III SA/Kr 884/23

III SA/Kr 884/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 58/24 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 156 par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak SKO.NA/4130/182/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: SKO.NA/4130/182/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r., znak: SKO.NA/4130/198/2022, odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (dalej: "GKRPA") z dnia 23 czerwca 2021 r., znak: [...], pozytywnie opiniującego wniosek S. L. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Sprzeciwem z dnia 7 grudnia 2022 r. (data stempla pocztowego: 9 grudnia 2022 r.) Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: "u.w.t."), tj. bez podstawy prawnej, bo na podstawie nieistniejących: (i) uchwały nr LVI/406/2018 Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 roku w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz (ii) uchwały nr LVI/407/2018 Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził ze skutkiem wstecznym (ex tunc) nieważność tych uchwał (wyrok z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz wyrok z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21), a zatem uchwały w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie istniały.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r., znak: SKO.NA/4130/198/2022, wydanym na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia GKRPA. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 18 ust. 3a oraz art. 12 ust. 1-3 u.w.t. i wywiódł z nich, że tylko wydanie pozytywnej opinii GKRPA uprawnia właściwy organ do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, natomiast w celu wydania pozytywnej opinii GKRPA konieczne jest ustalenie zgodności wniosku o wydanie zezwolenia z treścią uchwały lub uchwał rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przyjąć trzeba, że wydanie pozytywnej opinii GKRPA jest możliwe tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków wynikających z uchwały lub uchwał rady gminy, tj. warunku zgodności danego punktu co do usytuowania (lokalizacji) oraz wymogu nieprzekroczenia ustalonego limitu liczby punktów. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. W konsekwencji ww. postanowienie GKRPA należy traktować tak, jak gdyby wydano je w sytuacji braku uchwały rady gminy, czyli bez pozytywnej opinii, a więc z naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w momencie wydawania ww. postanowienia GKRPA obowiązywała odpowiednia uchwała rady gminy i została ona dopiero uznana za nieważną przez sąd administracyjny z zastosowaniem skutku wobec rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych określonego w art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). Są to istotne okoliczności sprawy chociażby z tego względu, że trzeba uwzględnić zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. Następnie wskazał, że "brak podstawy prawnej", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można odnieść tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Odnosząc się natomiast do "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie mamy zatem do czynienia z przyczyną nieważności określoną w art. 156 k.p.a., ale z przyczyną wzruszenia aktu w rozumieniu art. 147 § 2 p.p.s.a. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do tych trybów wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, które zawarte są w ogólnych przepisach o postępowaniu administracyjnym albo w przepisach o postępowaniach szczególnych, ale nie chodzi tu o tryb stwierdzenia nieważności, ponieważ "wzruszenie" w rozumieniu art. 147 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko - jako nie obejmujące wszystkich trybów pozbawienia mocy obowiązującej aktu administracyjnego. W tym kontekście przyjmuje się, że w polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe rozwiązanie uzasadnione jest ochroną praw nabytych, ochroną zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa, koniecznością zagwarantowania podstawowych standardów proceduralnych, w tym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest wzruszenie aktu administracyjnego w związku z art. 147 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przez GKRPA na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie odpowiednio stosowanego art. 145a k.p.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a.
Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokuratora Okręgowego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 5 kwietnia 2023 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ drugiej instancji wskazał, że sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wyrażały pogląd, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a może być jedynie podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to więc pogląd odosobniony. Co istotne, sądy nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma skutek ex tunc, ale podkreślają, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Wszak organy rozstrzygają sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w aktach prawa miejscowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można obarczać organu stosującego prawo odpowiedzialnością za wadliwe działanie organów stanowiących prawo. Byłoby to przerzucanie odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów. Zdaniem organu drugiej instancji brak jest podstaw do stwierdzania nieważności postanowienia GKRPA, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. Można bowiem powiedzieć, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie. Wznowienie postępowania daje - stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a. - możliwość wzruszenia (uchylenia) postanowienia GKRPA i rozstrzygnięcia o istocie sprawy zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego: 27 kwietnia 2023 r.) Prokurator Okręgowy w Krakowie złożył skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 18 ust. 3a u.w.t. przez błędne przyjęcie, że mimo stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, w momencie wydania postanowienia GKRPA uchwały te nadal obowiązywały, gdyż dopiero później zostały uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy - wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszły do obiegu prawnego; 2) naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 2 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że "wzruszenie" w tym przepisie należy interpretować wąsko jako zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego stwierdzenia nieważności; a w konsekwencji 3) naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia GKRPA. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie obarczone jest wewnętrzną sprzecznością, albowiem skoro przyznano, że stwierdzenie nieważności uchwał rodzi skutek ex tunc, to nie można jednocześnie twierdzić, że unieważnione uchwały istniały w obiegu prawnym w momencie wydawania postanowienia GKRPA. Zdaniem skarżącego – wbrew wywodom organu – w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ przez wskazane tam okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Zastosowania nie mógłby znaleźć także art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ponieważ uchwały, których nieważność stwierdzono nie są "decyzją lub orzeczeniem, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Według skarżącego błędna wykładnia organu drugiej instancji (przyznająca prymat zasadzie ochrony praw nabytych nad zasadą praworządności) w znacznej mierze utrudnia realizację celów u.w.t. Z kolei kwestia odpowiedzialności (finansowej) za wadliwe działanie organów stanowiących prawo nie jest przedmiotem sprawy i nie może mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podkreśliło, że aby móc zarzucić organowi wydającemu postanowienie działanie z rażącym naruszeniem prawa, należy wykazać, że organ ten, obiektywnie rzecz biorąc, winien mieć świadomość, że narusza prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia GKRPA i wskazał na art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie GKRPA wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku ze stwierdzeniem nieważności aktów prawa miejscowego, tj. uchwał rady gminy stanowiących podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21, oraz z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21). Była to jedyna wskazana okoliczność prawna i faktyczna, która miałaby przemawiać za wzruszeniem aktu administracyjnego. Organ z kolei podkreślił, że sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwał rady gminy, w oparciu o które rozstrzygała GKRPA, dopiero po wydaniu postanowienia GKRPA. W dacie rozstrzygania przez GKRPA uchwały rady gminy pozostawały w obrocie prawnym, a więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego, które stanowiły podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a u.w.t.) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a u.w.t., zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.t.) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t.. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 u.w.t. nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a u.w.t. Notabene przepis ten został również powołany w wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu GKRPA.
W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy". W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, albowiem akty prawa miejscowego (uchwały rady gminy) utraciły moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji u.w.t.), lecz na skutek stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny.
Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).
Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09, str. 15-24).
Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17, wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.
Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 p.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).
W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii GKRPA przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia GKRPA jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 r., I SA/Sz 60/21).
Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. u.w.t.). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii GKRPA) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.), na co Sąd już zwracał wyżej uwagę. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a, tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
Argumentacja zaprezentowana powyżej jest zasadniczo zbieżna argumentacją zaprezentowaną we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w szczególności w wyrokach z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 592/23 i III SA/Kr 589/23, jako że odnośne sprawy miały w dużej mierze analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne.
W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.