III SA/Kr 877/08

III SA/Kr 877/08 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Halina Jakubiec /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
Art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Art. 14, 67
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec spr. Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. przy udziale Prokuratora M. C. sprawy ze skarg A. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2008 r. Nr : [...] z dnia 9 lipca 2008 r . Nr : [...] z dnia 9 lipca 2008 r. Nr : [...] z dnia 9 lipca 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie zasiłków celowych I . skargi oddala II . przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata R. K. – R. – Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...] kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2008r. wydanymi na podstawie art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 11 ust. 2, art. 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 102, 104 ustawy z dnia 12 marca 2004r.
o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) kolejno znak:
- [...] – odmówił A. D. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup ubrania
- [...] – odmówił A. D. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na żywność
- [...] – odmówił A. D. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na środki czystości
- [...] – odmówił A. D. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup obuwia.
Uzasadniając decyzje organ podkreślił, że osoby i rodziny korzystające
z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Z ustaleń dotyczących sytuacji bytowej skarżącego wynika, że A. D., że prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą ubogą, samotną i bezdomną. Jedynym jego źródłem dochodu są świadczenia
z pomocy społecznej w formie zasiłków okresowych. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15.04.2008r. skarżący zobowiązał się do współpracy z Klubem Integracji Społecznej i poszukiwania pracy celem rozwiązania problemu bezrobocia. Na wyznaczone w dniu 15.04.2008r. spotkanie
w Klubie skarżący nie stawił się. W związku z tym pracownik socjalny skontaktował się z nim telefonicznie celem poinformowania o konieczności stawienia się w Klubie i możliwości rozpoczęcia prac społecznie użytecznych. W trakcie rozmowy skarżący odłożył słuchawkę. Podobna sytuacja powtórzyła się podczas rozmowy telefonicznej w dniu 25.04.2008r. W tym też dniu skarżący stawił się osobiście w Klubie, jednak zachowywał się agresywnie. Przekazana została mu informacja, że niepodjęcie pracy jest traktowane jako odmowa podjęcia zatrudnienia.
Postawa taka zdaniem organu wskazuje na brak chęci współpracy ze strony skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, do czego zobowiązuje
art. 4 w/w ustawy na gruncie art. 11 ust. 2 ustawy i jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia.
W odwołaniu od w/w decyzji A. D. podniósł, że argumentacja organu jest oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Dodał, że w rozmowach
z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej niejednokrotnie podnosił gotowość podjęcia pracy, co pomija w ustaleniach organ oraz to, że wniosek
o przyznanie zasiłków jest wypełniany przez pracowników MOPS – u w sposób dowolny, bez uwzględnienia jego woli.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 9.07.2008r. wydanymi na podstawie art. 39, 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,
§ 1 rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa kolejno znak [...], [...], [...], [...] uchyliło zaskarżone decyzje
w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ I instancji ogranicza przyznanie zasiłku szczególnie ważne jest uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz przytoczenie podstaw prawnych, na których organ się oparł.
Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanych przez A. D. świadczeń w powołaniu się na brak jego współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej, co przejawia się w niezgłaszaniu się na umówione z pracownikiem socjalnym spotkania oraz w niepodejmowaniu oferowanej mu pracy. Art. 11 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość odmowy przyznania świadczenia z uwagi na brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, niemniej jednak w sprawach podlegających rozpoznaniu organ I instancji poprzedził decyzje nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Nie wykazał bowiem w uzasadnieniu decyzji braku współpracy skarżącego
z pracownikiem socjalnym. Późniejsze wyjaśnienia zawarte w notatce służbowej sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Pracownik socjalny miał obowiązek określenia zakresu i formy współdziałania
w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast strona ma obowiązek do współdziałania w nakazanym jej zakresie i formie pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. Notatka służbowa nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i nast. kpa. Tymczasem materiał dowodowy w sprawach ogranicza się do przesłanych faksem notatek służbowych, co stanowi naruszenie przepisów art. 75, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa.
Uchylenie decyzji nastąpiło zatem ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ zawarł tu wskazówki co do dalszego toku postępowania, zaznaczając, że organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, prawidłowo sporządzić protokół z przeprowadzenia tego dowodu, respektując wszystkie wymogi procedury administracyjnej.
Organ podniósł również, że nieprawidłowo wezwano skarżącego do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień. Wezwanie telefoniczne jest szczególna formą wezwania w sprawach niecierpiących zwłoki. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić czy strona została prawidłowo zawiadomiona o podejmowanych przez organ czynnościach. Zwłaszcza, że skarżący w odwołaniu podał, że chce podjąć zatrudnienie, a zatem jest zainteresowany współpracą w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy można wywnioskować, że A. D. nie zgadza się na pracę w formie skierowania z Klubu Integracji Społecznej. Należy zatem rozważyć możliwość podjęcia działań zmierzających do zaktywizowania skarżącego w celu podjęcia pracy w innej formie.
Na koniec organ dodał, że nie jest dopuszczalne aby organy pomocy społecznej w sposób dowolny i nieuzasadniony ograniczały i odmawiały przyznania wnioskowanych świadczeń. To na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności faktycznych i nie może on być przerzucony na stronę.
W skargach na wskazane wyżej decyzje datowanych na dzień 13.08.2008r. A. D. zarzucił błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy
i spowodowanie, że jego córka znalazła się w placówce opiekuńczo – wychowawczej.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej
a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie
w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie
z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kierując się wskazanymi wyżej kryteriami należy uznać skargi A. D. za nieuzasadnione.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o tym, że decyzje organu
I instancji nie zostały poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym zgodnym
z wymogami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Co do zasady – rozpatrując kwestię przyznania świadczenia pieniężnego czy niepieniężnego na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy wziąć pod uwagę również przesłankę zachowania się korzystającego ze świadczeń w tym znaczeniu czy współdziała z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu problemów, które stanowią podstawę przyznania mu tej pomocy (ubóstwo, bezrobocie). Art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewiduje rzeczywiście możliwość odmowy przyznania świadczenia, jeśli przesłanka ta ujawni się w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie świadczenia. Artykuł ten stanowi też podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o ile przesłanka w postaci braku współdziałania ujawni się w trakcie pobierania świadczenia.
Kwestia jednak stwierdzenia braku współdziałania starającego się o świadczenie czy pobierającego świadczenie i na tej podstawie wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie świadczenia należy do zakresu rozpoznania merytorycznego, który musi być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym opartym o reguły postępowania dowodowego.
Należy zacząć od tego, że art. 14 kpa ustanawia zasadę pisemności
w postępowaniu administracyjnym, która obowiązuje również
w postępowaniu dowodowym, poprzez ustanowienie wymogu, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 kpa). § 2 tego artykułu stanowi z kolei, że
w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania
i przesłuchania strony, świadka i biegłego.
Wydana decyzja musi znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym
i utrwalonym w aktach sprawy, zgodnie z przepisami kpa.
Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego powoduje w konsekwencji niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku tej czynności. Odstąpienie od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, świadka
i biegłego oraz protokołu oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, powoduje, że okoliczności te nie mogą zostać uznane za udowodnione, nawet jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych notatek służbowych, adnotacji, oświadczeń itp. Również i inne czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie adnotacji. Sąd podziela w tym zakresie aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tezie wyroku z 4.06.1982r. I SA 258/82 poprzez stwierdzenie, że "nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.".
Tymczasem orzekający w przedmiotowych sprawach organ I instancji oparł decyzje na sporządzonych przez pracowników notatkach służbowych, w których zawarte zostały informacje o trudnościach w kontaktach z A. D. oraz
o odmowie podjęcia przez niego prac społecznie użytecznych. Stanowią one jedyny element dowodowy w sprawie przedstawiony przez organ. Dotyczy to dokumentów
w aktach oznaczonych jako karty o nr 509 - 512.
Organ nie mógł wydać decyzji w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie notatek służbowych. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza tego rodzaju formę pisemną jako adnotację, niemniej jednak w ściśle określonych sytuacjach procesowych i nadaje jej inne niż protokół znaczenie.
Adnotacją jest krótką notatka służbową, sporządzoną przez pracownika organu administracji bez zachowania określonej szczególnej formy. Adnotacje dotyczą ustaleń bieżących, pomocnych przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie mogą dotyczyć ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie.
Kodeks postępowania administracyjnego wymaga utrwalenia w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 3 ). Ponadto utrwalenia w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę wymaga treść rozstrzygnięcia sprawy w sposób ustny oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia ( art. 14 § 2 ). Pismo, którego przyjęcia odmawia adresat, powinno być zwrócone nadawcy z adnotacją doręczającego o odmowie przyjęcia pisma i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy
( art. 47 § 1 ).
Organ I instancji opierając rozstrzygnięcie jedynie na notatkach służbowych naruszył w konsekwencji art. 75, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa, które m.in. wymagają zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego rozumianego w szczególności jako dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie będące sprzeczne z prawem.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien postąpić zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego tj. przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, prawidłowo sporządzić protokół z przeprowadzenia tych dowodów, resektujac wszystkie wymogi procedury administracyjnej i stosownie do ustaleń wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Podsumowując, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji I instancji było zasadne na gruncie prawa, stąd skargi A. D. podlegają na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)