III SA/Kr 894/20

III SA/Kr 894/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 5634/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 894/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 24 listopada 2020 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Muszynie, na uchwałę Nr LVII/381/18 Rady Miasta i Gminy Piwniczna – Zdrój, z dnia 19 października 2018 r. w sprawie uchwalenie regulaminu zespołu interdyscyplinarnego, , , , stwierdza nieważność §2 ust. 5 i §5 ust. 2 oraz §5 ust. 12 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały;, w pozostałej części skargę oddala., .,
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Piwnicznej Zdroju z dnia 19 października 2018 r. nr LVII/381/18 w sprawie uchwalenia regulaminu zespołu interdyscyplinarnego, w części dotyczącej § 1 pkt 3; § 2 pkt 3, 4, 5, § 3 pkt 2; § 5 pkt 1,3,5 regulaminu stanowiącego tryb powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
I. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a, 9b, 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 218 z późn. zm.). oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, tj.:
wskazanie w § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład i art. 9a pkt 15 ustawy, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważniał rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny;
modyfikację w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym określono zakres upoważnienia do przetwarzania danych w ramach realizacji zadań, obowiązującego przepisu art. 9c ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, znacznie modyfikując w tym przedmiocie treść enumeratywnie określonego katalogu ustawy; w ocenie Prokuratora takie unormowanie, może doprowadzić do nieuprawnionego, niezgodnego z upoważnieniem przetwarzania danych przez członków zespołu interdyscyplinarnego, co będzie bezpośrednio wpływać na prawidłowość stosowania ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000);
. wskazanie w § 5 pkt 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;
. przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 przesłanek odwołania członka Zespołu przez Burmistrza Miasta i Gminy Piwnicznej Zdroju na skutek zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania przy realizacji zadań, niezrealizowania zasad zespołu, 50 % nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego, złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka zespołu lub też przedmiot wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego; tymczasem zgodnie z delegacją ustawową art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy była zobowiązana określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały nie określają ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania; Prokurator wskazał, że wprowadzenie w kwestionowanym przepisie ograniczenie nie ma charakteru proceduralnego, lecz kompetencyjny, nie tylko przyznaje organowi wykonawczemu uprawnienie do merytorycznej weryfikacji członka zespołu i jego relegowania, lecz wprowadza także subiektywne przesłanki, w oparciu o którą organ gminy może zrealizować swoją prerogatywę;
. modyfikację w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały obowiązującej normy art. 9a ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;
. modyfikację w § 5 pkt 1 załącznika do uchwały obowiązującej normy art. 9 a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;
. przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 5 sposobu wyłonienia zastępcy przewodniczącego, mimo, że ustawa nie przewiduje takiej funkcji;
naruszenie § 5 pkt 12 załącznika do ustawy § 25 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez nieokreślenie przesłanek zakończenia procedury, mimo, że przepis prawa powinien bezpośrednio i wyraźnie wskazywać okoliczności wskazujące na konieczność podjęcia zachowania, tj. hipotezę i dyspozycję normy;
II. naruszenie art. 9a ust. 7, 10, 13, i art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez :
1). określenie w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, iż do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;
2) powtórzenie w § 5 pkt 3, 6 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że grupy robocze powołuje się w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, a do zadań grup roboczych należy w szczególności opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań;
3) powtórzenie w § 6 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych;
4) powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł - powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego. Wskazał przy tym m.in., powołując się na judykaturę i doktrynę, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Prokurator powołał się na zasadę legalizmu, wskazał, że działania organów państwowych wykraczające poza ramy przyznanych im uprawnień są pozbawione legitymacji, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana tak, aby nie naruszała norm prawnych wyższego rzędu, przywołał również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Przywołał również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator wskazał również na § 143 w zw. z § 115 Zasad techniki prawodawczej, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co zdaniem Prokuratora oznacza, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego naruszania innych przepisów aktów prawa.
W kwestii powtórzenia Prokurator podkreślił, że w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a powtórzenia nie wpływają na zachowanie czy poprawę spójności analizowanego załącznika do uchwały i jako istotnie naruszające prawo należy je uznać za nieważne.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Piwnicznej - Zdroju poinformował, że uwzględniając zarzuty skargi, Rada Miejska podjęła w dniu 23 lipca 2020 r. uchwałę nr XXIV/194/2020 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która zastąpiła zaskarżoną uchwałę - Rada Miejska stwierdziła bowiem w paragrafie trzecim uchwały, że zaskarżona uchwała traci moc.
W związku z tym, przywołując art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwana dalej: "p.p.s.a.", organ wniósł o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej, względnie orzeczenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a . (w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym) - że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga tylko w części była zasadna.
Na wstępie Sąd zaznacza, że podjęcie "nowej" uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w której m.in. wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżone przepisy "starej" uchwały nie stanowi podstawy umorzenia postępowania sądowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego jest zasadniczo stwierdzenie jego nieważności (por. postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18 i powołane tam orzecznictwo – wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia dopuszczalności zastosowania w przypadku ustaw regulujących funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego www. art. 54§3 p.p.s.a jest w ogóle sporna. W literaturze wskazuje się, że ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego, nie dają umocowania radzie gminy, powiatu, czy sejmikowi województwa - do stwierdzenia nieważności aktów podejmowanych w procedurze uchwałodawczej. Powyższe wyklucza możliwość stosowania trybu autokontroli (stwierdzania nieważności) uchwał podjętych przez te organy (por. J. Makuch, Kompetencja organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (rady gminy, powiatu, sejmiku województwa) do stwierdzenia nieważności własnej uchwały w trybie autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., LEX/el. 2016). Z drugiej strony część orzecznictwa dopuszcza taką możliwość (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 i szczegółowo powołane tamże orzecznictwo).
Sąd jednak podkreśla, ze "nowa" uchwała z 2020 r. wprawdzie została podjęta w terminie 30 dni od daty otrzymania skargi, jak tego wymaga art. 54 § 3 p.p.s.a., ale jej treść w żaden sposób nie jest zgodna z żądaniem skarżącego Prokuratora tj. stwierdzeniem nieważności, ani nawet w podstawach prawnych jej podjęcia nie wskazano ww. art. art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd doszedł więc do wniosku, że nie mógł umorzyć postępowania sądowoadministracyjnego, chociaż co do zasady podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów Prokuratora to Sąd uznał, że tylko część zaskarżonych przepisów uchwały w sposób istotny naruszyło prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności w tym zakresie.
W zaskarżonej uchwale Rada przewidziała istnienie stanowiska "zastępcy przewodniczącego" (§2 ust. 5 i §5 ust. 2 Załącznika Nr 1), które to stanowisko, jak słusznie wskazał Prokurator, w ogóle nie zostało przewidziane w ustawie.
W ocenie Sądu art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi podstawy do konstruowania stanowisk nieprzewidzianych w tejże ustawie. Zgodnie z powołanym przepisem Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zakres upoważnienia ustawowego nie upoważnia więc do takiego działania Rady gminy.
Sąd uznał również, że przepis przekazujący członkom grupy roboczej "decyzję o zakończeniu procedury" bez wskazania w jakich sytuacjach może to nastąpić – również w sposób istotny naruszył prawo. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wywodzi się nakaz prawidłowej legislacji i tzw. zasadę określoności przepisów prawa – jako jedną z reguł prawidłowej legislacji, wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego a dotyczącą organu wyposażonego w kompetencję prawotwórczą.
Skoro zakwestionowany przez Prokuratora przepis nie zawierał jakichkolwiek przesłanek zakończenia procedury, to słusznie należało uznać, że arbitralność "decyzji" członków grup roboczych była działaniem naruszającym art. 2 i 7 Konstytucji RP.
W pozostałym zaś zakresie Sąd uznał, że zarzuty Prokuratora były niezasadne.
W ocenie Sądu powtórzenia tekstu ustawy w prawie są dopuszczalne ponieważ czynią tekst uchwały, który przecież dotyczy "funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego kompletnym i zrozumiałym Taki tez pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2018 r., II SA/Łd 94/18).
Sąd uznał również, że skoro rada działała w celu określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania – to dopuszczalne było skonkretyzowanie w warunkach danej gminy, przedstawicieli konkretnych jednostek i ich obowiązków. Dopuszczalne było również określenie przesłanek odwołania członków zespołu, skoro zarządzenie w tym zakresie podlegać miało na zasadach ogólnych kontroli sądu administracyjnego. Sąd uznał więc, że nie ma ryzyka stosowania subiektywnych przesłanek przez organ wykonawczy.
Prokurator nie wykazał również, aby upoważnienie do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą i stosujących przemoc w rodzinie mogło doprowadzić do naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnia członków zespołu i grup roboczych do przetwarzania danych osobowych i to tych najbardziej wrażliwych (art. 9c). W ocenie Sądu zakres danych wrażliwych wskazany w uchwale nie został faktycznie zmodyfikowany co do brzmienia obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność jedynie §2 ust. 5, §5 ust. 2 oraz §5 ust. 12 zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 147 §1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.