III SA/Kr 880/21

III SA/Kr 880/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II GSK 954/22 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 880/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 3 grudnia 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę nr XLIX/305/2018 Rady Miejskiej w Sułkowicach, z dnia 18 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na, terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów, , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.,
Uzasadnienie
Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XLIX/305/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Prokurator Okręgowy w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119) zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości" w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Sułkowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. § 131 ust. 1 i § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Prokurator wskazał, że brak uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Ocena ta dokonywana jest w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Prokurator wskazała, że chodzi m.in. o obowiązek podejmowania przez Radę Miejską w Sułkowicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązek uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Ponadto Prokurator zarzuciła w skardze: istotne naruszenia prawa, tj. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 2 ust. 1 uchwały treści art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości; a także naruszeniu art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3, 4 i 5 uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.
W uzasadnieniu skargi Prokurator zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu projektu uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Zdaniem Prokurator organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Siepraw na rok 2018, ani też nie wskazał powodów dla których przyjął określone zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwiało faktyczną kontrolę, czy uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy. Rada Gminy nie wskazała także jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego określone obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jest właściwy. Prokurator podkreślił, że w uzasadnieniu brak jest argumentacji w zakresie doboru obiektów chronionych, pominięcia Domu Kultury oraz przyjętych włączeń Ochotniczej Straży Pożarnej.
W ocenie Prokurator uzasadnienie miało charakter pozorny, nie wiadomo dlaczego proponowane uchwałą ilość zezwoleń oraz zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych miałyby być odpowiednie, i czy wpływałyby one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Ponadto, zdaniem Prokurator uzasadnienie narusza § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej, nie zawierało przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku dotychczasowych działań podejmowanych w tym zakresie.
Prokurator wskazała na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie, mimo że ustawa nie wprowadza takiego obowiązku, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Ponadto, obowiązek ten miał być elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego, oraz należało go wywodzić z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 oraz § 12 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej. W ocenie Prokurator tylko znajomość rzeczywistych motywów regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) dawała realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nadto, pominięcie szczegółowego odniesienia się projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Sułkowice na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/264/2017 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 28 grudnia 2017 r. uniemożliwiała także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami programu, czego z kolei wymagał art. 12 ust. 7 powołanej ustawy.
Prokurator dodała, że również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XLIX z sesji Rady Miejskiej w Sułkowicach z 18 czerwca 2018 r.).
Prokurator podniosła również m.in., że materia uregulowana aktem prawa miejscowego musi wynikać z upoważnieni ustawowego, a odstąpienie od tej reguły narusza związek pomiędzy ustawą a aktem prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Podkreśliła, że ustawowe pojęcie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - zgodnie z wykładnią językową - dotyczyły usytuowania na terenie gminy ww. miejsc względem tzw. obiektów chronionych tj. obiektów użyteczności publicznej, również innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. W związku z powyższym treść § 2 ust. 3, 4 i 5 uchwały nie dotyczyła - zdaniem Prokurator -kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa - warunki prowadzenia sprzedaży, tymczasem ustawodawca odróżnił te dwie kategorie, tj. zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a te ostatnie należały tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegały kompetencji prawodawcy lokalnego.
W związku z powyższym Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sułkowicach wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione.
Organ powołał się na § 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej i jego § 12, twierdząc że aby ten ostatni przepis znalazł odpowiednie zastosowanie, to trudno wymagać, aby uzasadnienie uchwały ustalającej maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasady usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów mogła przewidywać alternatywne rozwiązania oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. W ocenie organu kompetencja dla rady w zakresie tej uchwały nie dawała takich możliwości, a odpowiednie stosowanie przepisu oznaczało jego zastosowanie w całości, z modyfikacją lub w ogóle. Zdaniem organu zarzut naruszenia ww. § 12 nie bronił się, gdyż uchwała, jak też jej projekt posiadała uzasadnienie. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że na skutek nieodpowiedniego uzasadnienia projektu uchwały brak jest realnej możliwości prawidłowego zaopiniowania jej przez organy pomocnicze, przedstawicieli sołectw. Podniósł, że Prokurator otrzymała kopie protokołów z zebrań wiejskich Sołectw Biertowice, Harbutowice, Krzywaczka, Rudnik i Osiedle Sułkowice poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, co dowodziło, że projekt uchwały był przedmiotem publicznej dyskusji i każdy miał prawo pozyskać informację uzasadniające treść uchwały. Podniesione zarzuty mogłyby być słuszne, gdyby była to pierwsza taka uchwała na terenie Gminy, tymczasem była to kolejna uchwała (wcześniej uchwała Nr XXII/131/12 z dnia 21 czerwca 2012 r., uchwała nr XXXIII/174/2017 z dnia 30 stycznia 2017 r.), a mieszkańcy Gminy od lat posiadali informacje, że odległość punktu sprzedaży od miejsc chronionych wynosi 50 m. Powyższa uchwała z 2017 r. wprowadzała liczbę zezwoleń: poza miejscem sprzedaży 55 punktów i w miejscu sprzedaży 20 punktów, a zaskarżona uchwała nie zmieniała ani ww. odległości ani liczby tych punktów, realizując tylko obowiązek ustawowy, wynikający z nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2018 r., że liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy należy ustalić odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych.
W kontekście zarzutu braku wskazania zasady doboru obiektów chronionych, organ podkreślił, że nie jest to przedmiotem uchwały z art. 12 ust. 3 ustawy.
Organ zauważył, że część uzasadnienia skargi odnosi się do: Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Siepraw na rok 2018 oraz do Rady Gminy Siepraw czy też Domu Kultury, gdzie w Sułkowicach instytucja kultury nosi nazwę Sułkowickiego Ośrodka Kultury. Wyraził wątpliwość, czy cześć uzasadnienia skargi nie jest adekwatna w sprawie uchwały Gminy Siepraw.
Organ wyraził również niezrozumienie, w czym Prokurator upatruje powtórzenia treści przepisu z ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Nie zgodził się również z zarzucanym istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, wyjaśniając że § 2 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały dotyczą ogródków piwnych, a celem wprowadzonych regulacji było ujęcie "ogródka piwnego" jako miejsca sprzedaży, a co za tym idzie objęcie go zasadami dotyczącymi wymaganej odległości od obiektów chronionych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna ponieważ uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały akcentuje jedynie konieczność dostosowania nowych zasad do zmieniających się przepisów. Jak bowiem projektodawcy uchwały wskazali: "Do tej pory limitowana była liczba punktów sprzedaży, po zmianie ma być limitowana liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych". Brak jest natomiast wskazania dlaczego przyjęto takie, a nie inne maksymalne ilości zezwoleń.
Z protokołu sesji z 18 czerwca 2018 r. wynika jedynie, że "pan Przewodniczący przypomniał, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez merytoryczne Komisje oraz był konsultowany na Zebraniach Wiejskich". Niemniej jednak skoro w projekcie uchwały nie wskazano dlaczego przewidziano taką, nie inną maksymalną ilość liczby zezwoleń, to uchwała ta nie poddaje się rzeczywistej kontroli społecznej, a także sądu administracyjnego. Co istotne z protokołów z Zebrań Wiejskich (Zebrań Osiedla) nie wynika, aby przedstawiano przyczyny ustalenia takiej a nie innej ilości maksymalnych zezwoleń na sprzedaż. Raczej z protokołów wynika, że "musi być opinia mieszkańców". Z tych to przyczyn Sąd uznał za zasadne argumenty, że w rzeczywistości zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powołane przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Nie negując swobody Rady Gminy w podejmowaniu uchwał, o których mowa w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1186/19 i cytowane tam orzeczenia innych sądów – wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zwraca uwagę, że w kontroli sądowej nad legalnością takich uchwał niezbędne jest poznanie uzasadnienia wyboru konkretnych rozwiązań prawnych przez przedstawicieli samorządu terytorialnego. Jak bowiem wywodził Naczelny Sądu Administracyjny w cytowanym wyroku wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 czy też ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Sądy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2021 r., III SA/Kr 852/21) dodatkowo podkreślają, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Wskazać więc należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06).
Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę powyższe brak motywów działania organu co do wyboru konkretnych rozwiązań (tu: maksymalnej ilości zezwoleń oraz odległości od punktu sprzedaży) nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia takiej a nie innej maksymalnej ilości zezwoleń.
Zasadne były również zarzuty Prokurator, że uchwała w części §2 ust. 4 i 5 naruszała ww. . art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez określenie warunków prowadzenia sprzedaży w ogródkach piwnych. Ustawodawca odróżnił te dwie kategorie, tj. zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a te ostatnie należały tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegały kompetencji prawodawcy lokalnego
Odnosząc się natomiast to argumentów organu, że w istocie zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie zmian w poprzedniej uchwale – to Sąd zauważa, że każdorazowo ocenie podlega całość przyjętych rozwiązań, a nie tylko ich wycinek (podobny pogląd wyraził NSA w sprawie badania całości projektu planu sieci publicznych przedszkoli, a nie tylko ich wycinka – wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 3894/21).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.