III SA/Kr 89/11

III SA/Kr 89/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-03-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 834/11 - Wyrok NSA z 2011-05-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 3 par. 3, art. 134 par. 1, par. 2 art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
Art. 1, art. 2, art. 3a, art. 4, art. 26 ust. 1 pkt 8, ust. 2, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 29 ust. 1, ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, pkt 2, ust. 5, art. 30e
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
Art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
Art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. z siedzibą w B na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 24 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu stwierdza, że ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa.
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2011r.
Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B zwróciło się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa z wnioskiem o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 realizacji projektu po nazwą "Budowa Systemu Informacji Przestrzennej w Przedsiębiorstwie A sp. z o.o. w B".
Pismem z dnia 13 maja 2010r., znak: [...] Instytucja Organizująca Konkurs poinformowała Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B, iż jego projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej ze względu na niespełnienie kryterium kwalifikowalności beneficjenta. Organ uznał, że z uwagi na treść § 14 "Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 1 Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy, Działanie 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013", wnioskodawca nie mieści się w katalogu beneficjentów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego.
Pismem z dnia 25 maja 2010r. Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B wniosło protest od negatywnej oceny formalnej projektu, zarzucając jej niewłaściwą kwalifikację beneficjenta i nieuzasadnione uznanie go za nieuprawnionego do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego. Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B podniosło, iż zgodnie z "Regulaminem Konkursu..." uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie są m.in. jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną. Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. w B jest spółką utworzoną przez Gminy B, C, K i D w wyniku procesu komercjalizacji Rejonowego Przedsiębiorstwa A w B. Od 1997 roku spółka ta prowadzi zadania o charakterze użyteczności publicznej w warunkach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.), która w art. 2 stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei art. 5 przywołanej ustawy wskazuje, że jej przepisy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, przez związki międzygminne (związki komunalne) oraz w ramach porozumień komunalnych. Zdaniem Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w B, za realizację zadań publicznych niewątpliwie należy uznać dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków na terenie Gmin – wspólników, czyli usługi tożsame z przedmiotem jego działalności. Wnoszące protest Przedsiębiorstwo stwierdziło, iż w związku z wyłączną własnością jednostek samorządu terytorialnego oraz opisanym wyżej przedmiotem i zakresem działania spółki pozostaje ona jednostką organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną, a tym samym spełnia warunki ubiegania się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego programu zapisane w § 14 ust. 1 lit. b Regulaminu.
Pismem z dnia 24 czerwca 2010r., znak: [...] Zarząd Województwa poinformował Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B, iż jego protest nie został uwzględniony. Zdaniem Zarządu, Instytucja Organizująca Konkurs słusznie oceniła, iż Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B nie może ubiegać się o dofinansowanie projektu w ramach Działania 2.1, ponieważ jest przedsiębiorcą. Zapisy zawarte w § 14 ust. 1 lit. b "Regulaminu konkursu dla Osi Priorytetowej 1 Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy Działanie 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013" wskazują, że o dofinansowanie m.in. w ramach projektu typu 5 mogą ubiegać się jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną. Zarząd Województwa wskazał, iż w celu dokonania prawidłowej oceny kwalifikacji beneficjenta w ramach danego typu projektu należy odnieść się do zapisów Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, bowiem zgodnie z opisem kryteriów wyboru projektów, będących załącznikiem nr 4 do Uszczegółowienia RPO w ramach kryterium kwalifikowalność beneficjenta, oceniający zobowiązani są zweryfikować w szczególności czy wnioskodawca znajduje się w katalogu potencjalnych beneficjentów, wskazanych w liście typów Beneficjentów w URPO (pkt. 18a). W zawartym w pkt 18a Uszczegółowienia RPO opisie Typu Beneficjenta dla Działania 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego oprócz wskazania dla projektów typu 5 jako podmiotów uprawnionych do dofinansowania jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną, znajduje się ograniczenie odnoszące się do wskazanych typów beneficjentów dla wszystkich typów projektów w ramach Działania 1.2. Zgodnie z jego treścią projekty przedsiębiorców będą wspierana tylko wówczas, jeżeli będą realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.
Zarząd Województwa wyjaśnił, iż zgodnie z definicją zawartą w Załączniku 6 Uszczegółowienia RPO "Słowniczek pojęć dla beneficjenta" pojęcie przedsiębiorstwo (przedsiębiorca) oznacza każdy podmiot, niezależnie od jego formy prawnej (osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną), prowadzący we własnym imieniu działalność gospodarczą.
Zarząd stwierdził, iż zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Również z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz. U z 2006r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.) wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wykonywanie zadań własnych gminy związane jest z gospodarką komunalną gminy. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 4 ust. 1 pkt 1 dopuszcza swobodę wyboru sposobu prowadzenia oraz form organizacyjno-prawnych wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej. W świetle obowiązujących norm prawnych wyróżnia się prowadzenie gospodarki komunalnej: w określonych formach organizacyjno-prawnych ("samoistnych" i "niesamoistnych"), jak i powierzenie wykonywania przedmiotowych zadań osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych. Do form organizacyjno-prawnych zwanych samoistnymi, czyli takimi, które posiadają odrębną od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowość prawną i są w związku z tym w pełni samodzielnymi prawnie podmiotami prawa należą przede wszystkim kapitałowe spółki handlowe (tj. spółki z o.o. i akcyjne).
Zarząd Województwa wyjaśnił, iż z definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.
W świetle powyższych uregulowań oraz biorąc pod uwagę zakres działalności Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w B, który zgodnie ze wskazaniami samego wnioskodawcy obejmuje dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków na terenie Gmin – wspólników, Zarząd Województwa stwierdził, iż wnioskodawca jest przedsiębiorcą który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Ponadto organ wskazał, iż z załączonego do wniosku o dofinansowanie odpisu Krajowego Rejestru Sądowego (stan na dzień 8 lutego 2010r.) wynika, że Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B figuruje w rejestrze przedsiębiorców oraz prowadzi również działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B, realizuje powierzone zadania na własną odpowiedzialność i we własnym imieniu i będąc w tym zakresie odrębnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie m.in.: wynajmu i dzierżawy maszyn i urządzeń budowlanych, przygotowania terenu pod budowę, produkcji: nawozów i związków azotowych, tworzyw sztucznych w formach podstawowych, płyt, arkuszy, rur, i kształtowników z tworzyw sztucznych, wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych. Zdaniem Zarządu Województwa, w/w działalność trudno zaliczyć do zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Zarząd Województwa stwierdził zatem, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą, co w świetle zapisów Uszczegółowienia RPO spełnia przesłanki wykluczające go z kręgu typów beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach działania 1.2. Przedsiębiorcy mogą bowiem starać się o dofinansowanie swoich projektów tylko w sytuacji działania w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U z 2009r. nr 19, poz. 100).
Na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w B wniosło skargę, domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającą je negatywną oceną projektu z dnia 13 maja 2010r., znak: [...]. Odnosząc się do argumentów przemawiających za uznaniem Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w B za jednostkę organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego strona skarżąca zwróciła uwagę na zapisy ustawy o samorządzie gminnym, w której ustawodawca nie określił znaczenia pojęć "jednostka organizacyjna gminy", "gminna jednostka organizacyjna" oraz "gminna osoba prawna". Strona skarżąca stwierdziła, iż w piśmiennictwie również zwraca się uwagę na niekonsekwentne używanie przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "jednostki organizacyjnej gminy". Owa niekonsekwencja dotyczy używania tego terminu w dwóch różnych znaczeniach: szerszym oraz węższym. W szerszym znaczeniu – które wynika z semantycznego ujęcia tego pojęcia – za jednostkę organizacyjną gminy uważa się każdą strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę, niezależnie od statusu prawnego i własnościowego tej jednostki. W takim więc ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie również gminna osoba prawna (z wyłączeniem samej gminy). Jednostki organizacyjne gminy definiowane są w piśmiennictwie również jako takie jednostki, które mogą być przez gminę tworzone, likwidowane, przekształcane (z wyjątkiem, gdy jednostki organizacyjne gminy tworzone są z mocy prawa). Istotną cechą jednostki organizacyjnej gminy jest też to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na powoływanie osób zarządzających oraz sprawuje kompetencje nadzorcze wobec jednostki. Natomiast w wąskim ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie tylko jednostka nieposiadająca osobowości prawnej (z wyłączeniem gminnych osób prawnych).
Strona skarżąca wskazała także, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadza niezdefiniowaną dotychczas przez prawo polskie formę prowadzenia działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, tj. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak stanowi art. 2 pkt 4 w/w ustawy, przedsiębiorstwem tym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. Strona skarżąca stwierdziła, iż o ile w odniesieniu do gminnych jednostek organizacyjnych pod względem formy prawnej prowadzenia takiej działalności możliwe są jedynie formy publicznoprawne, to w przypadku form prywatnoprawnych problematyczne pozostaje, czy każdy przedsiębiorca (bez względu na formę organizacyjno-prawną) będzie mógł prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ze względu na szczególny charakter prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie – jest to zadanie własne gminy – do przedsiębiorców znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Jak wynika z art. 1 ust. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wobec takiej treści przepisu, zdaniem strony skarżącej, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest niewątpliwie prowadzeniem gospodarki komunalnej w zakresie użyteczności publicznej. Z kolei działalność w sferze gospodarki komunalnej, może być prowadzona wyłącznie w formach organizacyjno-prawnych określonych przepisami ustawy, czyli zakładu budżetowego lub kapitałowych spółek prawa handlowego. Natomiast wszelkie inne formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są dopuszczalne wówczas, gdy gmina powierzy wykonywanie tych zadań na podstawie art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej.
W ocenie strony skarżącej, odrzucenie jej wniosku jest niewłaściwe z uwagi na obowiązujące zapisy w § 14 Regulaminu Konkursu oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W §14 Regulaminu wskazano bowiem jako podmioty uprawnione jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną. Natomiast w powszechnie obowiązującym prawie polskim jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru – jest regułą, że osoba prawna musi zostać wpisana do właściwego rejestru prowadzonego przez właściwy organ. Strona skarżąca uważa, że z uwagi na zapis § 14 Regulaminu Konkursu, gdzie jako podmioty uprawnione zostały wymienione jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną, zapis ten został zastosowany w szerokim znaczeniu.
Strona skarżąca uważa również, że w przedmiotowym przypadku nie ma możliwości zastosowania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego z uwagi na fakt, że Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B należy w całości do podmiotów publicznych, tj. samorządów gminnych, a zatem nie ma możliwości zastosowanie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009r.). Ponadto strona skarżąca podniosła, iż wniosek dotyczył projektów typu 4 i 5. Natomiast partnerstwo publiczno-prywatne w tym działaniu dotyczy tylko projektu typu 1 i w ramach projektu tego typu realizowany będzie wyłącznie projekt indywidualny pod nazwą [...] Sieć Szerokopasmowa, którego beneficjentem jest Województwo [...], umieszczony w Indykatywnym Wykazie Indywidualnych Projektów Kluczowych Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.
Strona skarżąca stwierdziła, iż wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości podmiotów wobec prawa sprowadza się do nakazu równego ich traktowania przez władze publiczne. Jej zdaniem, odrzucenie wniosku z uwagi na kwalifikowalność jest sprzeczne z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż do publicznej wiadomości podane są inne przedsiębiorstwa wodociągowe o tej samej strukturze własnościowej oraz z tą samą osobowością prawną (spółka z o.o.) biorące udział w konkursach jako beneficjent – "jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną", które podpisały umowy o dofinansowanie. Strona skarżąca podkreśliła, że Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B należy w 100% do jednostek samorządu terytorialnego, tj. Gminy B, C, K i D. Ponadto wskazała, że pojęcie przedsiębiorcy pojawia się w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako sformułowanie odnoszące się do wszystkich jednostek organizacyjnych gminy, a także gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącej, stosując argumentację Zarządu Województwa należałoby uznać, że każda jednostka organizacyjna prowadząca działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym także same gminne jednostki organizacyjne, są wykluczone z działania co poddaje wątpliwość zapis § 14 Regulaminu Konkursu zawierający wykaz podmiotów uprawnionych do dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do uznania przez organ administracyjny strony skarżącej za przedsiębiorcę, co powoduje w tym wypadku jej wykluczenie z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach Działania 1.2 Regionalnego Programu Operacyjnego. Zarząd Województwa wskazał, iż w ramach oceny formalnej projektu, dokonywanej przez instytucję organizującą konkurs, bada się w szczególności kwalifiikowalność beneficjenta. Wnioskodawca spełnia wymóg kwalifikowalności tylko wtedy, jeżeli znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do starania się o dofinansowanie. Zgodnie z postanowieniami Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego oraz § 14 Regulaminu Konkursu do potencjalnych beneficjentów w ramach działania 1.2 należą: jednostki samorządu terytorialnego, jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną, parki narodowe i krajobrazowe, PGL lasy państwowe i jednostki organizacyjne, zakłady opieki zdrowotnej, jednostki naukowe, instytucje kultury, szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, kościoły i związki wyznaniowe, instytucje otoczenia biznesu oraz przedsiębiorcy (ci ostatni tylko w ramach projektu kluczowego – Sieć Szerokopasmowa w formule partnerstwa publiczno – prywatnego).
Zarząd Województwa stwierdził, iż zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 6 do Uszczegółowienia RPO przez przedsiębiorcę należy rozumieć każdy podmiot niezależnie od jego formy prawnej (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną) prowadzący we własnym imieniu działalność gospodarczą (zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynku w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu oraz zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej).
Zarząd Województwa podniósł, iż zakres działalności Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. obejmuje w szczególności dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków na terenie kilku gmin, będących wspólnikami tej spółki. Skarżąca spółka jest zatem przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z tym przepisem przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.
Zarząd Województwa stwierdził jednak, iż skarżąca spółka, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z załączonego do wniosku o dofinansowanie Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, że skarżąca figuruje w rejestrze przedsiębiorców oraz prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (m.in. wynajem i dzierżawa maszyn oraz urządzeń budowlanych, produkcja nawozów i związków azotowych, produkcja wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych). Ponadto jako spółka z o.o. posiada również osobowość prawną. Reasumując Zarząd Województwa stwierdził, że strona skarżąca jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem złożony przez nią wniosek o dofinansowanie nie spełnia wymogu formalnego kwalifikowalności beneficjenta, co skutkuje odrzuceniem projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Kontrolę sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w B na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu.
Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 z późn. zm) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąc jedną z ustaw szczególnych do których odsyła cytowany powyżej art. 3 §3 p.p.s.a., zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów tejże ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego oznacza, że rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki), na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc może badać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie znajduje także ogólna zasada zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie zatem stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd może zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu, podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie lub kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Uszczegółowienie Regionalnego Programu Operacyjnego lub Regulamin konkursu) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Służą one osiągnięciu wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawnemu i rzetelnemu przeprowadzeniu konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w Uszczegółowieniu Regionalnego Programu Operacyjnego, Regulaminie Konkursu i we wniosku o dofinansowanie. A zatem przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez Instytucję Zarządzającą na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności Instytucji Zarządzającej, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena formalna projektu strony skarżącej w zakresie spełniania kryterium kwalifikowalności beneficjenta. Instytucja zarządzająca uznała, że z uwagi na treść § 14 ust. 1 lit. b "Regulaminu Konkursu dla Osi Priorytetowej 1 Warunki dla rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy, Działanie 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013", wnioskodawca nie mieści się w katalogu beneficjentów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego i nie może ubiegać się o dofinansowanie projektu w ramach Działania 2.1, ponieważ jest przedsiębiorcą. Zarząd Województwa wskazał, iż zgodnie z opisem kryteriów wyboru projektów, będących załącznikiem nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013RPO w ramach kryterium kwalifikowalność beneficjenta, oceniający zobowiązani są zweryfikować w szczególności czy wnioskodawca znajduje się w katalogu potencjalnych beneficjentów, wskazanych w liście typów Beneficjentów w URPO (pkt. 18a). W zawartym w pkt 18a Uszczegółowienia RPO opisie Typu Beneficjenta dla Działania 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego oprócz wskazania dla projektów typu 5 jako podmiotów uprawnionych do dofinansowania jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną, znajduje się ograniczenie odnoszące się do wskazanych typów beneficjentów dla wszystkich typów projektów w ramach Działania 1.2. Zgodnie z jego treścią projekty przedsiębiorców będą wspierana tylko wówczas, jeżeli będą realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. W ocenie Zarządu Województwa wnioskodawca jest przedsiębiorcą, posiada bowiem cechy wskazane przez definicję zawartą w Załączniku 6 Uszczegółowienia RPO "Słowniczek pojęć dla beneficjenta", która jako przedsiębiorstwo (przedsiębiorcę) rozumie każdy podmiot, niezależnie od jego formy prawnej (osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną), prowadzący we własnym imieniu działalność gospodarczą.
Zdaniem Sądu dokonana przez Zarząd Województwa ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia kryterium kwalifikowalności, była niezgodna z prawem, gdyż skarżące Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B uznać należy za "jednostkę organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną", o której pkt 18a Uszczegółowienia RPO, który zawiera listę typów Beneficjentów dla Działania 1.2 Rozwój społeczeństwa informacyjnego oraz w § 14 Regulaminu Konkursu. Skarżące Przedsiębiorstwo jest spółką, w której wspólnikami są wyłącznie Gminy (gminy B, C, K i D). Zdaniem Sądu zatem, odwołując się do nieprecyzyjnych i budzących spory w orzecznictwie i doktrynie sformułowań "jednostka organizacyjna gminy", "gminna jednostka organizacyjna" oraz "gminna osoba prawna", użytych przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym ale niezdefiniowanych tam ściśle (por. rozważania na temat zakresu tych pojęć w wyroku Sądu Najwyższego z 28 lutego 2006r., II PK 189/05, OSNP 2007, nr 5-6, poz. 63 z glosami krytycznymi A. Rzeteckiej-Gil, LEX/el. 2007 i A. Wierzbicy, PPP 2008, nr 2), nie może ulegać wątpliwości, że spółka której jedynymi wspólnikami są gminy czyli jednostki samorządu terytorialnego, musi zostać zakwalifikowana do kategorii "jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną". W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę na niekonsekwentne używanie przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "jednostki organizacyjnej gminy", pojęcie to jest bowiem używane w dwóch różnych znaczeniach: szerszym i węższym. W szerszym znaczeniu za jednostkę organizacyjną gminy uważa się każdą strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę, niezależnie od statusu prawnego i własnościowego tej jednostki. W takim ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie również gminna osoba prawna. Natomiast w wąskim ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie tylko jednostka nieposiadająca osobowości prawnej. W obu jednak wypadkach jednostki organizacyjne gminy to takie jednostki, które mogą być przez gminę tworzone, likwidowane, przekształcane (z wyjątkiem, gdy jednostki organizacyjne gminy tworzone są z mocy prawa), i w których gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na powoływanie osób zarządzających oraz sprawuje kompetencje nadzorcze wobec jednostki. Biorąc to pod uwagę nie może zatem ulegać wątpliwości, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której jedynymi wspólnikami są gminy, musi zostać zaliczona do kategorii "jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną". Gdyby zresztą przyjąć tok rozumowania organu w niniejszej sprawie, wprowadzona przez sam organ w osobnym punkcie 18a Uszczegółowienia RPO oraz w §14 Regulaminu konkursu kategoria "jednostka organizacyjna jednostek samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną" byłaby w istocie zbiorem pustym.
Mając zatem powyższe na uwadze przyjąć należy, że skoro skarżąca spółka należy do wymienionej w punkcie 18a Uszczegółowienia RPO oraz w §14 Regulaminu konkursu kategorii "jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną", zarzut niespełnienia przez nią kryterium kwalifikowalności jest chybiony, a wszelkie dalsze wywody Zarządu Województwa dotyczące tego, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Na marginesie jedynie warto zaakcentować szczególny charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą spółkę, w istocie realizuje ona bowiem zadanie własne gminy i znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 pkt 1 dopuszcza swobodę wyboru sposobu prowadzenia oraz form organizacyjno-prawnych wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Możliwe jest prowadzenie gospodarki komunalnej w określonych formach organizacyjno-prawnych, jak i powierzenie wykonywania przedmiotowych zadań osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych. Skarżąca spółka, będąca spółką kapitałową, jest jedną z tzw. form organizacyjno-prawnych samoistnych, posiada bowiem odrębną od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowość prawną. Nie zmienia to jednak faktu, że pozostaje spółką tych jednostek samorządu terytorialnego, skoro są one jej jedynymi wspólnikami. Za sprzeczne z celem Programu i naruszające zasadę równości uznać należałoby przyjęcie, że z Programu korzystać mogą prywatni przedsiębiorcy realizujący zadania gminy (na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego) oraz same gminy wykonujące te zadania, a wyłączona jest taka możliwość wobec realizujących zadania gminy jednostek organizacyjnych gminy.
Na marginesie warto też zauważyć, że w przedmiotowym przypadku nie byłoby możliwości zastosowania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego, gdyż Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w B należy w całości do podmiotów publicznych, tj. samorządów gminnych, a zatem wykluczona jest możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009r.). Zgodnie zresztą z zasadami ustalonymi przez sam organ, partnerstwo publiczno-prywatne dotyczyć mogło tylko projektu typu 1, a wniosek skarżącej spółki dotyczył projektów typu 4 i 5.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidującego równość wobec prawa poprzez nałożenie na Instytucję Zarządzającą powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku.