III SA/Kr 883/25

III SA/Kr 883/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /sprawozdawca/
Ewa Michna
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
Art. 3, art. 50, art. 53, art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
Art. 5a, art. 35, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2137
Art. 12
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Sentencja
| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Mucharzu z dnia 18 czerwca 2019 r. nr VI/50 w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rady Gminy Mucharz podjęła uchwałę Nr VI/50 z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie: zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r:, poz. 506) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.).
Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z p. zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze - dalej: pr.prok. (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 390).
Zaskarżonej uchwale zarzucił::
I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - dalej: u.w.w t. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - dalej: z.t.p. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 2-4 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u. w.w t. w sposób:
arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p.,
bez uprzedniego - obligatoryjnego - zaopiniowania projektowanych rozwiązań przez jednostki pomocnicze w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w t.,
z pominięcie odniesienia się ww. projektu uchwały w zakresie zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w t. wobec faktu że program taki w tym czasie nie istniał w obiegu prawnym a w konsekwencji
- z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. dokumentacji uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u. w. w t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy w Mucharzu działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Nadto:
II. istotne naruszenie prawa, a to: § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p. polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 pkt 1 ww. uchwały treści art. 14 u.w.w t., a także
III. istotne naruszenia prawa, a to: art. 12 ust. 3 u.w.w t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej: u.s.g. (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 pkt 5-7 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Skarżący podkreślił, że Rada Gminy Mucharz pomimo sześciokrotnego wezwania jej w oparciu o art. 2, 3 i 69 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (jedn. Tekst: Dz. U. z 2024 r., poz. 390) nie przedstawiła Prokuraturze Okręgowej w Krakowie kopii żądanego z n.w. dokumentów m.in.:
uchwały nr VI/50 Rady Gminy Mucharz z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie tej gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych;
uchwały Rady Gminy Mucharz w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2019 - która nie jest umieszczona w BIP Gminy Mucharz;
projektu ww. uchwały wraz z jej uzasadnieniem jeżeli było sporządzone (bądź z informacją, że uzasadnienie takie nie było sporządzane);
protokołu sesji rady w trakcie której opiniowano projekt ww. uchwały;
protokołu przebiegu obrad rady dot. uchwalenia ww. uchwały;
ww. opinii lub wniosków o ich wyrażenie, a także protokołów zebrań jednostek pomocniczych.
Zdaniem skarżącego opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w t.
Paragraf 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały wykracza natomiast poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 1 ust. 2b u.w.t.p.a., gdyż uprawnienie rady gminy bez takiego upoważnienia powierza wójtowi.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Mucharzu wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ podniósł, że po pierwsze, wbrew twierdzeniom skarżącego, Rada Gminy w Mucharzu, uchwałą nr III/19 z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok, przyjęła program na rok 2019. Uchwała ta, nawet w przypadku jej nie przesyłania prokuratorowi na wezwanie, została opublikowana w dniu 2 stycznia 2019 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Mucharz i jej treść jest i była powszechnie dostępna.
Twierdzenia skarżącego, iż w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, brak było gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2019, są więc bezzasadne, gdyż taka uchwała została podjęta, obowiązywała i funkcjonowała w obiegu prawnym.
Po drugie wbrew twierdzeniom skarżącego, projekt zaskarżonej uchwały nr VI/50 z dnia 18 czerwca 2019 r., został zaopiniowany przez jednostki pomocnicze - sołectwa: Świnna Poręba, Zagórze, Jamnik, Mucharz, Jaszczurowa, Koziniec i Skawce. Opinia ta została wyrażona podczas zebrań wiejskich, które odbyły się w kwietniu i maju 2019 r.
Istotną okolicznością w tym zakresie jest fakt, iż wszystkie jednostki pomocnicze Gminy Mucharz, pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały. Uchwała ta nie powodowała kontrowersji w zakresie zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż zasady te nie były w żaden sposób kwestionowane i utrzymywały dotychczasowe zasady, określone w uchwale Rady Gminy Mucharz nr IV/29 z dnia 1 marca 2011 r. Uchwałą ta została uchylona zaskarżoną uchwałą.
Organ podniósł, że analizując zasady usytuowania punktów sprzedaży w obu uchwałach, można zauważyć, iż zasady te praktycznie się nie zmieniły. Doprecyzowany został jedynie zapis ust. 4 § 1 uchwały. Zaskarżona uchwała miała jedynie dostosować zapisy "starej" uchwały do zapisów znowelizowanej ówcześnie u.w.w.t. (zmiana wprowadzona ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2018 r., poz. 310)).
W takim przypadku brak uzasadnienia projektu jest zupełnie bez znaczenia, skoro zasady te praktycznie się nie zmieniły. Dlatego też w trakcie opiniowania i uchwalania zaskarżonej uchwały, jej zapisy nie budziły praktycznie żadnych kontrowersji wśród mieszkańców, co skutkowało tym, iż wszystkie sołectwa zaopiniowały ją pozytywnie. W trakcie tych zebrań i w całym procesie opiniowania podkreślano, iż liczba punktów zostanie utrzymana na dotychczasowym poziomie, gdyż nie było woli, aby wprowadzać w tym zakresie jakieś zmiany.
Tym samym Rada Gminy w Mucharzu w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały, dopełniła obowiązku obligatoryjnego zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych, o którym mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Dlatego też zarzut skarżącego w tym zakresie jest bezzasadny.
Projekt zaskarżonej uchwały był również przedstawiany, omawiany i opiniowany na posiedzeniu: Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu w dniu 31.05.2019 r., Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w dniu 4.06.2019 r. i Komisji Bezpieczeństwa, Zdrowia i Opieki Społecznej w dniu 7.06.2019 r., które to komisje zaopiniowały go pozytywnie. Opiniowany projekt uchwały nie budził kontrowersji, gdyż jak wspomniano wyżej, utrzymywał dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, dostosowując jedynie zapisy do zmian wywołanych ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. poz. 310).
Po trzecie, odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, iż projekt zaskarżonej uchwały faktycznie nie zawierał takiego uzasadnienia, jednakże w kontekście całej wielostopniowej procedury jej podejmowania, opiniowania przez różne podmioty oraz faktu, iż zaskarżona uchwała nie zmieniała faktycznie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, brak ten jest na tyle nieistotny, iż nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności uchwały w całości. W praktyce pisemne uzasadnienie projektu tej uchwały w zasadzie sprowadzałoby się do stwierdzenia, iż zostają utrzymane zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie informacje były znane mieszkańcom, a założenia uchwały były przedstawiane na zebraniach wiejskich, komisjach Rady Gminy oraz samej Radzie przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Nie sposób więc twierdzić, iż motywy podjęcia tej uchwały były nieznane, zwłaszcza w sytuacji utrzymania dotychczasowych zasad.
Co istotne takie zapisy uchwały były zgodne z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok, gdyż uchwała utrzymywała dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie zwiększając tym samym ewentualnych problemów wynikających z jego nadmiernego spożycia.
Podkreślić należy, iż brak uzasadnienia projektu uchwały w powyższym stanie sprawy, nie może prowadzić automatycznie do stwierdzenia jej nieważności w całości, zwłaszcza, gdy z innych dokumentów wynikają motywy jej podjęcia.
W analizowanym przypadku na podstawie przedłożonej, wyczerpującej i bogatej dokumentacja przeprowadzonego procesu konsultacyjnego i opiniodawczego z udziałem społeczności sołectw Gminy Mucharz, można w sposób wystarczający ustalić i wyjaśnić motywy i argumenty, jakie legły u podstaw jej podjęcia. Motywem przewodnim, jasno komunikowanym w trakcie procesu uchwalania uchwały było to, aby nie zmieniać globalnej ilości punktów sprzedaży i wprowadzając limity zezwoleń utrzymano je w odniesieniu do dotychczasowych punktów sprzedaży na takim samym poziomie, z jednoczesnym dostosowaniem jej brzmienia zmian wprowadzonych ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. poz. 310).
Dlatego też naruszenie § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może w przedmiotowej sprawie prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Organ podkreślił, iż zaskarżony projekt uchwały spotkał się z jednomyślną aprobatą społeczności lokalnej, która wiedziała skąd wzięła się potrzeba zmiany uchwały i motywów jej podjęcia, a także woli utrzymania stanu dotychczasowego. Wszyscy uczestnicy procesu uchwalania zaskarżonej uchwały wyrazili swoją aprobatę na zebraniach wiejskich sołectw Gminy Mucharz, Komisjach stałych Rady Gminy oraz ostatecznie na sesji Rady Gminy w dniu 18.06.2019 r.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenie przez Radę Gminy w Mucharzu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 pkt 5-7 warunków sprzedaży napojów alkoholowych, do których przepis art. 12 ust. 3 u.w.w.t. nie upoważniał Rady Gminy, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest bezzasadny.
W zaskarżone zapisy § 1 ust. 5-7 stanowią doprecyzowanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, jak i zasad ich podawania.
I tak zapis ust. 5 § 1, stanowiący, iż: "Dopuszcza się możliwość sprzedaży napojów alkoholowych w ogródkach przy zakładach gastronomicznych np. tarasy, ogrodzony teren.", doprecyzowuje usytuowanie miejsc sprzedaży - w ogródkach itp. oraz zasad ich podawania -możliwość podawania tego alkoholu w tych miejscach. Należy tutaj uznać, iż określenie "dopuszcza się możliwość sprzedaży" jest równoznaczne z możliwością ich podawania, zwłaszcza w sytuacji tych konkretnych miejsc - znajdujących się w zakładach gastronomicznych, a nie w sklepach. Ponadto samo określenie "podawanie" należy tu rozumieć, jako podawanie do konsumpcji na miejscu, jak i podawanie do konsumpcji poza miejscem sprzedaży. Stąd też określenie "sprzedaż" należy ściśle wiązać z kwestią ich podawania, zwłaszcza w kontekście tych konkretnych miejsc. Tym samym przepis ust. 5 określa zarówno doprecyzowanie usytuowania miejsc sprzedaży, jak i sposobu sprzedaży/podawania napojów alkoholowych właśnie w tych miejscach.
Podobnie ust. 6 § 1 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż: "6. Podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscach sprzedaży może odbywać się w kawiarniach, barach, restauracjach, w wyznaczonych salach konsumpcyjnych i przy lokalowych ogródkach w godzinach otwarcia lokalu.", niewątpliwie określa zasady podawania tych napoi właśnie w tych miejscach.
Zapisy ust. 7 stanowiący, iż: "Wójt Gminy po zasięgnięciu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych może zezwolić na dalszą działalność już istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały punktów sprzedaży napojów alkoholowych z zastosowaniem odstępstw od zasad ich usytuowania określonych w ust. 2, jeżeli prowadzenie tych punktów nie powodowało i nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych lokalach i miejscach.", stanowi niewątpliwe dopełnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napoi alkoholowych w szczególnym przypadku, istniejących już wcześniej punktów sprzedaży. Niemniej jednak w sposób ewidentny stanowi określenie zasad usytuowania tych miejsc.
Zauważyć należy, iż przepis ten w kontekście braku praktycznych zmian tych zasad w odniesieniu do poprzedniej uchwały Rady Gminy Mucharz nr IV/29 z dnia 1 marca 2011 r., nie ma zresztą większego praktycznego znaczenia.
Powyższe powoduje, iż wbrew zarzutom Prokuratora, Rada Gminy nie przekroczyła swoich kompetencji wyznaczonych zapisami art. 12 ust. 3 u.w.w.t, co powoduje, iż zarzuty naruszenia tego przepisu i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, jest bezzasadny.
Po piąte organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p., polegającego na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały treści art. 14 u.w.w.t. Zarzut ten jest chybiony, gdyż Rada Gminy Mucharz, nie powtórzyła żadnego zapisu art. 14 u.w.w.t., gdyż przepis ten nie zawiera takiej regulacji. Rada Gminy wprowadzając ogólny zapis w ust. 1 odesłała niejako do innych przepisów prawa co jest dopuszczalne i nie stanowi niedopuszczalnego powtórzenia zapisów ustawowych.
W przedmiotowej sprawie nie mamy jednakże z powtórzeniem zapisu ustawy - art. 14 u.w.w.t., ale ze wskazaniem i przypomnieniem oczywistej zasady zakazu usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w miejscach objętych ustawowym zakazem. Taki zapis powoduje, iż zaskarżona uchwała jest spójna i logiczna dla obywateli do których jest skierowana.
Tym samym nie sposób uznać, iż Rada Gminy Mucharz, zapisem § 1 ust. 1, naruszyła § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p.
Zdaniem organu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w postaci dokumentacji procesu legislacyjnego, opiniowania i przyjmowania zaskarżonej uchwały, można z łatwością odtworzyć motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy w Mucharzu, uchwalając zaskarżoną uchwałę. Okoliczności te powodują, iż brak pisemnego uzasadnienia projektu uchwały w realiach przedmiotowej sprawy, stanowi być może uchybienie formalne, jednakże w tym konkretnym stanie faktycznym, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Mucharz nr VI/50 z dnia 18 czerwca 2019 r.
Podobnie bezzasadnym okazała się zarzut przekroczenia przez Radę Gminy Mucharz upoważnienia ustawowego w zakresie § 1 ust. 5-7, jak również zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p., poprzez rzekome, niedopuszczalne powtórzenie zapisów u.w.w.t. w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Mucharz Nr VI/50 z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie: zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skarga na powyższą uchwałę, została wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 a oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025.1153) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa nie występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga nie zasługiwała zatem uwzględnienie.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada gminy nie naruszyła przy tym żadnych przepisów normujących materię zaskarżonej uchwały.
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W złożonej skardze Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia, podjęta została bez uprzedniego zaopiniowania projektowanych rozwiązań przez jednostki pomocnicze i z pominięcie odniesienia się ww. projektu uchwały w zakresie zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów.
Zdaniem orzekającego Sądu, skoro porównanie treści zaskarżonej uchwały z treścią uchwały Rady Gminy Mucharz z dnia 1 marca 2011 nr IV/29 wskazuje na zmiany jedynie kosmetyczne tj. doprecyzowanie zapisu ust. 4 § 1 uchwały , to pomimo braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w połączeniu z pozostałymi materiałami w sprawie poddaje się ona kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (ww. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
Nie jest zasadny również zarzut braku zaopiniowania projektowanych rozwiązań przez jednostki pomocnicze. W aktach sprawy zalegają protokoły z zebrań wiejskich wszystkich sołectw Gminy Mucharz, w których pozytywnie zaopiniowano przedłożony projekt Uchwały dotyczący zasad usytuowania na terenie Gminy Mucharz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Rada Gminy w Mucharzu, uchwałą nr III/19 z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok, przyjęła program na rok 2019. Tak więc rację ma organ, że twierdzenia skarżącego, iż w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, brak było gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2019, są więc bezzasadne, gdyż taka uchwała została podjęta, obowiązywała i funkcjonowała w obiegu prawnym.
Rację ma również organ, że zapisy uchwały były zgodne z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok, gdyż uchwała utrzymywała dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie zwiększając tym samym ewentualnych problemów wynikających z jego nadmiernego spożycia.
Powołana natomiast na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, a więc uchwały, która nie została zaskarżona.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.