III SA/Kr 860/24

III SA/Kr 860/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 262  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 marca 2024 r., nr SKO.GN/4160/23/2024 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w postanowieniu z dnia 18 marca 2024 r., sygn. akt SKO.GN/4160/23/2024 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 8 lutego 2024 r., GGR.6830.1.2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano m.in. art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 8 lutego 2024 r., znak: GGR.6830.1.2023 Wójt Gminy B. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako: działka nr [...] o powierzchni 0, 6393 ha, położona w gminie B. obr. S., stanowiąca własność A. C. i G. C. z działką nr [...] o powierzchni 1,67 ha, położoną w gminie B. obr. S., stanowiącą własność M. W. - zgodnie z protokołem granicznym z dnia 19 października 2023 r.
Postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r., znak GGR.6830.1.2023 Wójt Gminy B. ustalił koszty powstępowania w sprawie rozgraniczenia zakończonego ww. decyzją w kwocie 2000 zł i zobowiązał do ich uiszczenia: A. C. i G. C. w wysokości 1000 zł oraz M. W. w wysokości 1000 zł. Koszty geodezyjne – ustalenie przebiegu granic – zgodnie z fakturą z 27 grudnia 2023 r. wyniosły 4000 zł i zostały opłacone przez Urząd Gminy. Faktura została wystawiona łącznie dla dwóch równocześnie prowadzonych spraw tj. GGR.6830.1.2023 i GGR.6830.2.2023. Powyższą kwotą zostały objęte czynności geodety łącznie na 16 punktach granicznych. Przedmiotowa sprawa dotyczy 8 punktów granicznych, czyli proporcjonalnie kwoty 2000. W ocenie organu w tej sprawie istniał spór graniczny pomiędzy wnioskodawcą a M. W. uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic między spornymi działkami i zakończenie tego sporu.
M. W. w zażaleniu wniesionym na to postanowienie, zarzucił naruszenie: 1) art. 262 i 264 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i niewłaściwą interpretację w sytuacji, gdy uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. nie nakazuje obciążania kosztami uczestników postępowania rozgraniczeniowego po połowie, ale umożliwia to, co jest zależne od wyważenia interesów stron postępowania; 2) art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawców, albowiem samo postępowanie wynikło z winy samych wnioskodawców; 3) art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione obciążenie skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie w sytuacji, gdy koszty powinny w całości obciążyć (wnioskodawcę), który "wygenerował" postępowanie, 4) art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji kiedy istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych; 5) art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuprawnione wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomimo istnienia stosownej dokumentacji dostępnej w PZGiK, gdzie opisana jest granica pomiędzy nieruchomościami w sposób jednoznaczny i umożliwiający jej wznowienie; 6) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy, polegające na tym, iż Wójt Gminy B. wydając zaskarżone postanowienie całkowicie pominął, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu o przebieg granicy, a jeżeli takiego sporu nie ma, to nie można automatycznie zakładać, że prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli, w tym skarżącego; 7) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy, polegające na tym, iż Wójt Gminy B. wydając zaskarżone postanowienie winien ustalić koszty obciążając tę stronę, na której wniosek postępowanie się toczyło; 8) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy polegające na nie wskazaniu wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, w tym Gminy B. jako strony postępowania rozgraniczeniowego i nieobciążenie tymi kosztami wszystkich stron, a wyłącznie wnioskodawców oraz skarżącego co wynika z protokołu czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami - w tym miejscu wskazać należy, iż czynności ustalenia granic nastąpiło pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność A. C., małżeństwa A. C. i G. C., M. W. oraz Gminy B. - tym samym z ostrożności procesowej winna kosztami postępowania rozgraniczeniowego w większej części być obciążeni wnioskodawcy (rozgraniczenie dwóch nieruchomości) oraz Gmina B., jako podmiot również mający interes prawny w ustaleniu granic, a także W. M. posiadający interes prawny w ustalaniu granic.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania wyłącznie wnioskodawców niniejszego postępowania i tym samym nie obciążanie skarżącego jakimikolwiek kosztami postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości; uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, tj. Wójtowi Gminy B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów art. 262 par 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 152 k.c. oraz uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06.
Dalej wskazano, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. C. i G. C. z dnia 22 maja 2023 r., którzy zwrócili się o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy ich działką nr [...] w S., a działką nr [...] w S. stanowiącą własność M. W.
W dniu 19 października 2023 roku sporządzono protokół graniczny z czynności ustaleń przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Jako strony zainteresowane ustaleniem granic pomiędzy ww. działkami stawili się A. C., G. C. i M. W. W toku ustalania granic sporządzono szkic graniczny i opisano granice pomiędzy działkami [...] i [...], opisując ustalony przebieg pomiędzy punktami opisanymi w protokole od 14 do 31.Natomiast właściciel działki nr [...] wskazał odmienny przebieg granicy, który jego zdaniem powinien przebiegać po punktach oznaczonych na szkicu numerami 14 do 108 (linia koloru niebieskiego).
Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedynymi zainteresowanymi podmiotami w sprawie rozgraniczenia były strony w osobach M. W., A. C. i G. C. Pozostałe podmioty prawidłowo zawiadomione o czynnościach na gruncie tj. Gmina B. oraz W. M., nie brały udziału w czynnościach i nie wnosiły uwag, co nakazuje wnioskować, że po ich stronie nie istniał konflikt co do przebiegu granicy. Natomiast jednoznacznie spór co do przebiegu granicy istniał pomiędzy właścicielami działek nr [...] i [...] i w odniesieniu do tych podmiotów wydano decyzje z dnia 8 lutego 2024 roku w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, uznając je za wyłącznie strony postępowania.
Mając na względzie fakt, iż geodeta wystawił fakturę VAT na kwotę 4000 zł za całkowity koszt rozgraniczenia dotyczący obu postępowań, tj. w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działka nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...], a w postępowaniach rozgraniczeniowych wyznaczone zostało 16 punktów granicznych z czego w każdym z postępowań wyznaczono 8 punktów, zasadne było podzielenie kwoty 4000 zł na pół. Prawidłowo zatem koszt postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie określono na 2000 zł.
Uwzględniając wykładnią prezentowaną przez NSA w cyt. uchwale siedmiu sędziów, koszt postępowania należało podzielić na pół, tj. na właścicieli każdej z dwóch działek sąsiednich, co odpowiada zasadzie określonej w art. 152 k.c., zgodnie z którą koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele działek sąsiednich ponoszą po połowie.
Tym sposobem uzyskano kwoty 1000 zł, które powinny ponieść strony postępowania odpowiednio do ustalonych punktów granicznych w granicy ich działki.
Podsumowując, zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie.
Zarzuty podniesione w zażaleniu, Kolegium uznało za nieuzasadnione. W szczególności zaznaczono, że pomiędzy stronami istniał spór do przebiegu granicy, wynika to bowiem z treści protokołu granicznego. Ponadto istotą sporu granicznego jest fakt rozbieżności co do przebiegu granicy, pomimo istniejącej dokumentacji. Zatem koszty postępowania podzielić trzeba pomiędzy podmioty będące w sporze.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie, zarzucono:
1) naruszenie art. 262 i 264 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i niewłaściwą interpretację w sytuacji, gdy uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. nie nakazuje obciążania kosztami uczestników postępowania rozgraniczeniowego po połowie, ale umożliwia to, co jest zależne od wyważenia interesów stron postępowania;
2) naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 kpa poprzez nie obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawców, albowiem samo postępowanie wynikło z ich winy;
3) naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione obciążenie skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie w sytuacji, gdy koszty powinny w całości obciążyć (wnioskodawcę), który "wygenerował" postępowanie;
4) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niezbadanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący winien być obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego;
5) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli przejawiające się niezapewnieniem skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia, a także nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i w konsekwencji wydanie postanowienia, naruszającego słuszny interes skarżącego;
6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji kiedy istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a takie pismo Starostwo Powiatowe w Dąbrowie Tarnowskiej wysłało do Gminy B. znak GN.6640.1.109.2023 i tym samym nie uzasadnione i zawinione przez Wójta Gminy B. wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego;
7) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy, polegające na tym, iż Wójt Gminy B. wydając zaskarżone postanowienie całkowicie pominął, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu o przebieg granicy, a jeżeli takiego sporu nie ma, to nie można automatycznie zakładać, że prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli, w tym skarżącego;
8) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy, polegające na tym, iż Wójt Gminy B. wydając zaskarżone postanowienie winien ustalić koszty obciążając tę stronę, na której wniosek postępowanie się toczyło;
9) błędne ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy polegające na niewskazaniu wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, w tym Gminy B. i W. M. jako stron postępowania rozgraniczeniowego i nieobciążenie tymi kosztami wszystkich stron, a obciążenie nimi skarżącego co wynika z protokołu czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami - w tym miejscu wskazać należy, iż czynności ustalenia granic nastąpiło pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność A. C., małżeństwa A. C. i G. C., M. W. oraz Gminy B. - tym samym z ostrożności procesowej winna kosztami postępowania rozgraniczeniowego w większej części być obciążeni wnioskodawcy (rozgraniczenie dwóch nieruchomości) oraz Gmina B., jako podmiot również mający interes prawny w ustaleniu granic oraz W. M. również mający interes prawny w ustaleniu granic;
10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie przy przyjęciu, iż należy obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich uczestników, to biorąc pod uwagę, że Gmina B. i W. M. również byli wskazani jako uczestnik postępowania rozgraniczeniowego to winni zostać obciążana kosztami postępowania rozgraniczeniowego i uznając, iż ww. również posiadali interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym podobnie jak pozostali uczestnicy wskazując na rozumowanie organu II instancji i w tym zakresie koszty postępowania co najwyższej z daleko posuniętej ostrożności procesowej winny zostać rozdzielone pomiędzy wszystkich właścicieli nieruchomości;
11) naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 k.p.a. poprzez nie wyłączenie organu I instancji od załatwienia sprawy biorąc pod uwagę, iż jednym z właścicieli nieruchomości jest Gmina B., która ma interes prawny w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego i organ ten nie powinien wydawać postanowienia w przedmiotowej sprawie;
12) naruszenie art. 24 k.p.a. przez nie wyłączenie pracownika urzędu gminy który prowadził to rozgraniczenie a był stroną postępowania rozgraniczeniowego ponieważ jako Inspektor ds. Gospodarki Gruntami Rolnictwa to on powinien wstawić się na gruncie jako strona;
13) brak elementów składowych decyzji z uwagi na to, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa o czym stanowi art. 107 k.p.a.;
14) błędne ustalenia faktyczne poprzez dokonanie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic rozgraniczenia, powierzonej C. mgr. Inż. G. O., podczas gdy rozgraniczenie prowadziło też C. mgr. Inż. M. Z., jak również brak oceny działania geodety, które mają istotny wpływ na koszty rozgraniczenie - brak zgromadzenia całej dostępnej dokumentacji staranności wiedzy jaką powinien wykazać się geodeta przy czynnościach jakim jest rozgraniczenie zgodnie z etyką zawodu i przepisami prawa, brak wykonania jakichkolwiek pomiarów na gruncie tj. pomiarów kontrolnych, liniowych, osnowy, nie wpisania mojego oświadczenia do protokołu, bazowania wyłącznie na operatach z podziału mianowicie operat z 2009 roku - KERG [...] nie był podpisany, nie ma mocy prawnej, a granice zewnętrzne przy podziale mają czysto techniczny aspekt sprawy, po podziale działki [...] w 2009 roku nic na gruncie się nie zmieniło była miedza zadarniona, która jest opisana w tym operacie i w niej byty paliki i tej granicy każdy się trzymał.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając zawartą w decyzji argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jego celowości czy słuszności.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie SKO w Tarnowie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uwzględnienie.
Tytułem wstępu wskazać należy, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ regulują przepisy art. 262 § 1 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Organy w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć powołały art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podzielany jest pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.
Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.
Wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, musi to jednak wynikać ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi bowiem zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, czy wszystkie, a jeśli tak to w jakiej proporcji. W każdym przypadku należy więc rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, aby możliwym było w szczególności stwierdzenie, czy istniał spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło jedynie o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowała strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczeniowego i czym było to podyktowane. Tym samym rozkład kosztów powinien odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy. Takie podejście realizuje zasady sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09, CBOSA). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie rozkład kosztów odzwierciedla rzeczywisty zakres sporności przebiegu granic między ww. nieruchomościami stron. Strona wnioskująca o wszczęcie postępowania w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu, k. 8 akt administracyjnych) wskazała, że "w związku z istniejącymi sporami o przebieg granicy z sąsiadem M. W. (...) i częstą interwencją policji, proszę o ustalenie granicy i oznaczenie granicy słupkami granicznymi." Skarżący w piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r. (k. 6 a.a.) podał " (...) w związku z powyższym istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, gdyż punkt na wjeździe do C. został zasypany".
Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 września 2024 r. skarżący potwierdził konstatacje organu odnośnie istniejącego sporu co do przebiegu granic. Skarżący wskazał, że interwencja Policji miała miejsce w 2019 r., kiedy sąsiad C. zniszczył miedzę wzdłuż granicy działki [...] z działką [...]. Skarżący podał, że wówczas został zniszczony także palik graniczny umieszczony przez geodetę w 2009 r. W dalszej części skarżący wyjaśnił, że w 2021 r. była druga interwencja Policji, wówczas bowiem sąsiad C. przekopał skrzynkę elektryczną przenosząc ją na działkę skarżącego. Skarżący zakwestionował również operaty z 2009 i 2023 r.
Część zarzutów skargi (tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu) stanowi próbę zakwestionowania decyzji organu I instancji dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości, co wynika m.in. z twierdzeń skarżącego na rozprawie przed Sądem (protokół z rozprawy). Powyższa argumentacja jest spójna z tezami zawartymi we wniosku skarżącego z 22 lutego 2024 r. o przekazanie Sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. We wniosku tym m.in. wskazano, że skarżący od wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego kwestionował dokumentację, na podstawie której były wyznaczone przez geodetę w ramach tego postępowania granice rzeczonych nieruchomości wskutek czego granica ustalona przez biegłego geodetę jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżącego, prace rozgraniczeniowe nie zostały przeprowadzone prawidłowo i rzetelnie, zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie skarżącego, nie wykorzystano bowiem całości dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie, a poprzestano wyłącznie na operatach pochodzących z podziału działek. Granica od 50 lat przebiegała, w sposób, w jaki wskazał skarżący. Skoro zatem przebieg granicy nie był sporny, to nie powinien wg skarżącego być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego tylko co najwyżej wznowieniowego.
W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przed organem administracji publicznej nie może więc służyć próbie kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu, alternatywnego wobec żądania przekazania sprawy sądowi. Decyzja ta wydawana jest bowiem w postępowaniu jednoinstancyjnym, tj. nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji. Kwestia, czy wyznaczony geodeta trafnie przyjął określony przebieg granic, czy też w ogóle doszło do rozgraniczenia a nie jedynie wznowienia znaków granicznych, pozostaje poza zakresem sprawy dotyczącej obciążenia stron kosztami poniesionymi przez organ. Skoro decyzja o rozgraniczeniu została wyłączona z trybu kontroli w ramach administracyjnego toku instancji, to tym bardziej nie można próbować dokonywać jej oceny w związku z zażaleniem na postanowienie w sprawie kosztów rozgraniczenia. Jedynie w przypadku uznania przez organ, że dokumentacja sporządzona przez geodetę wyznaczonego jest nieprzydatna dla rozstrzygnięcia, nie byłoby podstaw do obciążenia stron kosztami usługi geodety wyznaczonego. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podkreślenia wymaga, że skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego, nie przedłożył żadnej dokumentacji na potwierdzenie swojej argumentacji (vide wyr. WSA w Kielcach z 9 maja 2023 r., II SA/Ke 184/23).
Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, w zakresie sposobu podziału kosztów postępowania. Na koszty te składa się wynagrodzenie geodety (vide faktura nr [...] z 27 grudnia 2023 r.) a rozdział tych kosztów został dokonany w sposób proporcjonalny z uwzględnieniem zarówno ilości stron biorących udziału w postępowaniu, jak też ilości punktów granicznych i ich położenia.
Ten model rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jest aprobowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3421/15, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 761/20; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2911/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 927/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 465/18; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 559/21 - CBOSA).
Prawidło zatem kosztami rozgraniczenia nieruchomości obciążono strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Wysokość tych kosztów wynika z faktury nr [...] wystawionej 27 grudnia 2023 r. (k. 42 a.a.) i nie była ona kwestionowana w toku postepowania administracyjnego. Przyjęta przez organ administracyjny metoda rozdziału tych kosztów między stronami nie budzi zastrzeżeń Sądu co do prawidłowości jej przeprowadzenia.
Należy zgodzić się z konkluzją organu odwoławczego, że przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie koszty postępowania rozgraniczeniowego, a nie kwestia zasadności, celowości czy prawidłowości postępowania rozgraniczeniowego. Decydujące znaczenie dla powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego ma to czy postępowanie w tym przedmiocie zostało przeprowadzone. Zarzut skargi dotyczący wcześniejszych czynności odnośnie ustalenia przebiegu ww. granic i operatów wówczas wykonanych nie mógł odnieść zamierzonego dla skarżącego skutku. Samo przekonanie skarżącego, że granica miedzy nieruchomościami jest niesporna od 50 lat (z akt administracyjnych oraz protokołu rozprawy przed sądem wynika przeciwna konkluzja) i przebiega według wskazań skarżącego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż skarżący nie powinien ponosić tego kosztów postępowania. Przede wszystkim jednak nie może ujść uwadze, że właściwym etapem kwestionowania prawidłowości wykonywanych przez geodetę czynności jest złożenie środka zaskarżenia od decyzji dotyczącej rozgraniczenia. Skoro organ w oparciu o opracowanie geodety wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne, to nie sposób przyjąć na etapie orzekania o sposobie poniesienia kosztów rozgraniczenia, że prace te były wykonane wadliwie czy błędnie. Skoro w odrębnym akcie administracyjnym tj. decyzji administracyjnej, organ uznał efekty pracy geodety za poprawne, nie można oczekiwać aby w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego rolą organu miało być ponowne weryfikowanie, badanie czy wręcz ocena opracowania geodety i podjętego przez niego stanowiska. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie stwierdził, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.
Podsumowując, Sąd podziela stanowisko, że zasadą powinna być reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem, wynikająca z art. 152 k.c. Równocześnie jednak należy przyjąć, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zachodził oczywisty brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (np. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o rozgraniczeniu lub prawomocne postanowienie sądu w tej materii, a wnioskodawca nie powołuje się na nowe okoliczności, które zaszły po wydaniu tych orzeczeń), dopuszczalne jest przyjęcie, że ewentualne koszty takiego postępowania winna ponieść wyłącznie strona inicjująca postępowanie (por. G. Rząsa /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2021, t. II.7). Taka ww. wyjątkowa sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Na wynik kontrolowanej sprawy nie wpływa również pismo Starostwa Powiatowego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 30 maja 2023 r. (k. 4 a.a.).
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób podzielić wiodącego stanowiska skargi co do braku sporu w przedmiocie granic nieruchomości objętych rozgraniczeniem.
Sam fakt kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu świadczy, że granice są sporne. Wymaga przypomnienia, że interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Wskazać również należy, że w kontekście ustalenia rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego prawnie obojętnym jest, czy strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności. Bez znaczenia jest też okoliczność, która strona sporu granicznego żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Podsumowując, ustalenie granicy we właściwym dla tego celu postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie pozostawało w interesie zarówno strony wnioskującej, jak i skarżącego. Jednocześnie stwierdzić należy, że poza zakresem kontroli Sądu pozostawały kwestie prawidłowości ustalenia przebiegu granic przez biegłego geodetę w postepowaniu administracyjnym.
Zaskarżone postanowienie zapadło w zgodzie z przepisami prawa materialnego i bez naruszenia przepisów postępowania (w tym również przepisów powołanych w skardze). Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny dla podjęcia rozstrzygnięcia i został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne.
Wysokość wynagrodzenia geodety została udokumentowana. Geodeta złożył fakturę, z której wynika, jakie są koszty dokonania czynności w stosunku do ww. działek. Wysokość kosztów nie odbiega od cen rynkowych i nie była przez skarżącego kwestionowana, sam wybór geodety również. W aktach postępowania znajduje się dokumentacja z wyboru geodety. Oferty zostały złożone przez innych potencjalnych wykonawców. Wybrany przez organ geodeta złożył ofertę najtańszą. Organ nie naruszył reguł postępowania dowodowego. Natomiast fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego zaprezentowaną przez organ i podjętym rozstrzygnięciem, nie świadczy o tym, że reguły procedowania zostały naruszone.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie, stosownie do zwartego w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. żądania skarżącego w tym zakresie.
Z wszystkich tych przyczyn, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.