III SA/Kr 906/20

III SA/Kr 906/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Bociąga
Janusz Kasprzycki
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III OSK 4783/21 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
Art. 7, art. 12, art. 15, art. 28, art. 75, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 797
Art. 26a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów skargę oddala
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 12 ust. 2 pkt 1) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J. S., S. S. oraz firmę J na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów o kodzie 17 05 03, składowanych na terenie miejscowości J na działkach nr [...] i [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 27 stycznia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęło pismo Burmistrza B znak: [...] z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie wydania opinii dotyczącej spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów o kodzie 17 05 03, składowanych na terenie miejscowości J, na działkach nr [...] i [...], uzupełnione pismem z dnia 30 stycznia 2020 r.
W dniu 10 lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie znak: [...], w którym zaopiniował pozytywnie konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie miejscowości J, na działkach nr [...] i [...] z uwagi na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Postanowienie wydano na podstawie dokumentacji załączonej do pisma znak: [...] z dnia 17 stycznia 2020 r., m.in. opinii biegłego z grudnia 2019 r. Organ I instancji stwierdził, że składowane odpady traktowane są jako odpady niebezpieczne, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB), mogące stanowić znaczące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi w związku z ich toksycznym charakterem. Odpady, o których mowa, zostały składowane powyżej miejsca ujęcia wody, dla wodociągu zbiorowego zaopatrzenia w wodę produkowaną na terenie miejscowości B przez Gminną Jednostkę Usług Komunalnych w B, ul. B, B, na rzece B. Z załączonej dokumentacji wynika, że inwestycja w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z powyższym organ ocenił, że istnieje możliwość przedostania się substancji niebezpiecznych do wód gruntowych, a następnie do rzeki B. Stwierdził również, iż obecność tych odpadów może mieć bezpośredni wpływ na ujęcie wody przeznaczonej do spożycia.
W dniach 20 i 24 lutego 2020 r. do organu i instancji wpłynęły zażalenia na postanowienie z dnia [...] 2020 r., znak: [...]. J. S. i S. S. w zażaleniu zarzucili naruszenie art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do zajęcia stanowiska w przypadku braku legitymacji podmiotowej i przedmiotowej skarżących do udziału w postępowaniu. Wnoszący zażalenie wskazali, iż nie są stronami w postępowaniu ze względu na fakt, iż nie są już właścicielami przedmiotowych działek. Wskazali również, iż organ I instancji wydał opinię na podstawie wadliwego dokumentu, zawierającego odwołanie do nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r., jak również wyniki badań wadliwie pobranego materiału, jak również to, iż nigdy nie gospodarowali odpadami na działkach [...] i [...] w J, a granulatem cementowym nabytym od firmy M SA.
W dniu 24 lutego 2020 r. do organu i instancji wpłynęło zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2020 r., znak: [...], wniesione przez J sp. z o.o. w którym wskazano, że bez względu na ocenę zgromadzonego materiału podmiot ten nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu w chwili dokonywania zakupu ww. działek. Wnoszący zażalenie wskazał również, że granulat cementowy zalegający na ww. działkach został dopuszczony do obrotu jako materiał zasypowy.
Organ I instancji pismem z dnia 25 lutego 2020 r., znak: [...], przekazał do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniesione zażalenia na postanowienie z dnia [...] 2020 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o utrzymanie postanowienia w mocy.
Pismem z dnia 27 marca 2020 r. organ odwoławczy wezwał J. S. i S. S. do uzupełnienia dowodów w sprawie. W dniach 27 i 28 kwietnia 2020 r. wpłynęło uzupełnienie materiału dowodowego od S. S. i J. S.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z zapisem art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) państwowa inspekcja sanitarna jest jednym z organów oceniających konieczność usunięcia odpadów ze względu na ich potencjalną szkodliwość pod kątem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Mając na uwadze powyższe przepisy Burmistrz B zwrócił się z wnioskiem o wydanie opinii w tym zakresie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organ ten pozytywnie zaopiniował usunięcie odpadów z ww. działek. Zgodnie z załączoną dokumentacją w sprawie, opinia organu I instancji wydana została na podstawie zebranego materiału dowodowego składającego się m.in. z wyników badań próbek pobranych przez WIOŚ oraz opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami – M. K. (będącego biegłym sądowym ustanowionym przy Sądzie Okręgowym o specjalności ochrona środowiska i ochrona przyrody, w zakresie prawa wodnego, odpadowego i ochrony środowiska), wydanej w oparciu o opinię wykonaną na zlecenie prokuratury.
Zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; powoływanej dalej jako "k.p.a.") organ prowadzący postępowanie administracyjne dopuszcza jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 84 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W kontekście powyższego organ I instancji uznał załączony materiał dowodowy za wiarygodny oraz oparł na nim uzasadnienie postanowienia. Granulat cementowy zgromadzony na ww. działkach w J zgodnie z Krajową Oceną Techniczną dla Granulatu Cementowego nr [...] ma zastosowanie w budownictwie komunikacyjnym, a jak wykazano w ww. opinii nie został wykorzystany w tym zakresie, a zatem przestał być wyrobem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 215). W związku z powyższym oraz mając na uwadze załączone do opinii wyniki badań próbek pobranych przez przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, uznany został za odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03.
Na powyższe wpływ ma również fakt, iż inwestycja w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z powyższym powoduje zagrożenie przedostania się substancji niebezpiecznych do wód gruntowych, a następnie do rzeki B.
W załączonej do materiałów dowodowych analizie wyników badań próbek pobranych przez WIOŚ oraz zestawieniu z wynikami badania jakości wody w rzece B uznano, iż składowany na terenie działek nr [...] i [...] odpad niekorzystnie wpływa na jakość wody w rzece B. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, postanowienie organu I instancji pozytywnie opiniujące konieczność usunięcia odpadów z działek o numerach [...] i [...] w J wydane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń.
Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów dotyczących stron postępowania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, która jest rozstrzygająca co do istoty sprawy, natomiast zgodnie z art. 123 k.p.a. postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Strony postępowania w postanowieniu organu I instancji wskazane zostały na podstawie przekazanych przez Burmistrza B danych.
Organ wskazał także, że w myśl przepisów art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Niemniej, jak wskazano powyżej, kwestia ustalenia stron postępowania należy do organu rozstrzygającego w powyższej sprawie.
Na powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J. S., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że użyty do zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w miejscowości J granulat cementowy stanowi odpad o kodzie 17 05 03, podczas gdy jest to pełnowartościowy towar, który może zostać użyty przy prowadzeniu tego typu prac,
- art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji, podczas gdy Inspektor Sanitarny był obowiązany do ponownego całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu I instancji w szczególności z punktu widzenia argumentów wskazanych w zażaleniu z dnia 15 lutego 2020 r.,
- art. 26a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 797) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jest stroną postępowania, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zbyta przez skarżącego - która to nadto była uprzednio przedmiotem dzierżawy - co oznacza, że skarżący nie może zostać uznany za władającego powierzchnią ziemi, ani za posiadacza odpadów - co zostało wykazane w toku postępowania.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2019 r. (znak: [...]).
Skarżący wskazał, że z twierdzeniami organu II instancji nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, które powinny zostać uznane za strony postępowania, a dalej przeprowadzić samodzielne postępowanie dowodowe mające na celu weryfikację okoliczności, w odniesieniu do których miał obowiązek zajęcia stanowiska. Nie budzi także wątpliwości, że wszelkie czynności podjęte przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego powinny - zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - zostać zweryfikowane przez pryzmat ustaleń samodzielnie poczynionych przez organ II instancji. Tymczasem Inspektor Sanitarny nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji kręgu stron postępowania, a tym bardziej więc nie mógł przeanalizować prawidłowości omawianej czynności dokonanej przez organ I instancji. Co istotne, z uwagi na treść art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie, które zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie należy uznać za obarczone kwalifikowaną wadą nieważności i jako takie podlegające eliminacji z obrotu prawnego.
W efekcie należy uznać, że wydane w toku przedmiotowego postępowania postanowienia są wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Przede wszystkim - stosownie do treści art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach - stroną postępowania jest władający powierzchnią ziemi, bowiem do tego podmiotu ma zostać skierowana decyzja, zaś w toku postępowania, odpowiadając na wezwanie organu II instancji z dnia 27 marca 2020 r., skarżący poinformował ten organ (pismo z dnia 17 kwietnia 2020 r.) o zbyciu nieruchomości, wykazując ten fakt przy pomocy stosownych dokumentów. Ponadto w ww. piśmie wskazano, iż od dnia 21 maja 2018 r. do dnia 17 listopada 2019 r. nieruchomość była przedmiotem dzierżawy przez B sp. z o.o. z siedzibą w P (przedłożono także stosowne dokumenty wskazujące na ten fakt), co dodatkowo potwierdza, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Tymczasem Inspektor Sanitarny w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowych twierdzeń, całkowicie pomijając podnoszone dotychczas twierdzenia i błędnie przerzucając obowiązek ustalenia stron postępowania na Burmistrza B. W tym miejscu konieczne wydaje się także zauważenie, że skarżący nie może zostać uznany za posiadacza odpadów, tym jest bowiem - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach - wytwórca odpadów lub podmiot będący w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak bezspornie wynika z akt sprawy skarżący nie jest ani władającym powierzchnią ziemi, ani nie zaktualizowały się pozostałe kryteria zawarte w ww. przepisie umożliwiające przypisanie skarżącemu tego statusu. W konsekwencji uznanie skarżącego za stronę niniejszego postępowania jest całkowicie nieuzasadnione, co skutkuje wadliwością postanowień wydanych przez organy obu instancji.
Skarżący podniósł, że granulat cementowy służący do zagospodarowania nieruchomości nie może być uznany za odpad o kodzie 17 05 03. Wskazana okoliczność została dokładnie przeanalizowana w zażaleniu z dnia 15 lutego 2020 r., niemniej organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionych tam twierdzeń. Zdaniem skarżącego Inspektor Sanitarny w żaden sposób nie przeanalizował zgromadzonego (co prawda nieprawidłowo) w sprawie materiału dowodowego - powielając jedynie twierdzenia organu I instancji. Zdaniem skarżącego w toku postępowań przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasady bezpośredniości. Naruszenie wynika z faktu, że dowodami, na których oparły się zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji są dowody wykorzystane w toku innych postępowań. W szczególności za niedopuszczalne należy uznać posłużenie się opinią M. K. (zawierającą odniesienia do nieobowiązujących aktów prawnych), która została przygotowana na potrzeby postępowania karnego - a więc postępowania całkowicie odbiegającego od niniejszego, gdzie analizie zostają poddane odmienne elementy stany faktycznego (z punktu widzenia norm prawa karnego - przecież innych niż przepisy mające zastosowanie w sprawie), w odniesieniu do których opinię sporządza biegły sądowy. Wydaje się więc, że wykorzystanie na potrzeby postępowania administracyjnego opinii sporządzonej w związku z innym postępowaniem (cywilnym bądź karnym) nie powinno zostać uznane za uzasadnione, co zdaje się potwierdzać art. 84 § 1 k.p.a. — umożliwiający organowi administracji publicznej samodzielne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, przystosowanej do standardów i przedmiotu danego postępowania administracyjnego. Jednocześnie pełnoprawnego dowodu nie mogą stanowić wyniki badań próbek pobranych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, bowiem te nie stanowiły próbek granulatu cementowego, zaś była to mieszanina różnorodnych substancji, której analiza nie pozwala na weryfikację właściwości ww. produktu. W rezultacie nie sposób przyjąć za prawidłowy sposobu procedowania przez orzekające w sprawie organy, które nie tylko nie zgromadziły stosownego materiału dowodowego, ale ten znajdujący się w aktach sprawy (pośredni i niepełny) oceniły w sposób wadliwy z przyczyn następujących.
Wspomniana wcześniej nieprawidłowa ocena statusu granulatu cementowego, będącego pełnowartościowym produktem (precyzując - wyrobem budowlanym posiadającym Krajową Ocenę Techniczną nr [...]) doprowadziła do błędnego wniosku, że jest to odpad. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach do uznania danego przedmiotu (substancji) za odpad niezbędne jest wykazanie nie tylko obiektywnej "bezużyteczności" tegoż, ale również ustalenie zamiaru posiadacza takiego przedmiotu (substancji) co do sposobu postępowania, a obie przesłanki muszą być łącznie spełnione. W odniesieniu do pierwszego ze wskazanych warunków wskazać trzeba, że granulat cementowy został nabyty na podstawie stosownej umowy, której strony ww. wyrób traktowały jako pełnowartościowy produkt (towar) podlegający jedynie regułom obrotu cywilnoprawnego, natomiast druga przesłanka, w odniesieniu do sprzedającego granulat nie budzi wątpliwości, że nie występował zamiar pozbycia się granulatu w myśl znaczenia wskazanej wyżej definicji, a po stronie nabywcy - także przesłanka ta nie została zaktualizowana. Zamiarem nabywcy nie było bowiem pozbycie się granulatu jako zbędnego przedmiotu, a jego zagospodarowanie do celów, dla których ten wyrób budowlany został stworzony (co miało miejsce). Również nie znajdują uzasadnienia twierdzenia dotyczące utraty przez granulat statusu wyrobu budowlanego. Przede wszystkim kompetencję do określenia charakteru (statusu) granulatu cementowego posiada jedynie organ właściwy do wydania Krajowej Oceny Technicznej (tj. organ ustalony w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 215) i ten sam organ może przesądzić o zmianie kwalifikacji tegoż. Oznacza to, że jakakolwiek opinia biegłego oraz dowolne uznanie organu administracyjnego nie mogą prowadzić do zmiany statusu produktu, który legitymuje się Krajową Oceną Techniczną. Tym samym twierdzenie organu II instancji, że granulat cementowy przestał być wyrobem jest całkowicie bezzasadne i wyrażone z przekroczeniem kompetencji. Wobec powyższego z całą pewnością należy przyjąć, iż granulat cementowy jest towarem, nie może być więc jednocześnie odpadem, co oznacza, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe i powinno było zostać jako takie umorzone, co błędnie nie miało miejsca.
Skarżący podniósł również, że nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody jednoznacznie przesądzające o obowiązku wydania pozytywnej opinii co do konieczności niezwłocznego usunięcia granulatu cementowego z terenu nieruchomości. Nie wykazano żadnego negatywnego wpływu na środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi) - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia próżno szukać kategorycznych stwierdzeń, popartych stosowymi badaniami umożliwiających przyjęcie istnienia chociażby potencjalnego zagrożenia (przy czym przepis art. 26a ust. 1 u.o.o. wymaga istnienia zagrożenia, a więc jednoznacznego przesądzenia o jego faktycznym istnieniu). Tym bardziej więc nie zostało wykazane znaczące zagrożenie mające być przedmiotem opinii w myśl art. 26a ut. 5 pkt 1 ustawy o odpadach ergo zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są wadliwe także z punktu widzenia ww. unormowania. Co więcej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie spełnia wymagań stawianych przez art. 124 § 2 k.p.a.
Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie określił wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a tym bardziej nie wskazano, które z tychże zostały uznane za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej i jakich powodów. Powyższe stanowi kolejną wadliwość zaskarżonego postanowienia, które jako nieprawidłowe nie powinno stanowić podstawy do wydania jakichkolwiek dalszych orzeczeń.
Skarżący zarzucił, że w sprawie pominięty został fakt, że dla nieruchomości została wydana decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 11 października 2016 r. znak: [...] zwalniająca od zakazów wynikających z art. 881 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.), czyli dotycząca zwolnienia z zakazu wykonywania robót budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym kompetentny do oceny powyższego Organ (Dyrektor RZGW) umożliwił wykonanie przedmiotowych prac na nieruchomości, natomiast następcza ocena zasadności ich prowadzenia nie może zostać uznana za legalną, bowiem orzekające w niniejszej sprawie organy takich kompetencji nie posiadają. W konsekwencji wykonane prace należy uznać za prowadzone zgodnie z wymogami nie tylko przepisów prawa, ale także stosownie do postanowień ww. decyzji administracyjnej, zaś nie istnieją jakiekolwiek podstawy do uznania, że wykorzystanie do tychże prac granulatu cementowego jest niedopuszczalne. Co trzeba ponownie podkreślić produkt ten jest bezpieczny dla środowiska i stanowi wyrób budowlany, a nie odpad, zaś odmienna ocena Inspektora Sanitarnego, stanowiąca bezzasadne powtórzenie błędnych twierdzeń organu I instancji, lakonicznie wyrażona w zaskarżonym postanowieniu jest całkowicie nieprawidłowa i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.
Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, że wadliwie (m.in. w sposób niepełny i niesamodzielny) zgromadzony materiał dowodowy, który został następnie w sposób błędny oceniony przez organy obu instancji doprowadził do błędnego wniosku, że pełnowartościowy produkt w postaci granulatu cementowego stanowi odpad niebezpieczny wymagający natychmiastowego usunięcia z terenu nieruchomości. Tymczasem nie wykazano, że możliwe jest przyjęcie ww. kwalifikacji, jak również w sposób pewny nie wykazano jakiegokolwiek negatywnego wpływu owego produktu na środowisko. Przede wszystkim zaś Inspektor Sanitarny, naruszając zasadę dwuinstancyjności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego, powielił kluczowy błąd organu I instancji, polegający na błędnym przyjęciu kręgu stron postępowania (wskazanym przez Burmistrza B). Zaniechano więc wykonania kluczowego obowiązku polegającego na konieczności samodzielnego ustalenia katalogu stron, co doprowadziło do bezpodstawnego skierowania do skarżącego zaskarżonego postanowienia, a wcześniej postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Tym samym oba postanowienia, jako skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, obarczone są wadą kwalifikowaną, a nadto wadliwe z powodu pozostałych uchybień wskazanych wyżej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") i zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 maja 2020 r. nr [...] wydane w trybie tzw. współdziałania (art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w celu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi: 1) zakres i termin udostępnienia przez niego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady;
2) zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez ten organ;
3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań, o których mowa w pkt 2.
Decyzję, o której mowa w art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach wydaje się po zasięgnięciu opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów:
1) wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;
2) odpowiednio organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej albo organu Wojskowej Inspekcji Sanitarnej stosownie do ich właściwości miejscowej w odniesieniu do:
a) oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w związku z obecnością tych odpadów,
b) zanieczyszczenia w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia w związku z obecnością tych odpadów;
3) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z wyjątkiem przypadku gdy decyzję wydaje ten organ;
4) komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.
Powyższe regulacje prawne statuują zatem tryb współdziałania organów, który został od strony procesowej uregulowany w art. 106 k.p.a.
Postępowanie przed organem współdziałającym jest wszczynane z urzędu w związku z wystąpieniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej o zajęcie stanowiska przez organ współdziałający. Jest to postępowanie szczególne, związane jednak merytorycznie z postępowaniem głównym i będące jego istotną częścią.
Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ właściwy do rozpoznania sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania ma obowiązek zwrócenia się do innego właściwego organu o zajęcie stanowiska (w przedmiotowej sprawie – zasięgnięcie opinii), zawiadamiając o tym stronę lub strony. Ta czynność powoduje wszczęcie postępowania przed organem współdziałającym i nie ma potrzeby, by organ ten podejmował jakieś inne działania manifestujące fakt wszczęcia przed nim postępowania w celu zrealizowania kompetencji z zakresu współdziałania.
Na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe (w tym wypadku postępowanie w sprawie wydania opinii) ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (wyrok NSA z 10.11.2015 r., II OSK 539/14, LEX nr 1990854; wyrok WSA we Wrocławiu z 3.11.2011 r., II SA/Wr 581/11, LEX nr 1153697; wyrok WSA w Rzeszowie z 19.01.2011 r., II SA/Rz 740/10, LEX nr 754679).
Co do zasady krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, jest taki sam jak postępowania w sprawie głównej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2005 r., IV SA/Wa 716/05, LEX nr 190566), a zatem to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, wskazuje na osoby, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym (por. wyrok NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2538/10, LEX nr 1251971). W wyroku z 7.11.2008 r., II SA/Kr 811/08, LEX nr 532831, WSA w Krakowie dopuścił jednak możliwość badania w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Sąd ten podkreślił, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył jej do kręgu stron.
Strony postępowania mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy prowadzący postępowanie uzgodnieniowe nie były zobligowane do podejmowania działań mających na celu wyeliminowanie z postępowania podmiotów niemających w nim interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Krąg podmiotów będących stronami w sprawie powinien ustalić organ prowadzący postępowanie "główne", a nie organ podejmujący czynności w ramach współdziałania. Podmioty, które formalnie były stronami postępowania "głównego" organ podejmujący czynności w ramach współdziałania prawidłowo potraktował jako strony postępowania, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Niezasadny jest zatem w kontrolowanym postępowaniu zarzut, że postanowienia wydane przez organy obu instancji zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zarzuty te mogłyby być natomiast rozpatrzone w postępowaniu "głównym", prowadząc do jego całkowitego lub częściowego umorzenia, gdyby zostały uznane za zasadne. Zarzut naruszenia art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach nie jest zatem uzasadniony w postępowaniu przed organem współdziałającym w ramach art. 106 k.p.a.
Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej, jaką jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27.03.2012 r., II SA/Ol 79/12, LEX nr 1138674).
Przesłankami konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów jest zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe ma obowiązek ustalenia istnienia przynajmniej jednej z powyższych przesłanek. W tym celu może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i wystarczające w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 106 k.p.a. Należy raz jeszcze podkreślić, że organ orzekający w sprawie jest zobligowany do dokonania samodzielnych ustaleń co do wystąpienia przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach, a opinia wydana przez organ w niniejszej sprawie nie jest wiążąca dla organu orzekającego.
Należy mieć na uwadze, że postanowienie w trybie art. 106 k.p.a. powinno być wydane w terminie instrukcyjnym 2 tygodni. Zatem organ winien ustalić przesłanki wydania opinii w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a). Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż w celu jej realizacji organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a nie powtarzania dokonanych przez organ I instancji czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy – wbrew twierdzeniom skarżącego – dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym zrealizował w sposób prawidłowy zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły opinię biegłego M. K., gdyż jest ona przekonująca, a strony postępowania nie zgłosiły wobec niej żadnych zarzutów oprócz tego, że została sporządzona na potrzeby postępowania karnego. Sam fakt sporządzenia opinii na potrzeby innego postępowania nie stanowi o jej nieprzydatności w ramach postępowania administracyjnego, jeśli opinia dotyczy kwestii istotnej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach tego postępowania. Wszak art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z opinii biegłego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że granulat cementowy zgromadzony na działkach, których dotyczy postępowanie, nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem z budownictwie komunikacyjnym, a zatem przestał być wyrobem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 215). W aktach sprawy znajdują się ponadto wyniki badań próbek pobranych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska na podstawie których stwierdzono, że substancja znajdująca się na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem stanowi odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03. Zdaniem Sądu powyższy materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że składowany na terenie działek nr [...] i [...] w J odpad niekorzystnie wpływa na jakość wody w rzece B, a tym samym, że zostały spełnione przesłanki wydania pozytywnej opinii, o której mowa w art. 26a ust. 5 ustawy o odpadach.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.