III SA/Kr 899/25

III SA/Kr 899/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1214
arty. 13 ust. 1, art. 39
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 maja 2025 r., nr SKO.PS/4110/321/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. Ł., zwanego dalej skarżącym, decyzją
z dnia 21 maja 2025 r., nr SKO.PS/4110/321/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1283, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej),
oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 15 kwietnia 2025 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego przeznaczonego na środki czystości, środki higieny osobistej, odzież wiosenną i obuwie wiosenne.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Decyzją z dnia kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice orzekł
o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego przeznaczonego na środki czystości, środki higieny osobistej, odzież wiosenną i obuwie wiosenne.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący aktualnie przebywa w Szpitalu Klinicznym im. dr J. Babińskiego w Krakowie
na Oddziale Psychiatrii Sądowej o Wzmocnionym Zabezpieczeniu. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu lutym 2025 r. wyniósł 0,00 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo
do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy
o pomocy społecznej.
Organ zaznaczył, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanki ubóstwa i niepełnosprawności, jednak zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II K 706/19, orzeczono wobec skarżącego środek zabezpieczający w postaci pobytu w zakładzie psychiatrycznym oraz umorzono postępowanie karne. Jednocześnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublińcu
z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II Ko 1057/22, wskazano Szpital Kliniczny
im. dr J. Babińskiego SP ZOZ w Krakowie, jako dysponujący wzmocnionym poziomem zabezpieczenia, w którym ma być wykonywany środek zabezpieczający. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący przebywa nadal w szpitalu psychiatrycznym w ramach wykonania środka zabezpieczającego, a pobyt ma charakter przymusowy. W tym stanie rzeczy skarżący pozostaje na utrzymaniu Państwa i ma zaspokojone wszelkie podstawowe potrzeby życiowe, podobnie jak w przypadku odbywania kary pozbawienia wolności w zakładzie karnym.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód
nie przekracza kwoty 823,00 zł albo osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010,00 zł (art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej).
Zgodnie jednak z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń
z pomocy społecznej. Osoby odbywające powyższą karę tracą więc prawo
do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń
w czasie przebywania w zakładzie karnym. Ratio legis powyższego przepisu sprowadza się do tego, by osobom przebywającym w aresztach i więzieniach
nie udzielać świadczeń z pomocy społecznej, bo i tak na ich utrzymanie łoży się pieniądze publiczne (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 131-132 do art. 13). (...).
Kolegium podniosło, że co prawda wobec skarżącego nie orzeczono kary pozbawienia wolności, jednak właściwy Sąd karny zastosował środek zabezpieczający, w wyniku którego skarżący jest pozbawiony wolności
dla leczenia w zakładzie psychiatrycznym. W odniesieniu do skarżącego wykonywany jest środek zabezpieczający, a na mocy art. 242 k.k. w. odpowiednie zastosowanie mają przepisy mówiące o "skazanym" do tymczasowo aresztowanych oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający.
W efekcie - środek zabezpieczający zastępuje karę pozbawienia wolności
i tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem Kolegium do zastosowania w stosunku do osoby przebywającej
w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym czy w zamkniętym zakładzie odwykowym, umieszczonej tam na podstawie przepisu Kodeksu karnego, wystarczającą przesłanką zastosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest pozostawienie tej osoby na całodobowym utrzymaniu państwa, w całokształcie jego sytuacji bytowej i leczniczej. Zapewnione w zakładzie izolacyjno-leczniczym warunki pobytu odpowiadają warunkom zabezpieczonym przez państwo w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności. Spodziewane odrębności, jakie w tym zakresie występują, przez wzgląd chociażby na rodzaj i charakter tych placówek, nie mogą pozbawić słuszności tezy, że pobyt w obu tych zakładach izolacyjnych w całości finansowany jest ze środków publicznych. Niezależnie więc od stanu, położenia, czy sytuacji osobistej osoby izolowanej, która domaga się świadczenia w formie zasiłku celowego, osoba taka - mając już zapewnione podstawowe potrzeby bytowe - bezwzględnie pozbawiona jest prawa do świadczeń z pomocy społecznej.
Kolegium ustaliło, że skarżący nie ma dochodów własnych, lecz na wniosek swój i matki został umieszczony w szpitalu znajdującym się blisko miejsca zamieszkania jego rodziny, tj. w Krakowie (postanowienie Sądu Rejonowego
w Lublińcu z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II Ko 1057/22). Wobec uwzględnienia wniosku brak jest przeszkód do korzystania przez skarżącego z ograniczonej pomocy rodziny. Z zasady pomocniczości wynika, że w pierwszej kolejności skarżącemu winni pomagać członkowie jego rodziny. Wobec tego brak jest podstaw do zastosowania
art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że została ona wydana
z naruszeniem prawa. Wskazał, że jego sytuacja nie jest tożsama z pozycją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, a w szpitalu nie ma zapewnionych środków czystości, środków higieny osobistej, odzieży i obuwia. Skarżący zaznaczył, że traktuje się go jako osobę, wobec której zastosowano środek zabezpieczający, jako pozbawionego wolności, mimo że umorzono wobec niego postępowanie karne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone
w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego,
a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga
więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji
nie stwierdził, by kontrolowane decyzje zawierały kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd stwierdził jednakże, że przy ich wydawaniu doszło do naruszenia
przez organy przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię
i zastosowanie, a więc w stopniu skutkującym uchyleniem wydanych w sprawie decyzji.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), będącym materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie negatywnych dla skarżącego decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.
Jak stanowi ust. 2 tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany
w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Z kolei w myśl ust. 3 ww. przepisu osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.
Zdaniem Sądu istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy sytuacja skarżącego, jako osoby przebywającego w zakładzie psychiatrycznym
w ramach środka zabezpieczającego, jest tożsama z sytuacją osobą pozbawionej wolności, wobec czego art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w drodze analogii miałby zastosowanie w niniejszym postępowaniu, jak uznają organy orzekające
w sprawie, czy wprost przeciwnie jak twierdzi w skardze skarżący.
W wyroku z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1486/24, Naczelny Sąd Administracyjnego wskazał, że prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów dotyczących: metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości które są realizowane
oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo. Zdaniem NSA niewłaściwym jest zastosowanie w sprawie art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w drodze analogii. Mając na względzie tożsamość przedmiotowo-podmiotową ww. sprawy z niniejszą
a także wszechstronność dokonanej przez NSA wykładni stanowiącej postawy prawnej rozstrzygnięcia, także i w tej sprawie skład orzekający odwołuje się do niej i motywów w nim wskazanych jako w pełni oddających istotę rozpatrywanej sprawy.
NSA wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w doktrynie problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny. Zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości, w drugiej
zaś wyeksponował, że zasady prawa administracyjnego to zasady ius cogens,
a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym zdaniem NSA analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena
luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa.
Równocześnie NSA podkreślił, że jeżeli chodzi natomiast o analogię
na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma takiej zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota
i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis
w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia
w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 października 1995 r., sygn. akt VI SA 14/95, ONSA 1995 Nr 4, poz. 156; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r.,
sygn. akt I OSK 559/08; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15).
NSA podkreślił nadto, że z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie - na co wskazał NSA - prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo wskazał, że "w wyroku z 19 października 1983 r.
(II SA 1198-1202) NSA uznał niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r.
(sygn. akt II SA 112/85) NSA stwierdził, że: jeżeli przepis szczególny wprowadza
dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (ONSA 1985/1/27]".
Następnie, co ważne, NSA zaznaczył, że działanie powyższych zasad ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jedynie w ustawie można normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać organy do przymusowego egzekwowania tych obowiązków. Po pierwsze - jak wyjaśnił - "niedopuszczalne było wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. wskazać należy, że przepis ten nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie został skazany na karę pozbawienia wolności, co by wykluczyło możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym należało także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706 t.j.), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę
oraz obuwie (art. 109 -111 k.k.w.). Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są
z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej
(zob. I. Sierpowska: Pomoc społeczna. Komentarz, Lex 2017, teza 1 komentarza
do art. 13; E. Frankiewicz, J. Wyporska: Prawo osób pozbawionych wolności
lub tymczasowo aresztowanych do świadczeń pomocy społecznej, Casus z 2003 r.,
nr 27, s. 38)".
Po drugie - jak zaznaczył NSA - należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności, od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób
nie jest analogiczna.
W ocenie NSA nieprawidłowym jest dopuszczenie możliwości zastosowania
w tej sprawie analogii z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.
Zwrócić również należy uwagę w kontekście wypowiedzi Kolegium
w tym względzie, że zgodnie z art. 242 k.k.w., zawierającym ustawowe definicje najważniejszych pojęć, w § 1 tej jednostki wskazano, że jeżeli w części ogólnej niniejszego kodeksu używa się określenia "skazany", odpowiednie przepisy mają zastosowanie także do tymczasowo aresztowanego oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający. Zatem pojęcie skazanego można odnosić
do osoby wobec, której zastosowano środek zabezpieczający tylko w zakresie regulowanym przepisami od art. 1 do art. 43zae k.k.w. Pojęcia tego nie można
więc rozszerzać na dalsze przepisy ustawy odnoszące się do innych środków przewidzianych prawem karnym, w tym środków zabezpieczających. Inny jest
ich charakter i cel. Nie ma także podstaw do wywodzenia, że w pojęciu art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych
ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1461) mieszczą się także osoby wobec, których zastosowano środek zabezpieczający. Nie są to osoby skazane, ani takie,
do których możliwe jest odniesienie pojęcia "skazany" na podstawie art. 242 § 1 k.k.w. Takiego uprawnienia nie można wywieść także z § 1a ww. zapisu, stanowiącego,
że jeżeli niniejszy kodeks używa w znaczeniu ogólnym określenia "skazany", należy przez to rozumieć również ukaranego karą orzeczoną za wykroczenie lub karą porządkową oraz osobę, wobec której zastosowano środek przymusu skutkujący pozbawieniem wolności. Regulacja ta nie odnosi się bowiem do osób wobec których orzeczono środek zabezpieczający (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/23; LEX nr 3697929).
Nieprawidłowe jest więc stanowisko i Kolegium i organu pierwszej instancji,
że pojęcie "skazanego" odnosi się także do osób wobec których orzeczono środek zabezpieczający, jak w tym przypadku wobec skarżącego.
Orzekające organy dopuściły się zatem naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy
o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ziściła się więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1
lit. a P.p.s.a.
Następstwem błędnego odczytania i hipotezy i dyspozycji wskazanego przepisu (normy) było również nieustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Mianowicie orzekające w sprawie organy nie ustaliły,
czy placówce medycznej, w której przebywa skarżący, tak jak w zakładach karnych czy aresztach śledczych, zapewnia się odzież, fryzjera itd. Nie wiadomo także jakie jest zaopatrzenie w środki czystości, dostęp do mediów. Nie wiadomo, czy zapewnia się stronie np. dostęp do bezpłatnego telefonu, co możliwe jest w jednostkach penitencjarnych.
Wreszcie opowiadając się za dokonaną przez NSA w przytoczonym powyżej wyroku wykładnią 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podkreślić należy zasadność wskazania w motywach wyroku znaczenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu działania organów administracji publicznej. Nie można się nie zgodzić, że doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Odwołując się do doktryny NSA powtórzył, że "legalizmem działania organów władzy publicznej nazywamy stan,
w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie
i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (...). Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu:
1) do podjęcia działania w danej kwestii;
2) do zajęcia się sprawą w danej formie;
3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (...)" - komentarz
do art.7 Konstytucji w: L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r. i powołana tamże literatura.
W przywoływanym wyroku NSA wyeksponował, że działanie na podstawie
i w granicach prawa jest więc prawnym obowiązkiem każdego organu władzy publicznej, a konstytucyjna zasada legalizmu znalazła odzwierciedlenie
także w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tylko takie działanie organów władzy publicznej może budować zaufanie obywateli do tej władzy, a jednocześnie obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych jest równoległym obowiązkiem organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów dotyczących: metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości które są realizowane
oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo.
W konsekwencji zarzutu materialnoprawnego zasadny okazał się więc także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie
na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sytuacja skarżącego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności ze względu
na pominięcie wskazanych okoliczności, a mających istotne znaczenie do odtworzenie prawidłowego stanu faktycznego w aspekcie zabezpieczenia jego potrzeb.
Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które mogły istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Bez wątpienia bowiem braki w materiale dowodowym wskazane powyżej wpływają
na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej byłoby inne. Sąd zwraca uwagę, że obowiązkiem organu jest dokładne zebranie materiału dowodowego, a następnie jego analiza oraz ocena czy ten materiał dowodowy pozwala na zastosowanie w sprawie konkretnego przepisu.
W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co wymaga powtórzenia, i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący
nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07). Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być zarazem uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98).W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie zadośćuczyniły powyższym wymogom.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie za wykładnią art. 13 ust. 1 ustawy, dokonaną przez NSA w przytaczanym powyżej wielokrotnie wyroku z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1486/24, przemawia także to, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości
na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa
i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
Kolegium nie mogło więc skorzystać ze swych kompetencji przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek, skoro przy wydawaniu kontrolowanych decyzji w obydwu instancjach doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mającym wpływ na jej wynik, co wobec postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.