i pkt 24 tego przepisu prawnego. Wykładni każdego przepisu prawnego dokonuje się natomiast z uwzględnieniem całej normy prawnej. Z tej normy natomiast wprost wynika, że za osobę bezrobotną może być uznana tylko osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej bez względu na wysokość osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia. Przeciwna bowiem interpretacja pozbawiałaby sensu wprowadzenie definicji osoby poszukującej pracy (art. 2 ust. 1 pkt 22), która to osoba, w przeciwieństwie do osoby bezrobotnej, może być zatrudniona. Organ wskazał, że zasadniczym celem bycia osobą bezrobotną jest z założenia przedmiotowej ustawy, znalezienie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i osoba bezrobotna powinna być gotowa do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Taką gotowość eliminuje wykonywanie już innej pracy zarobkowej.
W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie rozumienia pojęcia osoba bezrobotna, wskazując na racjonalne, świadome i wykluczające przypadek działanie prawodawcy. Nie negując stanowiska organu, co do zasadniczego celu "bycia osobą bezrobotną" autor skargi kasacyjnej nie zgodził się jednak z dokonaną przez organ interpretacją prawa w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, a także uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Stosownie do art. 174 powołanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Ze względu na wskazanie w skardze kasacyjnej - jako jej podstawy – jedynie na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h (co wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) i art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy (co wynika z punktu 2 lit. a skargi kasacyjnej) i wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.
Podnosząc bowiem w punkcie drugim lit. b) skargi kasacyjnej zarzut: naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd za właściwe postępowania organu II instancji utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym niewykorzystanie uprawnień przysługujących w myśl art. 138 kpa, wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu, który mógłby być zaliczony do prawa materialnego i którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Zarzut ten został wadliwie sformułowany, nie określa bowiem w ogóle prawa materialnego, które miałoby zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, czy też procesowego strona mogłaby zarzucać.
Stąd, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną jedynie w zakresie zarzutów naruszenia wskazanych już wyżej przepisów prawa materialnego.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał prawidłowej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.h oraz art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) i w konsekwencji prawidłowo stwierdził, że organy zgodnie z prawem zastosowały art. 33 ust. 4 pkt 1 wymienionej ustawy.
Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2005 r., ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym – oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-d lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Jednym z nich jest nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych.
Spełnienie tej przesłanki, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. Posiadanie tego statusu wyklucza zatem niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym podjęcie innej pracy zarobkowej, tj. – stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy – m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, czy umowy o dzieło. W sytuacji zaistnienia takiego przypadku w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ zobowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 wymienionej ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu o pozbawieniu bezrobotnego statusu bezrobotnego. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.
W niniejszej sprawie organ zatrudnienia został zawiadomiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku, Inspektorat w T. o zgłoszeniu M. B. do ubezpieczeń społecznych, jako osoby wykonującej umowę agencyjną lub zlecenia od dnia 1 listopada 2004 r. Wykonywanie przez skarżącą tego rodzaju umowy od dnia 1 listopada 2004 r. jest bezsporne. Potwierdzone zostało przez wymienioną w piśmie z dnia 11 stycznia 2006 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w T .
Organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił tę informację i zasadnie orzekł, w drodze wznowienia postępowania, o uchyleniu decyzji Starosty T. z dnia 15 grudnia 2004 r. oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 listopada 2004 r. Organ II instancji zasadnie zaś utrzymał tę decyzję w mocy.
Twierdzenie skarżącej, że ustawodawca zezwalał na uzyskiwanie przez osobę bezrobotną przychodów z tytułu wykonywania umowy zlecenia, czy umowy agencyjnej, przy zachowaniu warunku, że nie przekraczały one miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę i powyższe nie prowadziło do utraty statusu osoby bezrobotnej, jest nieuprawnione.
Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nadające zawartej w nim normie w istocie odmienne znaczenie, niż to wynika z jej wykładni gramatycznej, jest niedopuszczalne. Definicja pojęcia osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na dowolną ich interpretację. W rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), jest to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, czyli niewykonująca pracy i nieświadcząca usług na podstawie m.in. umowy agencyjnej i umowy zlecenia (art. 2 ust. 1 pkt 11). Ustalania znaczeń przepisów należy dokonywać w ten sposób, aby żaden ze zwrotów wchodzących w skład interpretowanych przepisów nie został uznany za zbędny, czyli nie został pozbawiony znaczenia, ani też norma interpretowana nie została uznana za zbędną w ramach danego aktu normatywnego (v. Jan Paweł Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego", Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, rok 1996). Interpretacja nie może przeczyć "literze prawa" i winna uwzględniać zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.
Powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie są przepisami o charakterze lex specialis w odniesieniu do przepisu ustanawiającego definicję osoby bezrobotnej (art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy). Stanowią one element tej definicji i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od niej.
Z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika, że w każdym przypadku status osoby bezrobotnej może uzyskać i zachować, jedynie osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Przesłanki nieuzyskiwania miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę nie można rozpatrywać w oderwaniu od tych podstawowych warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Tylko zatem osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, która jednocześnie nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, może być uznana za osobę bezrobotną. Do skarżącej, która od dnia 1 listopada 2004 r. wykonywała inną pracę zarobkową, powyższy przepis, jak również art. 2 ust. 1 pkt 24, w ogóle nie znajdował zastosowania. Dlatego żadnego znaczenia w niniejszej sprawie nie miała wysokość uzyskanego przez skarżącą wówczas przychodu.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzając, że już z samej definicji bezrobotnego wynika, iż "nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę wynagrodzenia za pracę (...)" nie odnosi się do przychodów z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarówno bowiem zatrudnienie, jak i wykonywanie innej pracy zarobkowej (świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia) wyklucza posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.