I SA/Wa 1982/22

I SA/Wa 1982/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-8/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-8/2022 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie
tego samego organu z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-531/2021/MGa
w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 158 § 3
w związku z art. 61 a § 1 i 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 września 2021 r. B. K., postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r.,
nr DAP-WPK-727-l-531/2021/MGa, odmówił wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B.
z dnia 11 lipca 1991 r., nr GG.1.0181/01/2211/91, orzekającej o nabyciu
przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] ark. [...] jedn. [...], jako działki nr [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...][...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej
nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji - w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] z obrębu D.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca
z art. 158 § 3 Kpa, gdyż od dnia doręczenia ww. decyzji Wojewody B. upłynęło trzydzieści lat, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Minister zauważył ponadto, że zawiesić można tylko postępowanie będące w toku, w związku z czym wniosek o zawieszenie postępowania zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B.
z dnia 11 lipca 1991 r. - wobec odmowy wszczęcia postępowania
- jest bezprzedmiotowy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył B. K.
Minister ponownie rozpatrując sprawę wskazał, ż Wojewoda B., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych, decyzją z dnia 11 lipca 1991 r.,
nr GG.1.0181/01/2211/91, stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie
[...] ark. [...] jedn. [...], jako działki nr [...] i [...] uregulowanej w księdze wieczystej
nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Jak wynika z adnotacji na ww. decyzji, stała się ona prawomocna
w dniu 25 lipca 1991 r.
B. K., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wnioskiem
z dnia 10 września 2021 r., zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności
ww. decyzji Wojewody, w części dotyczącej nabycia przez Gminę B. nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...](wydzielonej z działki nr [...]), obręb D. oraz o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. w sprawie stwierdzenia,
że nieruchomości oznaczone aktualnie jako działki geodezyjne nr: [...][...], [...] (część), [...] (część), [...], [...] i [...] (część), które przed ich przejęciem
na rzecz Skarbu Państwa stanowiły własność J. L.
w ramach majątku ziemskiego D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz do czasu zakończenia postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku
po E. G. Wyżej wymieniony wniosek wpłynął do Kancelarii Głównej MSWiA w dniu 14 września 2021 r.
Minister podniósł, że zgodnie z art. 158 § 3 Kpa: "Jeżeli od dnia doręczenia
lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat,
nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Przepis ten został dodany do Kpa na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej
i wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r.
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej: "Do postępowań administracyjnych
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1,
w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ".
Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). Gdy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 Kpa).
Minister wskazał, że aczkolwiek w rozpatrywanej sprawie brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanej decyzji Wojewody B.
z dnia 11 lipca 1991 r., to faktem jest, że decyzja ta stała się prawomocna
w dniu 25 lipca 1991 r. - a zatem musiała być ona doręczona stronom przed ww. datą. Faktem jest również, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody B. został doręczony organowi w dniu 14 września 2021 r.
- a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 Kpa. Pomimo tego,
że przedmiotowe postępowanie rzeczywiście zostało wszczęte na 2 dni przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to mając na uwadze przytoczony przepis art. 2 ust. 1
tej ustawy, do postępowania tego należało zastosować przepisy Kpa w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Nie ma zatem racji skarżący, że postępowanie nieważnościowe należało umorzyć
w trybie art. 105 § 1 Kpa, zamiast odmawiać jego wszczęcia na podstawie
art. 61 a § 1 Kpa.
Jak słusznie zauważył organ orzekający w pierwszej instancji - wobec odmowy wszczęcia postępowania - prośba o zawieszenie postępowania zawarta we wniosku
z dnia 10 września 2021 r. jest bezprzedmiotowa.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 144 k.p.a. w związku z art. 61 a k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego
w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B.
z dnia 11 lipca 1991 roku., nr GG.1.0181/01/2211/91, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1
ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), obręb D., Miasto B., województwo podlaskie, podczas gdy żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania nie zaistniała w niniejszej sprawie;
2. art. 140 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.
w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy
- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) skutkujące brakiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek przed wejściem w życie ustawy zmieniającej;
3. Art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo organ wszczynając postępowanie, powinien obligatoryjnie je zawiesić,
gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy
od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę P. sprawy administracyjnej zarejestrowanej pod sygnaturą [...], o stwierdzenie niepodpadania zespołu pałacowo-parkowego majątku D., będącego przed przejęciem go na rzecz Skarbu Państwa własnością J. L., pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
4. Art. 144 w związku z art. 79a § 1 i art. 9 Kpa - poprzez brak wskazania
przed wydaniem postanowienia, przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania postanowienia spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem postanowienia niezgodnego z żądaniem skarżącego.
5. Art. 6 Kpa, skutkujące brakiem zastosowania przepisu art. 105 § 1 Kpa
oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, a także błędnym zastosowaniem
art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 61a i art. 158 § 3 Kpa.
Mając na względzie powyższe okoliczności, skarżący wniósł o uchylenie postanowień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 czerwca 2022 r.,
nr DAP-WN-727-8/2022 i z dnia 13 stycznia 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-532/2021/MGa, o przeprowadzenie rozprawy, przy czym w związku z brakiem upływu roku
od odwołania stanu epidemii COVID-19 - o przeprowadzenie rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku [art. 15zzs4 ust. 2 ustawy
z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych
oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)] i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać,
że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)
sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
w trybie uproszczonym.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
za niezasadną.
16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.
poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a.
Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym,
jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2,
upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia
do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn.
P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a.
z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika,
że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa
lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł,
że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać
pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji)
nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku
są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko,
jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może
z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność,
a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe
w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują
po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące
w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata
od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie
i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia,
w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego;
20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2.
Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a.,
czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat
gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat - gdy stanowi
inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1)
i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała,
ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności.
Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym
państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny
tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK z 24 stycznia 2006 r.,
SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05,
z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć
czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej, a z drugiej należy mieć pewność,
że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne
dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone
(wyrok TK z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57,
wyrok TK z 2 października 2006 r., SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118).
Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw
i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie
czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa,
czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego,
z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji
do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania
o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała
z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego
decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu
Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego,
że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło
i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego
i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji
z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 11 lipca 1991 r.
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 14 sierpnia 2021 r.
a więc po ponad 30 latach.
Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny
każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.
Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 30 lat żeby wzruszyć orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób,
że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli,
ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,
bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również
na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia
przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji.
Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego
działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności
i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia
o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych:
np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne
spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok
tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania
aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku TK P 46/13, jest zdania,
że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie
zasady trwałości decyzji administracyjnej, a przede wszystkim chaos prawny.
Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.
Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał, to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.
Wskazać należy, że jak słusznie zauważył Minister datą wszczęcia postępowania
na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej
(art. 61 § 3 k.p.a.). Gdy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte,
organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać postanowienie
o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek
o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji został doręczony organowi
w dniu 14 września 2021 r. - a więc po upływie terminu, o którym mowa
w art. 158 § 3 k.p.a. Pomimo tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte
na 2 dni przed wejściem w życie ustawy zmieniającej,
to jak zasadnie zauważył Minister, mając na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 1
tej ustawy, do postępowania tego należało zastosować przepisy k.p.a.
w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
W związku z powyższym błędne jest stanowisko skarżącego, że postępowanie nieważnościowe należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast odmawiać
jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wobec zaś odmowy wszczęcia postępowania - wniosek o zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowy.
Sąd stwierdził, że skierowanie sprawy na rozprawę nie było konieczne,
zważywszy na okoliczność, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie
albo kończące postępowanie (...), jak w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3
i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
orzekł jak w sentencji.