III SA/KR 884/04

III SA/Kr 884/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner /przewodniczący/
Tadeusz Wołek
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Tadeusz Wołek AWSA Dorota Dąbek (Spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - obie w części dotyczącej choroby zawodowej słuchu, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .2004r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4 i 15 wykazu chorób zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej chorób zawodowych wymienionych w poz. 2 i 4 wykazu chorób zawodowych i umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w toku postępowania ustalono, iż A. T. pracował w latach 1968-79 jako kierowca karetki Pogotowia Ratunkowego w [...], następnie zaś w latach 1979-1983 jako kierowca samochodu ciężarowego, a potem w latach 1983-1991 jako wartownik w Zakładach Elektronowych "[...]" w [...]. W latach 1979-83 ze względu na brak dokumentacji oraz brak pomiarów hałasu niemożliwa jest ocena narażenia zawodowego. W latach 1991-1996 A. T. pracował w Wydziale Walcowni Profili [...] w narażeniu na hałas do 99 dB.
W sprawie schorzeń A. T. orzeczenia lekarskie odmawiające zawodowego charakteru schorzeń wydała Poradnia Chorób Zawodowych [...] w [...] (opinie z dnia [...].1997r. oraz z dnia [...].1999r.), jak również [...] Ośrodek Medycyny Pracy (opinie z dnia [...].2001r. oraz z dnia [...].2003r.), a następnie Instytut Medycyny Pracy w [...] (opinie z dnia [...].2000r. i z dnia [...].2004r.). W oparciu o treść tych orzeczeń lekarskich organ administracyjny II instancji utrzymał w mocy decyzje organu I instancji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej słuchu. W odniesieniu natomiast do pozostałych chorób tj. z poz. 2 i 4 wykazu uchylił decyzję i umorzył postępowania administracyjne, albowiem co do nich zapadło już wcześniej rozstrzygnięcie, które stało się prawomocne po oddaleniu skargi przed NSA wyrokiem z dnia 12 czerwca 2001r.
Niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy administracyjne po raz trzeci, poprzednio bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2001r., sygn. akt II S.A./Kr 1902/00 uchylił decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiającą rozpoznania choroby zawodowej słuchu, w pozostałej zaś części tj. co do chorób z poz. 2 i 4 skargę oddalił, następnie zaś w wyniku rozpoznania skargi na ponowną decyzję odmawiającą rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003r., sygn. akt II S.A./Kr 794/02, ponownie uchylił tę decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W pierwszym z opisanych powyżej orzeczeń (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001r.). Sąd w uzasadnieniach tych wyroków stwierdził m.in. że brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Powoływanie się zatem na wytyczne MZiOS oraz opinie ekspertów nie może być brane pod uwagę wobec wyraźnego stwierdzenia zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. nakazującego za chorobę zawodową uznać każde uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu (wyrok z 12 czerwca 2001r.). Analogiczny pogląd wyraził też Sąd w drugim z przywołanych wyroków (wyrok z 15 kwietnia 2003r.) stwierdzając, że ponownie orzekając organy administracyjne nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Każde zaś uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. T. był narażony w czasie wykonywanej pracy na ponadnormatyny hałas.
W skardze do Sądu Administracyjnego A. T. zakwestionował ustalenia poczynione w opiniach lekarskich dotyczące źródła jego schorzenia słuchu. Podniósł też, że w [...] 1998r. audiogram wykazywał ubytek słuchu 30 dB, a potem w [...] 1998r. 19dB, zaś w [...] stwierdzono tylko 13 dB. Skarżący wskazując na dolegliwości słuchu, wiąże je z warunkami pracy. Ponadto podnosi, że jeżeli chodzi o inne choroby układu oddechowego, to badania w [...] były niepełne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiają stwierdzenia choroby zawodowej słuchu rażąco narusza prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenia niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie mogą być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcie w przedmiocie schorzenia słuchu, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają przekonywującego, jednoznacznego i zgodnego z prawem uzasadnienia. Uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają bowiem tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczeń lekarskich jednym z zasadniczych powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono mianowicie m.in., że "Osłabienie czułości słuchu rzędu 13 dB jakie stwierdzono u Pana T. można porównać do innych stanów niewielkich odchyleń od normy, kiedy to również nie mówi się jeszcze o chorobie (..) przesunięcie progu słuchu u Pana T. należy kwalifikować jako odchylenie od normy a nie chorobę" (opinia IMP w [...] z dnia [...].2004r.). Analogiczny pogląd wyrażono też w orzeczeniach [...]OMP.
Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy.
Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowane powyżej poglądy zarówno [...]OMP w [...], jak i IMP w [...] dotyczące progu 30 decybeli. Zostały one niemal dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęte za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Powołując się w niniejszej sprawie już po raz trzeci na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (odpowiednik powołanego w skardze art. 52 ust. 2 ustawy o NSA). W obydwu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (wyroki z dnia 29.01.212 czerwca 2002r. oraz 15 kwietnia 2003r.) Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym "o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych". Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne po raz trzeci przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszych orzeczeniach NSA, rażąco naruszając cytowany art. 153. Przez to wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Za niezgodny z prawem uznać należy także argument powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ślad za treścią opinii [...]OMP w [...] z dnia [...].2003r. dotyczący czasu narażenia na hałas ponadnormatywny ("Narażenie na hałas ponadnormatywny było jedynie w okresie zatrudnienia w [...] S.A. a więc przez 5 lat. Wobec tak krótkiego okresu narażenia zawodowego (który zgodnie z wiedza i doświadczeniem lekarskim nie mógł spowodować zawodowego uszkodzenia słuchu) (..)". Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu narażenia. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28).
Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] dotyczącą wielkości ubytku słuchu.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a nadto odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej słuchu z powodów przytoczonych powyżej rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , podstawę do stwierdzenia ich nieważności w tej części
W pozostałym natomiast zakresie tj. dotyczącym chorób zawodowych z poz. 2 i 4 wykazu, Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, iż sprawa ta została już prawomocnie rozstrzygnięta po wydaniu przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyroku z dnia 12 czerwca 2001r. Dlatego też decyzja organu II instancji uchylająca decyzje I instancji w tym przedmiocie i umarzająca postępowanie została przez sąd uznana za decyzję pozbawioną wad mających lub mogących mieć wpływ na jej treść, dlatego też skarga w tym zakresie została przez sąd oddalona, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej słuchu, uwzględniając w tym zakresie wiążące wskazania Sądu już po raz trzeci wyrażone w niniejszej sprawie. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.