III SA/Kr 856/21

III SA/Kr 856/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1010/22 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
Art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
Par. 131, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
Art. 1, art. 2, art. 12
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 856/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 lutego 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski, Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko, WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 r., sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r. nr 489/LII/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Myślenicach podjęła w dniu 6 września 2018 r. uchwałę nr 489/LII/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.).
Rada Miejska w Myślenicach w § 1 zaskarżonej uchwały uchwaliła, co następuje:
"Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych:
1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, w ilości 220;
o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa), w ilości 220;
o zawartości powyżej 18% alkoholu, w ilości 220.
2. Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę 600 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; w tym:
o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa – 150;
o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) - 150;
o zawartości powyżej 18% alkoholu - 150.
3. Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę 210 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym:
1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa – 70;
2) o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) - 70;
3) o zawartości powyżej 18% alkoholu – 70."
W § 2 wskazano uchwały, które utraciły moc, a to uchwałę nr 301/XXXIX/2001 z dnia 8 października 2001 r. w sprawie: ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz uchwałę nr 431/XLVIII/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta i Gminy Myślenice.
W § 3 uchwały wskazano, iż wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta Myślenice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t., czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Myślenicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Skarżący podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Skarżący podkreślił, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowych uchwał z 2001 r. i 2014 r. ustalających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Myślenice była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. oraz że rada gminy przed podjęciem uchwały zasięgała opinii jednostek pomocniczych gminy – sołectw. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie miasta i gminy Myślenice na 2018 rok, ani też nie wskazał powodów dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy i miasta, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona tą uchwałą ilość zezwoleń - w łącznej liczbie 660 - jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.
Zdaniem skarżącego należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Nadto skarżący podkreślił, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym. Pominięcie szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przyjętego uchwałą nr 362/XLI/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 listopada 2017 r. uniemożliwia natomiast dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu, czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że wg. Światowej Organizacji Zdrowia na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinno przypadać co najmniej 1000 osób. Wg. danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) w Polsce jest cztery razy więcej sklepów z alkoholem niż dopuszcza to norma WHO. Średnia dla całej Polski to 273 osoby. PARPA powołuje się na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Dużo sklepów z alkoholem to gwałtowny wzrost spożycia i wzrost przestępczości tak mężczyzn jak i kobiet. Analizy pokazują, że każda złotówka z tzw. korkowego to cztery złote wydane później na lecznictwo odwykowe, straty spowodowane przez nietrzeźwych itp.
Skarżący podniósł, że szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.
Skarżący podniósł, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr 52/2018 ze wspólnego posiedzenia Komisji z dnia 16 lipca 2018 r.; Protokół Nr LIII/18 z sesji Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a gdyby Sąd uznał, że naruszenie prawa występuje, to nie sposób przyjąć, że jest to istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu z uzasadnienia uchwały wynika, jakimi względami kierowano się podejmując zaskarżoną uchwałę.
Zdaniem strony przeciwnej art. 12 i art. 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej ani przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawierają dyrektyw regulujących w jaki sposób należy ustalać maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W szczególności nie przewiduje, aby liczba ta miała być ustalana w odniesieniu do liczby mieszkańców gminy. Granice władztwa administracyjnego wyznaczają zatem nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające z art. 163 i 94 Konstytucji RP. Nadto lokalny prawodawca musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru.
Nadto zdaniem organu stosowanie "Zasad techniki prawodawczej" ustalonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnego budzi wątpliwości.
Organ podniósł również, że ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych Rada Miejska w Myślenicach miała na uwadze zamiar ograniczenia dostępności alkoholu i spożycia napojów alkoholowych w Gminie Myślenice. Zaproponowana przez Burmistrza liczba zezwoleń została bowiem zmniejszona podczas głosowania nad uchwałą. Zdaniem organu radni znają potrzeby mieszkańców, a także rozmieszczenie punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy i nie dostrzegli niekorzystnych skutków przyjęcia maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w wysokości określonej uchwałą z punktu widzenia problemów alkoholowych w Gminie Myślenice.
Nadto organ podniósł, że zaskarżona uchwala była przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody Małopolskiego, który nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).
Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.
Stosownie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).
Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119; powoływanej dalej jako "u.w.w.t."), który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.w.t.;
2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy.
Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem – jak słusznie podnosi strona przeciwna - konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.
Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Myślenicach ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Uzasadnienie zawiera bowiem jedynie ogólne odniesienia do obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności informację o nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 310). Brak w nim natomiast jakichkolwiek odniesień do kwestii realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także (o czym była mowa wyżej) istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).
Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę, ani nie wynika z żadnego etapu procesu uchwałodawczego.
Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy brak uzasadnienia w powyższym zakresie uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie argumentacji przemawiającej za prawidłowością zaskarżonej uchwały organ nie konwalidował w odpowiedzi na skargę. Przebieg procedury uchwałodawczej również nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą - Protokół nr 52/2018 przebiegu obrad LII-giej sesji Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r., pismo Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Myślenicach z 17 maja 2018 r., pisma sołtysów (k. 78-84 akt). Z treści dokumentów wyżej wymienionych wynika co najwyżej fakt prowadzenia dyskusji w przedmiocie treści uchwały, lecz nie wynikają konkretne motywy jej podjęcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.