III SA/Kr 871/20

III SA/Kr 871/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1248/21 - Wyrok NSA z 2022-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
Art. 2, art. 3, art. 4, art. 11, art. 39
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
Art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 3, art. 134, art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zasiłku celowego na leki 1. skargę oddala; 2. zasądza na rzecz adwokata Z. P., wykonującego zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w K., od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez P. K. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak: [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na leki.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Skarżący zwrócił się do organu I instancji w dniu 31 marca 2020 r. z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na leki.
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na leki.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że ustalił, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskiwany przez niego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj., kwoty 701 zł. Organ wskazał, że skarżący decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. otrzymał kwotę 300 zł na zakup leków z zaznaczeniem, że jest zobowiązany dostarczyć pracownikowi socjalnemu w terminie 14 dni faktury imiennej. Wskazano także, że w przypadku braku rozliczenia z przyznanej pomocy organ może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy finansowej na leki. Organ podniósł, że skarżący nie rozliczył się w całości z przyznanej pomocy finansowej na leki otrzymanej w listopadzie i grudniu 2019 r. Nadto zdaniem organu skarżący nie rozliczył się prawidłowo z pomocy przyznanej w lutym 2020 r., gdyż nie dostarczył faktury imiennej. Nawet biorąc pod uwagę dostarczone przez skarżącego faktury, kwota z nich wynikająca jest niższa od kwoty przyznanej pomocy o 56,68 zł. Organ wskazał, że skarżący otrzymuje zasiłek okresowy do 31.05.2020 r. w wysokości 418 zł miesięcznie oraz otrzymał pomoc na zakup żywności w wysokości 210 zł do maja 2020 r. Skarżący jest objęty stałą i systematyczną pomocą społeczną – od stycznia 2020 r. do marca 2020 r. otrzymał szereg zasiłków celowych: na zakup żywności w wysokości 630 zł, na zakup leków w wysokości 400 zł, na uregulowanie opłat w wysokości 161,33 zł, na koszty ogrzewania w wysokości 960,27 zł. Suma wszystkich świadczeń (zasiłków celowych oraz okresowego) wyniosła 3405,60 zł, to jest 1135,20 zł miesięcznie. Na miesiąc maj skarżący otrzymał zasiłki celowe: na wodę 75 zł, na energię 163,75 zł, na gaz 100 zł.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego. Samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza zdaniem organu odwoławczego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego; organ może, ale nie musi, przyznać tego rodzaju świadczenie. Kolegium wskazało, że zakres wsparcia wynikający z ustawy o pomocy społecznej ma charakter wyłącznie pomocniczy, a ośrodki pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe. Skarżący ma bieżąco korzysta z pomocy społecznej. Skarżący nie rozliczył się za poprzednią pomoc finansową na zakup leków, co uzasadnia – zdaniem organu odwoławczego – odmowę przyznania kolejnego świadczenia na ten cel.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący przedstawił swoją relację z organem pomocy społecznej i zakwestionował stanowisko organów. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze i podniósł dodatkowo, że z kwoty 1135,20 zł otrzymywanej z pomocy społecznej skarżący nie jest w stanie zakupić leków. Zarzucił również, że zaskarżona decyzja ma charakter dowolny, a nie uznaniowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876; zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej").
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).
Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreślił organ odwoławczy. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta ma zatem mieć charakter doraźny i z założenia nie służy pełnemu zaspokojeniu potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania indywidualnych problemów. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali - zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując przewagę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ odwoławczy oraz organ I instancji ram uznania administracyjnego.
Podkreślić należy, że tego rodzaju forma pomocy, jak zasiłek celowy, może być przyznana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazane w ust. 2 art. 39 ustawy o pomocy społecznej cele można uznać za preferowane przez ustawodawcę, ale w rozpatrywanej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, iż cel, na którego wsparcie chciał uzyskać pomoc skarżący, mieści się we wskazanych w ust. 2 art. 39 ustawy. Zasiłek celowy może być przyznany na zakup niezbędnych leków. Organy nie są jednakże zobowiązane do spełnienia każdego żądania strony i nie są zobowiązane do przyznawania tego rodzaju pomocy w oczekiwanej przez beneficjenta wysokości. Rodzaj i wysokość pomocy mają być adekwatne do sytuacji, w jakiej się on aktualnie znajduje. Organy pomocowe muszą dokonywać też wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia. W tym przypadku nie można w żaden sposób zarzucić organom dowolności. Zasiłek celowy nie może stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby. Nie powstaje więc po stronie beneficjenta żadne roszczenie wobec organów państwa o przyznanie tego rodzaju świadczenia i w wysokości, którą by oczekiwał beneficjent. Organ może zatem nawet odmówić pomocy i to w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego z uwagi właśnie na cele i zasady pomocy społecznej oraz możliwości finansowe i ilość ubiegających się o pomoc osób.
W niniejszej sprawie należy podkreślić, że skarżący jest stałym beneficjentem pomocy społecznej. Otrzymywał zasiłek okresowy do 31.05.2020 r. w wysokości 418 zł miesięcznie oraz otrzymał pomoc na zakup żywności w wysokości 210 zł do maja 2020 r. Skarżący jest objęty stałą i systematyczną pomocą społeczną – od stycznia 2020 r. do marca 2020 r. otrzymał szereg zasiłków celowych: na zakup żywności w wysokości 630 zł, na zakup leków w wysokości 400 zł, na uregulowanie opłat w wysokości 161,33 zł, na koszty ogrzewania w wysokości 960,27 zł. Suma wszystkich świadczeń (zasiłków celowych oraz okresowego) wyniosła 3405,60 zł, to jest 1135,20 zł miesięcznie. Na miesiąc maj skarżący otrzymał zasiłki celowe: na wodę 75 zł, na energię 163,75 zł, na gaz 100 zł.
Skarżący nie rozliczył się w prawidłowy sposób z otrzymanych we wcześniejszych miesiącach zasiłków celowych na zakup leków. Okoliczność powyższa wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również nie jest kwestionowana przez samego skarżącego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei zasadę pomocniczości (subsydiarności) wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "można sprowadzić do kilku tez. Po pierwsze, społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić - zakaz odbierania. Po drugie, państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości, powinna to być tzw. pomoc do samopomocy - subsydiarne towarzyszenie. Po trzecie, pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa. Stąd trafnie podkreśla się, iż celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy" (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Go 443/19).
Z powyższych zasad wynika obowiązek beneficjenta współdziałania z organami pomocowymi w szczególności w celu doprowadzenia do sytuacji, w której beneficjent nie będzie musiał z pomocy społecznej korzystać. Organy mogą wymagać rozliczenia się z otrzymanych świadczeń. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Powyższy przepis pozwala organowi wyprowadzić konsekwencje z braku współdziałania strony z organem. Konsekwencją taką może być także odmowa przyznania kolejnego świadczenia na ten sam cel.
Wobec powyższego podjęte w niniejszej sprawie decyzje uznać należało za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza w sytuacji, gdy organy wskazały na determinanty rozstrzygnięcia, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 11 ze zm.), orzekając jak w punkcie 2. sentencji wyroku.