III SA/Kr 882/20

III SA/Kr 882/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 5863/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 882/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 20 listopada 2020 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Muszynie, na uchwałę nr VIII/40/2011 Rady Gminy Rytro z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób, powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, , skargę oddala.,
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Muszynie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr VIII/40/2011 Rady Gminy Rytro z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu zespołu interdyscyplinarnego, w części dotyczącej § 1 pkt 3; § 2 pkt 1, 3, 4, § 3 pkt 2; § 4 pkt 1, 2, 3, 15, § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 5, § 6 pkt 1, 2 ww. regulaminu stanowiącego tryb powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w następującej postaci:
I. Art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a, 9b, 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 218) oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez przekroczenie delegacji ustawowej poprzez:
wskazanie § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład i ani przepis art. 9a pkt 15 ustawy, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny;
modyfikację w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały - w którym określono zakres upoważnienia do przetwarzania danych w ramach realizacji zadań - obowiązującego przepisu art. 9c ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który zawiera enumeratywnie określony katalog ustawy; Prokurator podniósł w tej kwestii, że takie unormowanie, może doprowadzić do nieuprawnionego, niezgodnego z upoważnieniem przetwarzania danych przez członków zespołu interdyscyplinarnego, co będzie bezpośrednio wpływać na prawidłowość stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 119 z 4.05.2016, s. 1), czy też ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781);
wskazanie § 5 pkt 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;
przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 przesłanek odwołania członka Zespołu przez Wójta Gminy Rytro na skutek zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania, poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, niezrealizowania zasad zespołu, 50 % nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego, złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka zespołu lub też przedmiot wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego; tymczasem zgodnie z delegacją ustawową art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy była zobowiązana określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały nie określają ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania; Prokurator wskazał, że wprowadzenie w kwestionowanym przepisie ograniczenie nie ma charakteru proceduralnego, lecz kompetencyjny, nie tylko przyznaje organowi wykonawczemu uprawnienie do merytorycznej weryfikacji członka zespołu i jego relegowania, lecz wprowadza także subiektywne przesłanki, w oparciu o którą organ gminy może zrealizować swoją prerogatywę;
modyfikację § 4 ust. 2 załącznika do uchwały obowiązującej normy art. 9a ust. 1 oraz 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, stosownie zaś do treści art. 9a ust. 1 ustawy Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a tymczasem w myśl postanowień § 4 pkt 2 załącznika do uchwały - Zespół Interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
II. Art. 9a ust. 2, 6, 7, 10, 13, 14 i art. 9b ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:
1) określenie w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, iż do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;
2) powtórzenie w § 5 pkt 1, 4, 5 oraz § 4 pkt 15 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że grupy robocze powołuje zespół interdyscyplinarny, które można utworzyć w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie, a do zadań grup roboczych należy w szczególności opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań, nadto prace w grupach roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach;
3) powtórzenie w § 6 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych;
4) powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące;
5) powtórzenie w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród jego członków;
6) powtórzenie w § 2 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Rytro.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł - powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t,j, Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego. Wskazał przy tym m.in., powołując się na judykaturę i doktrynę, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Prokurator powołał się na na zasadę legalizmu, wskazał, że działania organów państwowych wykraczające poza ramy przyznanych im uprawnień są pozbawione legitymacji, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana tak, aby nie naruszała norm prawnych wyższego rzędu, przywołał również art. 87 ust. 2 i art. 94. Przywołał również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator wskazał również na § 143 w zw. z § 115 Zasad techniki prawodawczej, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co zdaniem Prokuratora oznacza, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego naruszania innych przepisów aktów prawa, czyli do nie znajdującego podstawy w normie ustawowej kształtowania prawa na obszarze gminy.
Prokurator podkreślił, że uchwała rada gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy i zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne.
W kwestii powtórzenia Prokurator podkreślił, że w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a powtórzenia nie wpływają na zachowanie, czy poprawę spójności analizowanego załącznika do uchwały i jako istotnie naruszające prawo należy je uznać za nieważne.
W odpowiedzi na skargę organ zgodził się, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie w części pkt I ppkt 1) chociaż nie z powodu podnoszonych przez Prokuratora przyczyn, ppkt 2), 3), częściowo ppkt 4) i ppkt. 5), natomiast w pozostałej części wniósł o jej oddalenie.
Organ podkreślił, że Zasady Techniki Prawodawczej nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenie nieważności aktów prawa miejscowego.
Organ podkreślił dalej, że uchwała nie została wzruszona w trybie nadzoru Wojewody i należy domniemywać, że w ocenie organu nadzorczego nie budzi wątpliwości jej zgodność z prawem.
Odnosząc się bardziej szczegółowo do zarzutów skargi, organ ocenił jako bezprzedmiotowy, w świetle zakresu delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zarzut skargi sugerujący przekroczenie (modyfikację) zapisu ustawowego regulującego katalog podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny, przy wskazaniu że w ocenie Prokuratora takim przekroczeniem jest "zindywidualizowanie podmiotów działających na terenie gminy" oraz określenie składu grup roboczych.
Odnośnie zarzutu skargi w części dotyczącej § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, organ wskazał, że absurdalność problematyki prawnej, z jaką zmagają się jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wypełnienia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która nie określa materialnych przesłanek, z którymi wiąże się utrata członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, a jednocześnie ustawa nakłada na gminę obowiązek uregulowania trybu i sposobu odwołania członków zespołu, czyli procedury. Organ wywiódł, że jeśli nie ma materialnego substratu regulacji, to tworzenie do tej pustki trybu jest zadaniem niewykonalnym, stąd gminy tworzą katalog przesłanek podyktowanych prakseologią pracy zespołu, żeby procedurę uczynić operatywną na poziomie praktycznego działania. Stwierdził, że jeśli przyjąć, że do pracy w zespole wymaga się statusu przedstawiciela instytucji wymienionych w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, oraz zgody takiego przedstawiciela, to brak którejkolwiek z nich stanowi formalną przyczynę utraty członkostwa, i stwierdzenie braku którejkolwiek z tych pozytywnych przesłanek nie może uchodzić za przejaw uprawnienia do merytorycznej weryfikacji członkostwa w zespole, bo w przeciwnym razie procedura odwołania członka zespołu będzie musiała zostać zredukowana do wskazania podmiotu, który jest kompetentny do odwołania takiego członka, czyli w realiach niniejszej sprawy poprzestać na ust. 1 § 3 zaskarżonej uchwały. Organ ocenił w związku z tym, że zarzuty odnoszące się do wszystkich tiret ust. 2 § 3 są za daleko idące i nie znajdują uzasadnienia w odniesieniu do tiret 6.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżący Prokurator dokonał zbyt formalistycznej interpretacji zaskarżonej uchwały.
Na wstępie Sąd zaznacza, że m.in. podstawą podjęcia uchwały był art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Stanowi on, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść tego przepisu wskazuje na kompetencję rady gminy do uregulowania "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie owe "szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu są czymś innym niż zapisy uchwały dotyczące powoływania i odwolywania członków zespołu – skoro sam art. 9a ust. 15 powołanej ustawy czyni takie rozróżnienie.
Niezasadny był zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez określenie kręgu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W konkretnej sprawie zaskarżonej uchwały w praktyce wymienione zostały podmioty określone w ustawie. W uchwale Rada jedynie zindywidualizowała skład zespołu odnosząc je do konkretnej gminy. W ocenie Sądu, takie uregulowanie czyniło zaskarżoną uchwałę czytelniejszą i kompleksowo regulującą dane zagadnienie. Sąd wziął również pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie zasad techniki prawodawczej nie zawsze powoduje nieważność aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym tym samym "należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".
Z tych to powodów Sąd uznał również za niezasadne pozostałe zarzuty skarżącego Prokuratora.
W ocenie Sądu rację miał również Wójt Gminy Rytro, podkreślając absurdalność problematyki prawnej, z jaką zmagają się jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wypełnienia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która nie określa materialnych przesłanek, z którymi wiąże się utrata członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, a jednocześnie ustawa nakłada na gminę obowiązek uregulowania trybu i sposobu odwołania członków zespołu, czyli procedury.
W ocenie Sądu skoro ewentualne zarządzenie Wójta w przedmiocie odwołania konkretnego członka zespołu lub grupy roboczej podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego to nie ma niebezpieczeństwa arbitralności rozstrzygnięcia, a wręcz byłoby pożądane i zgodne z prawem, aby uchwała dotycząca trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków zespołu określała okoliczności, w jakich może to nastąpić.
Zdaniem Sądu określenie "tryb" oznacza wskazanie w uchwale kto i w jakich sytuacjach powołuje i odwołuje poszczególnych członków zespołu. Zaskarżona uchwała poprzez wskazanie w jakich sytuacjach może nastąpić odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Prokurator nie wykazał przy tym, aby wskazane w jej treści przyczyny umożliwiające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w inny sposób naruszały prawo.
Prokurator nie wykazał również, aby upoważnienie do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą i stosujących przemoc w rodzinie mogło doprowadzić do naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnia członków zespołu i grup roboczych do przetwarzania danych osobowych i to tych najbardziej wrażliwych (art. 9c). W ocenie Sądu zakres danych wrażliwych wskazany w uchwale nie został faktycznie zmodyfikowany co do brzmienia obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Z tych to przyczyn Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).