III SA/KR 908/23

III SA/Kr 908/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 140/24 - Wyrok NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr SKO.NA/4130/172/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO.NA/4130/172/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku M. C. – Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/194/2022 odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 29 czerwca 2021 n, znak: [...], pozytywnie opiniującego wniosek M. C. działającej pod firmą Sklep [...] M. C., [...] G. w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., znak: [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek M. C. działającej pod firmą Sklep [...] M. C., [...] G., na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Postanowienie dotyczy punktu sprzedaży: G. [...], [...] G.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, pismem z dnia 5 grudnia 2022 r., skarżąca wniosła sprzeciw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r. póz. 1119 z późn. zm., dalej "u.w.t.") albo bez podstawy prawnej, ponieważ wydano je na podstawie nieistniejących uchwał Rady Gminy Gdów, tj. uchwał: z dnia 6 września 2018 r., nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów; z dnia 6 września 2018 r., nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów. Skarżąca wyjaśniła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. oraz 3 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt: III SA/Kr 863/21 i III SA/Kr 841/21 stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów. Ponieważ orzeczenie sądu o nieważności uchwały wywiera skutek wsteczny (ex tunc), to - zdaniem skarżącej - należy uznać, iż w dniu wydawania postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 29 czerwca 2021 r., nie istniała w obiegu prawnym uchwała rady gminy, na podstawie których zgodnie z art. 18 ust. 3a u.w.t. wydawana jest opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Doszło zatem do wydania przedmiotowego postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie wystąpiła podstawa do stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Kolegium zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 29 czerwca 2021 r.
SKO w Krakowie postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/194/2022, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, iż stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. (III SA/Kr 857/21) nieważności uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., nr LN/I/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na jej podstawie opisanego powyżej postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne uznało, iż w obowiązującym systemie prawnym wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem skarżącej stanowisko sądów administracyjnych, w oparciu o które Kolegium wydało zaskarżone postanowienie, jest odosobnione i błędne. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych mające uzasadniać jej pogląd, wyrażony w sprzeciwie inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, iż postanowienia wydane w oparciu o uchwałę rady gminy, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem, są wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Opisanym we wstępie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powielił argumentację organu I instancji. Wskazał, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r., II SA/Op 375/18, który stanowił uzasadnienie dla stanowiska Kolegium w przedmiocie wzruszania indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego, których nieważność stwierdzono, nie jest - wbrew twierdzeniom skarżącej - poglądem odosobnionym. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Op 47/18, z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Op 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1930/21, z dnia 23 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1573/21. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (wyroki NSA z dnia 24 listopada 2021 r. II OSK 3539/18, z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2085/16. z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16. z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15).
Kolegium podkreśliło, że iż sądy administracyjne w cyt. wyrokach nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, iż organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymieniona wyżej uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. W ocenie Kolegium, można stwierdzić, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia - stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., póz. 329) - postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (jego uchylenia) i rozstrzygnięcia o istocie sprawy zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, zakwestionował wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, zarzucając organowi naruszenie:
1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust.3 a) u.w.t. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, to w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcja prawnej - uchwały te z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszły do obiegu prawnego,
2. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 2 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko, jako zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji
3. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancyjnego podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. utrzymującej w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy zauważyć, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności wydanego postanowienia wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 779/21 stwierdzającym nieważność prawa miejscowego tj. uchwały rady gminy stanowiącej podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu.
W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy) przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.
Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia w wniesionym sprzeciwie przez Prokuratora, podkreśliło, że dopiero po wydaniu postanowienia opiniującego lokalizację punktu sprzedaży alkoholu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w oparciu o którą orzekała Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W dacie orzekania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwała Rady Gminy pozostawała w obrocie prawnym, a więc nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny prawa
miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym - nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 powołanej ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nota bene przepis ten został również powołany w wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19 nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała podstawa prawna z powodu regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".
W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, co ma znaczenie w sprawie. W rozstrzyganej sprawie prawo miejscowe (uchwała rady gminy) utraciło moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.
Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
Ogólne rozważania należy zacząć od kwestii koncepcji wadliwości decyzji administracyjnych. W nauce podkreśla się jest to wynik kompromisu z uwagi na z jednej strony realizację zasady praworządności, a z drugiej zasadę praw nabytych. "Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi zatem pogodzić interes ogólny z interesem indywidualnym, zasadę praworządności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Prowadzi to w konsekwencji do rozwiązań kompromisowych, których wyrazem jest oparcie teorii wadliwości decyzji administracyjnej na założeniu istnienia stopniowania wad, których ciężar powoduje określone sankcje w zakresie skutków prawnych decyzji, tj. sankcję wzruszalności decyzji oraz sankcję nieważności decyzji" (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 9/2002, s. 19). Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2, i z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11, B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Sam. Ter. 1997, nr 4, s. 31; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego : (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Sam. Ter. 2001, nr 1-2, s. 101, oraz T. Woś, [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 147). "Mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Racjonalny prawodawca, który zna skutki wnoszonych środków zaskarżenia (szczególnie tych nadzwyczajnych), komunikuje bezpośrednio swoją wolę, wskazując jasno na obowiązek wzruszenia, a nie stwierdzenia nieważności" (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).
W wyroku z 12 czerwca 2019 r. (sygn.. akt II FSK 788/19) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (Barbara Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).
Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 147 § 2 p.p.s.a., jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 , I SA/Sz 60/21).
Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, poprzez stwierdzenie ich nieważności, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, co skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie zaś tej decyzji z obrotu wiązałoby się z ryzykiem wszczęcia postępowania karnego z tytułu sprzedaży lub podawania napoju alkoholowego bez wymaganego zezwolenia (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12.
W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już zwracał powyżej uwagę, tj. art. 147 §2 p.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
W ocenie Sądu, z uwagi na brak sankcji nieważności określonej przez ustawodawcę wprost w art. 147 §2 p.p.s.a., a jedynie statuowanie sankcji "wzruszalności" aktu wydanego na podstawie nieważnej uchwały organu samorządu terytorialnego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.